广州民政事业发展指标体系研究

如何建构科学的指标体系准确反映民政事业发展水平、存在问题和发展方向？如何确立反映区域民政事业发展水平和发展进程的评价指标和综合指数，为加快形成现代大民政事业发展体系提供决策依据？为解决这些问题，本课题组开展此研究。

一、研究方法

（一）指标设计原理

评价指标的设计需要有系统化的思路，而不是评估指标的机械叠加。指标设计的核心方法是文献研究法，参考国内外现有相关指标，辅以全国所有省级、省会城市发布的民政事业“十三五”规划中的相关指标，选取与改善具有普遍性的“经典指标”。

然后再根据广州民政事业特点、本土特色项目以及互联网时代民政事业的发展新趋势，增加与创新相关的“特色指标”，逐步扩充与修剪，形成指数体系。这个过程包含了对国内民政事业相关评估工作历程的梳理，以及评估案例、评估报告的翻阅，查找其中的评估要点，即民政事业运作与评估方面的要点性事件与国内外已有的评估理论;也包含对既有指标以及体系进行再研究工作，以及对广州近年来民政事业创新举措的进一步解读。

本着“整体统领、局部体系建构优先”的原则，一级指标的设计基于整体性思路完成，而二级指标、三级指标则是整体框架之下的一个个独特的内容体系，单独建构;之后将每一部分的指标建构完善、合并、镶嵌到整体之中，最终形成完善的“广州民政事业指标体系1.0”。

对“广州民政事业指标体系1.0”的更新迭代，则主要依靠座谈法，研究团队前往广州市民政局24个处室、单位进行座谈，请从事民政工作的一线工作人员从指标设计、指标计算、数据收集等方面对“广州民政事业指标体系1.0”进行讨论并给出意见，充分结合民政工作实际情况，删减多余、无效的指标，增加创新、本土的指标，改善“广州民政事业指标体系1.0”的适用性与实用性，从而迭代形成“广州民政事业指标体系2.0”。

（二）指标赋值的依据

指标体系的赋值具有特定的依据，为准确测量广州民政事业发展的真实情况，指标体系的赋值须充分结合国家法律法规、政府规划以及广州本土实际情况予以科学合理的分配。以下为几个重要的指标赋值依据：

《广州市民政事业发展第十三个五年规划（2016-2020年）》;民政部《民政事业发展第十三个五年规划》《广东省民政事业发展“十三五”规划》;全国范围内省级“十三五”规划文件（包括23个省、4个直辖市、2个特别行政区、5个自治区）;全国范围内各省会城市的“十三五”规划文件;民政工作中的社会科学专业知识（根据CNKI中国知网论文数据库查阅）;作为民政事业发展背景的广州社会发展格局;专业评估机构的既有评估成果;全国范围内已有的相关指标体系;广州市民政工作发展现状。

二、民政事业发展指标体系的作用

民政事业涉及政治、经济、文化和社会建设的各个领域，是一个门类众多的综合事业，民政事业发展状况直接影响着城乡居民生活，也反映出一个地区经济社会发展水平。考量广州民政事业发展状况，除了建立绩效考核体系，衡量当年确定任务执行情况外，还应将民政事业纳入经济社会发展全局，建构一个全面系统的指标体系，对民政事业整体进行度量、识别、分析和评价。

（一）通过量化指标划定，为民政工作的发展提供实证性的指导依据，提升民政工作规范化、标准化程度，有利于推动民政工作依法行政、增强民政法规政策的可操作性，有利于推进民政系统优化服务、提质增效、依据标准开展管理和服务，有利于促进民政领域基本公共服务均等化、增强民政领域公共服务的透明度、提高基本民生保障工作水平。

（二）通过对民政事业发展的走向和趋势分析，能够综合考察全市民政事业发展以及区域工作发展状况是否与广州经济社会发展水平相适应，有利于引导建立科学合理的财政投入机制，制定更为科学的发展战略和规划，对整个事业的发展进行有效的宏观管理。

（三）通过对具体的民政业务指标进行评价和分析，可以更加清晰和明确地揭示存在的问题，科学地衡量民政政策制定是否合理，并对相应政策进行适当调整，为今后的发展和提升指明方向，为相关的业务部门提供参考，以便采取应对的策略，予以微观调整和改进。

（四）通过对各区之间民政事业发展状況进行比较和评价，可以从中找到发展的差距和薄弱环节，进一步研究存在的难点和成因，以便指导相关区有针对性地加以解决，从而推动全市民政事业科学平衡充分发展。

（五）有效引导各区和有关部门在实际工作中以此为目标，科学配置资源，加强衔接配合，形成建设合力。指标体系可反映工作中的成效，据此编制年度全市民政事业发展报告，对外公开发布，展现民政工作，提升民政影响力。

三、广州民政事业发展指标体系的评估

（一）整体指标体系评估

本套指标体系的最终依据来自于民政部《民政事业发展第十三个五年规划》、广东省民政厅《广东省民政事业发展“十三五”规划》和广州市民政局《广州市民政事业发展第十三个五年规划（2016-2020年）》。同时参考借鉴国际民政事业指数评估方法和国内江苏、浙江等20个省级民政事业发展“十三五”规划文件，以及南京、杭州等17个省会城市的市级民政事业发展“十三五”规划文件，力图令指标体系吸取全国经验、紧跟广州政策与规划，提升指导价值。

指标体系的设置尽可能覆盖到民生福利各个方面，既从政府投入各类资源的直接角度，又从公共服务的产出角度评价当前广州市的民政事业发展情况。现有的指标体系由16项核心指标、88项定量指标和10项定性指标三个部分构成，权重分配分别是40%、40%、20%。核心指标分为综合水平、社会福利、社会救助、社区建设、社会组织、社会工作、公益慈善、专项事务、优抚安置、防灾减灾十个重点方向。定量指标涵盖社会福利、社会救助、社会治理、社会组织、慈善改革、军民融合、专项事务、党的建设、发展能力九大类别。定性指标包括特困群体供养标准提升项目、养老服务业综合改革项目等十大重点项目。

（二）阶段目标实现情况评估

针对2016年收集汇总的数据情况《现值与目标值》进行分析，对比可变性数据与不可变性数据，从数据统计结果来看，较好反映出指标设计的合理性。

2016年的统计数据也对广州市与其他一线城市以及民政部和广东省设置的参考值进行了横向对比。数据结果表明广州市的民政事业发展在多个方面表现突出，特别是在养老服务、社会救助、社会组织发展、社区建设方面等。具体而言，居于全国领先地位的指标有：民政事业费支出年增长率、每千名人口平均拥有社会服务床位数、每千名老年人拥有养老床位数、民办机构养老床位占比、城乡低保标准占当地城乡居民上年度人均消费支出比率、基本医疗费用住院救助比例、社区服务机构指数、每万人拥有社会组织数量、注册义工（志愿者）人数占常住人口比例、节地生态安葬率、全国综合减灾示范社区创建率等。

（三）数据获取方式评估

对比其他省市地区以及广州市民政事业指标体系原有数据获取方式，提出新的数据抓取途径，充分发挥已掌握的大数据库优势。根据数据的特征和实际情况，不同指标采用不同数据收集方式。同时，多渠道并用，以保证收集的数据全面真实可靠。

1.原有数据渠道整合

充分整合原有数据渠道。充分利用和依赖原有各职能部门收集、统计加报送数据的路径，实现民政系统部门报送数据渠道的全面覆盖，全面呈现。部门报送渠道通过行政命令，获取数据的成本低、效率高，但可能导致政府部门横向和纵向的数据汇集产生不同程度的交叉重复。利用统计年鉴，比较全面、系统地了解经济社会发展的总体情况，并且可以观察动态变化。

2.新增数据渠道

基于广州大数据建设规划的互联网数据统计、抓取和应用，新增信息化建设中的新增数据端口、用户使用、数据合作、数据抓取等，如“互联网+”民政业务服务覆盖率、地名审核网上办结率等多个客观性指标，以民政事业政务互联网表现为数据获取来源，超越以往部门“收集、统计加报送”数据的路径依赖，更加客观真实有效。

四、民政事业发展指标体系的设计

（一）设计原则

1.科学性原则

所有指标设置基于科学性和逻辑性，一是依据相关社会科学理论，以国内外对民生生活的评估通行标准为参考;二是对既有评估体系指标进行改善，延续其经典设置，并通过指标限定条件的细化使之进入更新更专业的层面;三是从本土出发，根据广州民政事业的发展路径与建设事项而制定。

2.以评促建原则

核心含义是通过指标系数计算促使参评部门、民政事业和整个社会获益，帮助规范民政事业运作、提供绩效导向、提供整合方法、凝聚社会共识。以评促建原则最好地体现了把评估重要手段利用起来的精神。

3.政策导向原则

指标的设计立足大民政事业的高度和角度，全面贯彻落实党的十八大、十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，坚决贯彻落实党中央、国务院和省委省政府、市委市政府决策部署，深入贯彻落实全国、全省民政工作会议精神，牢固树立和践行创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，认真对照中央、省、市对民政工作的新要求，坚持以人民为中心，贯彻“民政为民、民政爱民”理念，坚持民生是指南针，体现以民为本、为民解困、为民服务的民政工作宗旨。

4.常规与监测结合原则

以民政系统的部门设置为参照，指标设计尽可能覆盖民生福利的各个方面，充分考虑指标的统计口径、计量单位和数据来源等方面的空间一致性，尽量保持概念结构的完整性和系统性。基于民政事业的特点，将无法量化的指标设定为监测指标;同时，将已达目标值，没有提升空间的指标确定为监测指标，做到尽量排除主观因素的干扰，以便于区域间的横向对比以及时间上的纵向对比，为下一步民政事业发展的规划部署与政策创新提供参考。

5.可操作性原则

在指标体系中，指标最终的赋值是可以操作的，操作依据来自于评估专家对评估指标的领悟、在参评部门获得的系统化事实和依据事实来为指标赋值的整个规范化过程，保证指标体系的适应性。

（二）设计过程

1.基于系列讲话和国家、省、市系列“十三五”规划形成基础指标

指标设计全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大、十九届二中、三中全会精神。十九大报告提出“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”。习近平总书记指出，“坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义。”习近平总书记强调：“抓民生也就是抓发展。在整个发展过程中，都要注重民生、保障民生、改善民生”。习近平总书记还特别指出：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”指标设计中要深刻领会“全面建成小康社会”的本质内涵，将民政事业发展融合到全面建成小康社会的宏大目标中。

指标设计紧贴国家和省市系列“十三五”规划开展。“十三五”时期民政事业发展的总体目标是：民生保障能力明显增强，社会治理水平顯著提高，服务国防和军队建设更加有力，提供专项社会服务更加有效，形成分工明确、相互支撑、协同发展的有效机制，构建制度更加完备、体系更加健全、覆盖更加广泛、功能更加强大，与经济社会发展水平相适应的现代化民政事业发展格局，使人民群众有更多获得感。

指标设计紧紧围绕习近平总书记对广东工作的重要批示和重要要求。特别是党的十九大后新一届全国人民代表大会第一次会议期间习总书记亲临广东代表团并发表重要讲话，提出“广东要在构建推动经济高质量发展的体制机制上走在全国前列、在建设现代化经济体系上走在全国前列、在形成全面开放新格局上走在全国前列、在营造共建共治共享社会治理格局中走在全国前列”。

2.基于各地经验优化指标

指标优化充分参考借鉴国内外先进经验，结合广州实际，对指标进行补充升级。

一是在全球比较分析的视野下，横向对欧美发达国家民政事业相关工作内容进行梳理、评估指标体系进行研究，在扬弃的基础上优化广州指标。

二是在全国比较分析的视野下，横向对标全国范围内省级民政“十三五”规划文件、各省会的市级“十三五”规划文件和评估方法。

三是在纵向科层体系贯彻落实比较视野下，结合民政部《民政事业发展第十三个五年规划》、《广东省民政事业发展“十三五”规划》和《广州市民政事业发展第十三个五年规划（2016-2020年）》，进行本土化可操作性评估指标体系设计。

四是在纵向时间轴上考察近年来广州民政事业发展水平和评估做法，进行指标体系的结构性优化升级。

3.基于政策调整新增指标

自2016年原有体系制定以后，应中央、省市要求及新形势新任务增加与调整指标。2017年，全市民政工作将强化包括提升综合社会救助水平、提升社会福利保障水平、提升社区治理现代化水平、提升双拥优抚安置工作水平、提升社会组织规范发展水平、提升民政专项事务服务水平、提升党建工作水平在内等七项重点工作，深化养老服务改革、社会救助制度改革以及社会治理创新、社会组织管理改革创新、现代慈善事业创新等五项改革创新，坚守“责任、稳定、廉洁、道德、安全”五条工作底线。体系紧跟政策调整动向，深度结合民政工作的当前任务与未来规划，在权重设计上体现民政工作重点，在指标设计上体现民政改革创新。

社会福利方面，国务院出台了《加快发展养老服务业的若干意见》以及《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，制定完善了养老机构管理、养老服务业“放管服”改革、民间资本参与养老服务业发展等政策措施，推进了公办养老机构改革试点、医养结合试点等工作。广东省人大常委会于2017年9月修订了《广东省老年人权益保障条例》，提出要在福利彩票公益金留成部分中安排一定比例的资金用于老龄事业。“福彩公益金用于支持发展养老服务业的比例”、“民办养老机构床位占比”、“养老机构、居家养老综合服务平台的医疗卫生服务覆盖率”等指标的设置因应了新形势新政策的发展。

公益慈善方面，《慈善法》于2016年9月1日正式实施，民政部加强了慈善组织认定、慈善组织公开募捐等方面的引导管理，明确了慈善组织信息公开、接受监督检查的要求。“慈善组织公开募捐总额”、“慈善组织信息公开率”、“慈善组织监督年均检查率”回应了新形势的要求。

社会组织领域，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年8月印发了《关于改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展的意见》，民政部配套出台支持和规范社会组织承接政府购买服务等一系列政策文件。指标体系顺应政策文件的要求，新纳入“政府购买社会工作服务资金总额”、“政府购买社会工作服务项目数量”等指标。

（三）民政事业发展指标体系编制

1.指标整体构成

“广州民政事业指标体系”主要由“核心指标”与“常规指标”两项一级指标构成。其中“核心指标”分为11个二级指标、20个三级指标;“常规指标”分为10个二级指标，52个三级指标，涵盖目前广州民政事业的各项业务，全面评价广州民政事业发展情况。

“核心指标”与“常规指标”为“主-次”关系、为“概括-补充”关系。“核心指标”由“综合水平”、“社会福利”、“社会救助”、“社区治理”、“社会组织”、“社会工作”、“公益慈善”、“防灾减灾”、“优抚安置”、“专项事务”、“党的建设”11个二级指标构成，主要依据《广州市民政事业发展第十三个五年规划（2016-2020年）》中对民政事业的发展目标模块进行设计。“常规指标”与“核心指标”的二级指标设计基本相同，而“核心指标”的三级指标为民政事业发展关键指标，是全指标体系的高度提炼，能一矢中的地反映广州民政事业发展态势;“常规指标”为对民政事业的全面描述，基本涵盖民政系统各部门业务，其二级指标大多与“核心指标”的二级指标对应，在全面考察民生态势的同时，免去“综合水平”等总揽性指标，增加“发展能力”“信息建设”等考察民政部门业务发展能力的指标，详尽、立体地呈现广州民政事业发展情况。

此外，设置“监测指标”，将无法量化或已达目标值（例如100%）的指标确定为“监测指标”，一旦低于該水平将提出预警。参考与各处室、各单位座谈的反馈，根据目前民政工作实际，选取“优抚安置”、“专项事务”、“党的建设”3个二级指标共17个三级指标作为“监测指标”。“监测指标”的达成将不会增加得分，但每一项“监测指标”的未完成将使发展指数的最终得分减少1分。

2.核心指标

核心指标于民政事业10个领域中选取20项全国经典的、《广州市民政事业发展第十三个五年规划纲要》中明确提出的、最能反映该领域发展质量的关键数据进行评估。通过核心指标即可一定程度上窥探广州民政事业发展的主要情况，权重占指标体系的40%。