新形势下加强民政部门基础工作研究

民政工作是党和政府民生工作的重要组成部分，在调节社会利益、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定等方面发挥着不可替代的作用。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，民政事业经过几十年的发展历程，已基本形成符合当前实际需要、体现群众意愿的现代为民行政框架，民政系统内部运行机制不断完善，法治化进程不断深入;各项民政业务有序推进、蓬勃发展，有效保障和改善民生，人民群众获得感幸福感安全感不断提升。然而，民政事业不断发展壮大，挑战和困境亦随之而来。一是廉政风险问题凸显。伴随民政事业费支出的不断增长，廉政风险也随之增大，也发生了一些违反廉洁案件，在社会上产生了不良影响。二是协调难度增大。随着民政业务持续多元化和民政工作专業化程度不断加深，职责交叉和管理碎片化等问题日益严重，导致民政部门运转和部门内外协调难度不断加大，不同程度影响民政工作的有序推进。三是监管力度不足。民政工作面广事多资金多，一旦监管不到位，容易触及乃至突破民政工作的民生底线，直接把民政部门推向了舆论的风口浪尖。四是服务创新跟不上形势要求。随着经济社会发展水平不断提升，各级民政部门需要从本地实际情况出发不断推进服务创新，以快速响应群众需求的变化。但一些民政服务创新未能跟上形势发展要求，效果不尽人意。

习近平总书记反复强调“基础不牢，地动山摇”。黄树贤部长在2017年全国民政工作会议上指出，问题的根源是民政部门的基础工作存在薄弱环节，“基础工作虽然不是直接的业务工作，但却关系到领导决策的质量，关系到机关运转的效率，关系到党风政风建设，最终关系到民政各项工作落实”。由此可见，基础工作未做好，是产生上述问题的一个重要原因。亟待对民政部门基础工作情况进行调查研究，为破解民政事业发展难题提出对策建议。本课题研究的主要目的，是对民政部门基础工作进行系统的梳理和深入研究，在此基础上，通过研判民政部门面临的形势要求，立足中国国情，比较与借鉴发达国家的先进经验，把着力点放到中央关心重视、社会关切、服务对象急需、属于民政部门主要职责的事情上来，提出加强民政部门基础工作的措施和政策建议，为促进民政事业在新时代更好地服务保障和改善民生做出有益的切实可行的指引。

一、对民政部门基础工作的认识

目前，关于民政部门基础工作的主要阐述，多见于领导讲话、加强机关基础工作的有关文件、内部研究报告集以及调研中被访对象的陈述中。

基础工作薄弱环节的主要表现：1.职责定位不明确，兜底保障工作和现实问题的导向性不明;2.法治化程度不足;3.信息化、标准化和规范化程度不足，民政事业发展的信息支撑力度不强;4.关键数据缺失或不准确;5.民政理论和民政政策研究的支撑不足;6.科技支撑与人才支撑不足，需深化民政领域国际交流合作，借鉴先进经验;7.机关内部工作制度不健全和机制不合理;8.直属单位监管力度不足、资金项目存在廉政风险，等等。

对于加强民政部门基础工作，有民政干部提出，民政部门不同于其他政府部门，民政业务多达二三十项，在履职范围、履职对象、履职方式等方面都有很大不同，在服务人民群众上更具有广泛性、社会性、直接性、基础性、政治性，并从政治基础、能力基础、作风基础和道德基础等四个方面，提出加强民政部门机关建设的建议。也有民政干部从民政职能设置、民政法治建设、弥补信息工作短板、改进文风会风、加强基层调研、狠抓督促落实和提升基层能力等七个方面，提出关于加强民政基础工作建设和民政部门能力建设的具体建议。还有其他同志认为，基础工作涉及到一个部门和单位的长远发展，需要覆盖到基础数据、基础研究、基础设施、基础档案等工作，其主要价值是为推进重要工作发挥辅助作用。从被访对象的陈述可见，关于基础工作的理解，一方面，把职责定位、数据统计、信息化等归类为基础工作;但另一方面，又未能完全厘清基础工作、业务工作和基层工作的区别。

（一）涵义界定

民政部门基础工作与民政工作业务职能相伴而生。民政部门基础工作的存在价值，在于促进工作完成、推动事业发展，最终落脚点是有利于党中央国务院决策部署的贯彻落实。

1.民政部门基础工作是一项关乎领导决策质量的辅助性工作

领导决策是指领导者在领导活动中，为解决各种重大现实问题，通过选择最佳解决方案，并在实施中加以完善和修正，以实现领导目标的活动过程。在这个过程中，虽然领导者必须依靠自身的经验和思维等特质进行决策，但决策质量的高低与决策数据的有效性、准确性、全面性等因素紧密相关。而对于民政部门，作为一个行政管理机构，决策质量的高低还与决策程序是否具备合法性、决策内容是否“接地气”等因素紧密相关。收集精准有效的数据，确保领导决策的合法性和可操作性，为领导决策提供有效辅助，正是民政部门的一项重要基础工作。

2.民政部门基础工作是一项关乎机关运转效率的支撑性工作

机关运转效率取决于政务运转的流程管理、运转过程中人员的业务知识和责任意识、运转督办机制等因素，这些因素对于民政部门的机关运转起到工具上、能力上和制度上的支撑性作用，直接影响到民政部门的文风会风。因此，改变“党八股”式的文风，精简会议，缓解文山会海、案牍劳形，提升政务运转效率，实际上就是对政务运转流程中的因素进行调整、创新乃至改革，而这些工作就是民政部门的基础工作。

3.民政部门基础工作是一项关乎党风政风建设的长期性工作

抓好党风政风建设，需要严明党纪国法、严肃责任追究、加强干部教育和队伍建设、提高制度执行力度，这些工作正是民政部门党风政风建设的基础工作。这些基础工作需要采取有力措施，经过较长周期，才能使得良好的党风政风内化为干部的工作理念和工作习惯，提高干部职工的工作作风。

4.民政部门基础工作是一项关乎民政工作落实的保障性工作

党中央国务院各项决策部署和惠民政策的落实，最终取决于各项民政工作能否有效落实。民政工作的落实是由多方面要素决定的，而这些要素的背后，则是数据统计、调查研究、政务流程管理、责任建设和队伍建设等一系列的基础工作。换言之，正是这一系列的基础工作为各项民政工作的最终落实提供了保障。

（二）民政基础工作的特性

从民政部门基础工作内涵看，其特性主要包括基石性、多样性、协同性、系统性与发展性。

1.基石性

“基础不牢，地动山摇”，这句话是对民政部门基础工作的“基石性”特性最为形象的描述。首先，从民政业务看，基础工作是开展业务工作的效能保障和安全保障，一方面，通过调整组织结构、完善规范和优化资源配置等基础工作，把民政各项业务工作和资金使用的监管做到位，既可以提高业务工作的效率和效果，也能为工作人员的业务展开与服务对象的生命安全提供有效保障。其次，基础工作是底线思维的根本体现。民政部门的供给侧改革，强调以群众需求为导向，从群众需求出发强化底线思维，通过做好民政基础工作，守好稳定、廉洁、安全、救灾和道德底线，进而保障民政事业健康有序发展。

2.多样性

民政部门基础工作的多样性，在一定程度上与民政部门业务工作的多元性对应，但又有着本身的特点。一方面，从横向看，在民政业务构成的系统内，十几个方面的业务之间彼此缺少内部关联，单独将某一项民政业务（比如双拥工作、养老服务）分离出来或增加新的业务（比如社会工作），相互间影响不大，基本不存在新增业务与原有业务在政策体系上的衔接和整合问题。与民政业务工作对应，不同业务“条”上的基础工作，会在一定程度上呈现出横向多样性。另一方面，从纵向看，在民政系统内的不同层级，基础工作的重点和内容也有差异。以领导决策为例，国家层面的决策部署是国家发展战略方向;省市层面，决策部署既要执行上级的统一决策，又要根据上级统一精神制定自身的决策，起到承上启下的作用;到了基层层面，领导决策更強调执行性、服从性、具体性和紧迫性，要求解决实际和具体问题。因此，为了辅助不同层级的领导决策，提高不同层级的领导决策质量，一些基础工作也就产生了某种程度的层级差异，呈现出纵向多样性。

3.协同性

针对社会管理和公共服务领域中的问题，民政业务工作不同板块的功能也不尽相同。例如，社会救助和社会福利工作是政府为解决家庭与社会保障机制的失灵问题，而向社会成员提供的基本社会保障服务，功能在于保障社会有需要群体的基本生存权。而基层民主政治建设、社区建设、社会组织登记管理等工作主要是培育社会治理参与主体，引导社会公众有序参与社会管理活动，功能在于维护基层社会治理秩序，等等。民政业务工作虽然在微观上有着多元性的特点，但在整体上的功能，其最终归宿在于维护社会稳定秩序，体现出业务功能的协同性。同时，民政部门的许多业务工作，需要公安、国土、发改、财政、住建、水电、残联、妇联等部门配合才能做好，而基础工作作为业务工作的开展前提，就要求基础工作必须预先实现部门内部和部门之间的相互协同，打通部门内部和部门之间的合作通道，进而才能实现业务工作的全面协同。

4.系统性

从管理过程看，民政基础工作具有鲜明的系统性特点。民政部门是由人、物资、基础设施和其他资源在一定目标下组成的一体化系统，其决策的产生、资源的配置、政策的实施与服务的供给等都同时受到组成要素的影响，一个环节出现问题，在经过层层传递之后，将会影响到全局的发展。例如基层工作，目前基层工作人员普遍抱怨工作压力大、任务重，客观上存在基层力量不足、事多人少，也存在信息获取或资源配置环节出现问题，最后影响到基层工作的有效展开。因此，基础工作的系统性特点，决定了管理过程的每一个环节都要把基础工作做好，才能有效保障各项民政工作的最终落地。

5.发展性

在不同的历史时期，因政策环境、经济环境、制度环境以及科学水平等的不同，支撑民政各项业务开展的基础工作也一直处于发展的过程中。纵观整个民政职能变迁史，中国的民政基础工作从管理走向治理，从治理走向服务，从服务走向建设，充分展现了中国共产党治国理政理念的变化，同时也对民政基础工作提出了新的要求。新的要求在推动民政业务范围不断拓展的同时，与各项民政业务对应的基础工作也必须要同步发展，才能为民政业务工作提供支撑。

二、民政部门基础工作面临的新形势研判

新时代，民政事业发展机遇与挑战并存，一方面经济发展和科技进步为民政基础工作的开展提供了更为广阔的空间和更加便利的技术手段;另一方面，社会转型时期所面临的利益分配格局调整、政府职能转变、人口结构老龄化等问题也越来越突出，要求民政基础工作必须在服务导向的要求下，进行业务、职责和功能的统分调和，适应新时代民政工作的发展。

（一）依法治国的战略要求

党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国;到2020年，依法治国方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。党的十九大明确提出，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。在新时代，依法治国已成为我国治国理政的战略目标和战略要求。

（二）以人民为中心的政策要求

党中央国务院高度重视民政工作，一系列的决策部署和政策文件对民政基础工作提出了系统的新要求。习近平总书记指出“人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标”。党的十九大报告提出，保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更加保障、更可持续。新时代的民政民生工作必须坚持从实际出发，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手。民政基础工作也必须逐步实现法制化、智能化和专业化，这样才能切实确实提高民生福利保障水平，维护社会秩序。

（三）财政收入增速放缓的经济新常态

当今中国经济新常态主要表现为经济发展从高速增长转变为中高速增长。在经济结构不断优化升级，经济增长逐步稳健的同时，也面临着财政收入增长放缓的局面。这就意味着在新时代民政基础工作面临着民众需求持续增长和部门资金条件有限的矛盾，亦即民政基础工作的任务越来越重，难度也越来越大。怎样通过更加合理的预算安排实现有效的资源配置，健全托底资金的保障机制，发挥民政基础工作社会稳定器的作用，把福利水平的提高“建立在经济和财力可持续增长的基础上”，切实保障民众基本生活和公共服务的有效实现是经济环境给民政基础工作带来的新问题和新挑战。

（四）公民法治意识的增强

随着政治文明的发展和参与机制的不断完善，网络舆论与行为影响日深，人们的主体意识、公民法治意识不断提高，自主观念也日益增强。主体的多元化必然导致利益的分化和需求的多样化，这就使得民政工作的任务日趋加重，难度随之加大，这些都为民政基础工作提出了新的挑战和新的要求。

（五）一体化进程中的新型城乡形态

推进城乡一体化，实现公共服务均等化，是消除城乡差距、促进城乡共同繁荣的客观需要。党的十八大提出加快城镇化进程的任务目标，其应有之义便是实现城乡要素的自由流动。党的十九大提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。城乡一体化进程的持续推进不仅要求民政工作的政策制度、思想观念、组织机制和服务机制进行适应性调整，而且使得民政基础工作的工作量增加且重心不断发生变化。城乡要素的自由流动对资源配置科学性、规范性以及精准信息掌握的技术性要求都越来越高。

（六）科技发展带来新机遇

党和国家促进科技发展政策措施的出台，为民政科技工作发展指明了方向，带来了机遇。以优化民政业务流程、改进民政管理方式、转变民政工作手段、提高民政工作效率为主要目标，围绕民政业务工作需要，加强民政信息化基础支撑环境、各类业务应用系统开发、网站群建设、信息安全保障措施等方面研究，加大信息化资源整合力度，大幅度提高民政业务信息化比率，推动民政智能化建设，这为民政基础工作带来的新的机遇。

（七）自媒体时代的舆论监督

在网络信息技术不断发展的今天，伴随着公民法治意识的增强，公众的知情权、表达权、监督权不断增强，对公平正义的追求日益强烈，对政府公务人员及政府工作的监督越来越严，对党务政务公开的要求越来越高。各级民政部门必将受到全天候、全方位、全视域的舆论监督。“阳光是最好的防腐剂，阳光也是最好的维生素”，在自媒体时代的今天，民政基础工作必须在严格的内外监督下工作，以充分的透明度获取群众的信任。

三、加强民政部门基础工作的对策建议

（一）明确职责定位，聚焦民政主业

在2017年全国民政工作会议上，黄树贤部长关于加强基础工作的讲话明确指出：当前民政职责定位不够明确，有些不一定是民政部门职责或不是民政部门主要职责的事情干得很欢，一些涉及民政部门最重要的事情没有放到最重要的位置。并进一步给出了评判职责定位是否明确的标准，即各级民政部门都要根据“三定”规定、根据党中央国务院文件要求，进一步明确职责定位，把着力点放到中央关心重视、社会关切、服务对象急需、属于民政部门主要职责的事情上来。

1.明确党和国家对民政部门的要求

就中央关心重视而言，十八大以来党中央国务院出台的民政各业务领域文件的数量和分布情况，可从一定层面反映出党中央、国务院对专项民政工作的关注度。据统计，十八大以来党中央国务院出台的民政领域发文数量为：社会救助6个，社会组织管理3个，烈士纪念3个，社区3个，养老2个，慈善2个，残障人福利2个，未成年人保护2个，优抚安置2个，救灾1个，基层政权1个，地名1个，殡葬1个。其中，顶层设计制度安排7项，专项工作部署22项。从发文情况来看，社会组织管理、优抚安置、社区、社会救助、养老、慈善、残疾人福利、未成年人保护等民政业务领域是党中央国务院关注的重点。

2.明确人民对民政部门的要求

就社会关切和服务对象急需而言，信访情况可从侧面反映出哪些业务领域人民群众普遍关注、矛盾问题相对集中、群众预期差距较大。以2016年第三季度群众信访情况为例，可以看出来访、来信数量比较多的是优抚安置、社会救助、基层政权和社区建设3个领域。其中，优抚、安置和社会救助三方面来访人数占总来访人数的90.1%;优抚安置、社会救助等领域来信来访均呈明显上升趋势，基层政权领域来访略有下降，来信有所上升。

3.明确民政部门的职责要求

一是进一步明确民政主责主业，使民政工作切实兜住民生底线、积极参与社会治理、主动服务国防和军队改革、强化基本公共服务。二是从民政职责的历史变迁和国家当代经济社会发展需要中深刻把握民政核心业务，进一步剥离边缘性民政业务，构建民政部门行政职责全面清单。三是合理划分有关政府职能部门的权责，做好业务分工，减少交叉现象，加强职能和业务的统筹协调。四是改进为民服务的方式方法，摒弃民政服务大包大揽的传统观念做法，充分借助使用社会力量加大服务供给（如购买服务、行政外包等），在满足人民群众需求的同时，减轻民政部门自身压力负担，使自身主要资源投入到政府擅长的领域、环节，为更好完成主责主业提供资源保障。

（二）优化政务运转，保持政令畅通

1.加强机关内部管理

一是注重日常工作管理。努力营造机关良好的办公环境，培养严、实、深、细的工作作风，树立良好精神面貌;规范请示报告制度，杜绝慵懒散奢、无视纪律的不良习惯。二是狠抓公文办理和督办。对重要文件、重要决策部署、领导同志重要指示批示，要件件有督办、件件抓落实。提高重要文稿的审核质量，优化内部运转程序。加强突發事件信息报送，涉及安全生产事故、群体性事件、边界纠纷、危及社会稳定的社会组织违法行为等突发事件，各级民政部门都要在规定时间内上报，重大突发事件发生后要立即报告。三是进一步加强会务管理。要加强决策会议会前研究论证与沟通协商，提高决策会议的质量和效率。严格执行会议管理制度，严明会议纪律，开管用和有效果的会。进一步改进文风会风，缓解文山会海、案牍劳形，让处室有更多的精力释放在真抓实干和贯彻落实上。

2.强化部门协作配合机制

民政工作不单是民政部门一家的事，要靠相关部门、单位一起来做。比如，养老服务是民政部门的职责，但不只民政一家来做，财政部门要为老年人服务提供资金保障，卫计部门要为老年人提供医疗服务，组织部门、人事部门要为老干部服务等。要加强与相关部门的沟通协作，提高办事效率和为民服务质量。

3.提升办公自动化水平

办公自动化（Office Automation，简称OA）是将现代化办公和计算机技术结合起来的一种新型的办公方式。对政府部门而言，使用OA系统最直接的优势体现就是能便捷进行流程审批和公文管理，实现无纸化办公，可以大大节省公文流转、事务办理的时间和人力物力，是优化政务运转的重要技术支持。如广州市民政局从2005年就开始建立使用广州市民政局协同办公服务平台（OA系统），经过10多年的发展完善，目前该局已实现无纸化办公，上对市委市政府，下对局系统各单位，实现网上文件批转、事务办理等日常综合管理，有效节约了时间和人力物力，提升了办事效率。

（三）加强信息化建设，提升决策与服务水平

1.与各大互联网公司建立深度合作关系，共建共享信息基础设施

阿里巴巴、京东、腾讯、百度等互联网公司，已经形成较为成熟的、以用户为导向的商业模式、组织模式、基础设施和技术手段。相较于寻求与其他行政部门建立信息设施和信息应用上的合作关系，如果与这些大型互联网公司建立深度合作关系，彼此共建共享信息基础设施，特别是共享这些互联网公司的信息人才、信息技术和用户基础等信息资源，不仅能够为民政部门的信息化建设节省大量的学习费用、建设成本、人才成本和后期运营成本，更重要的是，能够更有效率地获得大量的用户信息，除了基本的用户资料外，还包括各种动态的用户偏好信息、资产变动信息、地理位置信息等，甚至能够获得这些互联网公司提供的大数据挖掘与计算服务——这些优势依靠民政部门本身是难以实现的。

2.转变信息采集方式和服务方式，开发群众用户的移动应用

目前，民政基础信息的采集工作，主要通过民政部门的定期巡查行动和不定期大规模摸查行动。这种采集方式所获得的数据不仅常常与其他行政部门重合，存在不够精确、缺乏动态性、更新慢等问题，而且需要耗费大量的人力成本和时间成本，不利于决策的制定。相比之下，诸如阿里巴巴、腾讯这样的互联网公司，其获取的数据完全来自用户的主动提供。用户在使用这些互联网公司提供的服务过程中，实际上就把自己的行为偏好、社会动向、资产信息、集体行动、消费倾向等信息披露给各大互联网公司，这些互联网公司便能够通过这些大数据的计算，将特定的信息精准地推送给用户个人。基于这样的特征，民政部门可以与各大互联网公司展开深度合作，开发出面向群众用户的各种移动设备应用，以服务换管理，以业务工作优化基础工作，从而形成基于“互联网+民政”的“政府搭台、前台服务、后台管理”的平台型民政服务管理方式。这种服务管理方式，又能够与面向民政工作用户的可视化管理系统有机整合，前者为后者提供了丰富的决策数据。当这种服务管理方式的效益进一步扩大，就有可能吸引其他政府部门进入合作接口，形成打破“信息孤岛”局面的内生动力。

（四）加强事业单位和机关内部监管，确保依法行政

1.夯实法制建设，为民政工作监督提供制度支持

要做好民政系統的监督工作，法制化建设必须到位。无规矩不成方圆，民政系统监督管理工作也必然要在一套科学、系统的规则下运行。法律法规的制定不仅为开展各项监督工作提供了重要的法理依据，增强监管部门权威和话语权，同时也为监督主体提供了不可或缺的制度支持和心理支持。此外，基层部门要在上位法的指导下，结合不同领域、不同类别的工作，抓紧制订出台各项具体标准，建立健全相关配套制度。只有在法制体系完善的情况下，监督机关及其工作人员才能养成依法监督的习惯，把依法监督看作是自身的重要职责，才能有效解决监督主体动力不足的问题。如2015年，广州市结合本市社会组织登记管理改革的实际，出台《广州市社会组织管理办法》，成为全国最早全面实施社会组织年度报告制度的地方，同时还出台了《广州市社会组织监督抽查办法》，邀请会计事务所、律师事务所这些第三方机构对上一年不少于总量的5%的社会组织进行现场联合抽查，并建立“社会组织活动异常名录”，记录活动异常、违规或是弄虚作假的社会组织行为，这样可以把监督落到实处。

2.构建互联互通的综合监管体系

民政系统工作繁杂，对其监管很难靠一个部门来完成。以社会组织为例，虽然社会组织登记由民政部门负责，但社会组织的监督管理绝不是民政部门独自能够完成的，如福利机构一类组织，有些需要工商部门发放执照，此外，消防、税收等部门都要参与到监督管理中来的。因此必须建立综合监管体系，规范发展社会组织的联席会议。在具体的工作中要主动加强与相关业务部门的沟通联系，强化资源共享，通过系统化的多部门协调合作工作机制，进一步做好监管工作。

3.加强内部审计和绩效评估

加强内部审计和绩效评估是严肃民政工作纪律，提高民政工作业务建设的重要举措。民政部门财政资金投入大，财政资金利用合理与否、效率高低是关系国计民生的大事，因此必须加强内部审计工作。此外，聘用法律顾问和审计公司，看哪些行为在法律范围内，哪些行为不能为，并对单位内部问题进行评估，发现问题马上整改。而针对资金项目存在的廉政风险，对风险点进行梳理，制定详细的廉政风险清单，建设廉政文化，最终实现规范各类资金管理，完善民政资金绩效考评制度的目的。如广州市民政局为防范财政资金风险、提高资金使用效益、规范财务管理，出台《广州市民政局内部审计工作管理办法》等相关内部审计规章制度，每年对局属事业单位及局机关进行内部审计，充分发挥了内部审计对经济事项运行的防护免疫功能，促进财政资金高效健康安全有序运行。

（五）加强民政资产管理，全面提升民政资金效能

1.民政资金的事业经费支出应实现同步增长

随着我国社会主义市场经济体制的日益完善，我国财政的类型已经发生了实质性的变化，即由过去计划经济体制下适应计划经济需要的生产建设型财政，转变为市场经济体制下满足社会公共需要的公共财政，公共财政最应优先的是保障和改善民生。民政事业是公共服务的重要方面，也是民政资金的主要支出方面，因此，统筹考虑GDP增长速度、财政增长速度、城乡居民收入增长水平、群众基本生活消费需求、消费者物价指数以及恩格尔系数等多种因素，同步增长民政资金的事业经费支出。

2.优化民政资金投入结构

要建立和完善以政府为主导、社会参与为助力的资金筹措机制，积极吸纳动员社会力量的参与，进一步加强民政资金的运营能力和经营水平。一方面，民政事业经费投入的结构必须要随着社会的发展而调整和变化，进一步调整改善各项业务民政资金结构，推动民政工作科学有序发展。另一方面，根据实际情况，要扩大援助弱势群体的公共支出规模，加强社会救助、社会福利的基础设施建设投入，形成总量适度、分布合理、功能齐备、配套完善、方便快捷的民政基础服务设施网络。

3.切实提升民政工作的资金保障

一是基本支出标准偏低的应予以提高，增加工作经费（主要是指中、西部经济欠发达和困难地区）。二是应将救灾、低保、医疗救助、优抚等专项经费列入财政支出预算或根据专项资金总量提取一定比例的工作经费。三是将社区建设、社会组织管理、行政区划和界线管理、地名管理、婚姻登记管理等业务经费列入本级财政支出预算。四是随着依法治国、依法行政和依法办事不断深化，民政法制宣传和民政行政执法的力度将不断加大，应将这方面的工作经费纳入预算，并加大投入。

（六）强化调查研究，提高顶层设计与基层实践互动水平

习近平总书记指出，调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查，就没有发言权，更没有决策权。认真开展调查研究，已成为正确制定、有效贯彻各项民政决策和政策的重要保证，是推进民政事业持续健康发展的重要手段，是夯实民政信息化建设的重要基础前提。

1.领导干部率先带头开展调研，加强理论研究

民政部门要认真落实领导干部率先带头开展调查研究制度，并结合工作实际，统筹规划每年由领导牵头开展的重点课题研究，制定年度调研计划，每年组织撰写、发表与报送一定数量的有价值的调研报告或研究成果。在此基础上，鼓励各级民政部门干部职工及有关专家学者积极参与民政调查研究，并撰写和提交调研成果。如广州市民政局坚持每年根据工作需要由局领导带头开展各项调查研究，坚持问题导向，坚持探索创新、先行先试，并总结实践探索经验，拿出精准应对措施，有效促进了民政事业的发展。

2.完善先调研后决策的重要决策调研论证制度

对工作中凡是涉及群众切身利益、关系经济社会发展全局的问题，坚持不调研不决策、先调研后决策的制度，通过听证、论证、公示、座谈等多种形式，从根本上消除拍脑袋决策现象，使决策过程成为调查研究的过程，成为集中群众智慧的过程，成为凝聚民心的过程。如广州市民政局明确了局系统“三重一大”事项（即重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的安排使用）须经局党委会会议研究决定。

3.聚焦重点问题开展调研

坚持问题导向，紧紧抓住当前社会救助、养老服务业发展、基层民主自治、基层工作力量、民政服务设施和专业化、标准化、信息化建设等重点难点问题，特别是制约民政事业发展的瓶颈问题深入开展调查研究，摸清摸准民政工作底数，探索和提出解决问题、克服困难、推进发展的思路对策。

4.加强调研经费和人员保障

加大对调研工作经费投入，将调研经费纳入年度财政预算，建立经费投入科学增长机制，保障调研工作顺利开展。同时，各级民政部门应当配备专门人员从事调研工作，建立专门调研机构，落实调研工作职责，配齐配强专职调研人员。在此基础上，完善民政部门调研队伍联系制度，建立调研人员信息库，每年至少组织一次调研培训，提高调研人员理论水平和研究能力。加大调研人才培养和使用力度，完善岗位交流、挂职锻炼和基层实践制度。

（七）加强民政干部队伍建设，提升民政工作专业化水平

1.形成跨部门合作的开放式、多元化继续教育服务格局

政府及行业主管部门是专业化人才培训的政策制定者，社会组织（如各种行业协会、研究院、民间智库等）是前沿技術和行业专家的提供者，高校是教学资源的主要提供者、产学研合作的主要实施者。民政部门应与高校、社会组织等主体建立战略性合作关系，坚持“按需培训，分类施教”的原则，形成开放式、多元化的专业人才继续教育服务格局。

2.建立民政系统职业资格制度，完善人才评价体系

随着民政业务的不断拓展，民政从业人员数量在不断增长，但是整体专业结构、素质和别的行业从业人员相比还有一定差距。应加强对民政从业人员专业发展方向的研究，积极争取人力资源和社会保障等部门支持，不断建立拓展民政主要专业技术系列的职业资格制度，让所有民政人能看到自己的职业或专业的发展前景。

3.强化专业技术人才的激励措施，提高人才吸引力

一要加强舆论宣传，通过民政系统内外各级各类媒体，宣传民政人才队伍建设的重要意义，大力弘扬民政文化，广泛宣传民政人才的职业内容、特点和作用，积极引导社会舆论，营造全社会关心、认同、尊重和支持民政人才发展的氛围。二要根据有关法律法规和政策，对做出重大贡献的民政系统管理人才、专业技术人才和技能人才予以奖励。及时总结表彰各行业领域涌现出的优秀人才、突出贡献者及其先进事迹，推广民政各级机关和单位在人才工作中的典型经验、做法和成效，形成全行业尊重知识、尊重人才、鼓励创新的良好环境，增强对人才的吸引力和凝聚力。三要建立优秀民政人才激励长效机制，对优秀民政人才通过一定形式予以奖励，激发广大民政人才干事业、比贡献的热情。积极推荐民政人才参加各级各类评选表彰，推荐优秀民政人才担任人大代表和政协委员。支持优秀民政人才参加培训深造、带徒传技、同业交流、技术创新等活动。

4.创新民政人才建设项目，加大政府购买社会服务力度

在不增加地方机构编制的情况下，如何保障繁重的民政工作得以顺利完成，是各级民政部门的重大考验。在这方面，广东省民政厅做出了一个有益的尝试，提出了“双百计划”，这是一个有利于民政人才建设、充实基层民政力量的重要项目。“双百计划”计划从2017年至2021年，在粤东西北地区和惠州市、肇庆市、江门市台山、开平、恩平等地建设运营200个镇（街）社工服务站，开发近1000个专业社会工作岗位，孵化200个志愿服务组织，培育10000名志愿者。该项计划具有资金来源多元化、社会工作本土化、督导培训专业化、服务发展专项化、管理手段信息化等特点，通过该项计划，将为每个镇、街道配备3-8名社工，为民政事业专业化、精细化发展提供人才支撑，有效解决了基层民政工作力量薄弱问题，同时将社会工作与民政服务相结合，更好地为有需求的群众和社区提供专业服务。

（八）加快标准化建设，促进民政事业持续健康发展

1.结合各地民政工作实际，灵活开展标准化工作

地区发展的多元性和不平衡是我国社会发展的一大特点，各地在经济发展、文化习俗、民族构成、自然环境等方面差别很大，民众需求也呈现出多元化特征。因此，民政工作标准不能“一刀切”，在制定国家标准的同时，应当给地方标准预留足够的对接空间。在这一预留空间下，各地民政部门在指导思想、发展方向与国家标准保持一致的同时，在具体的标准制定和实施方面应当具有灵活性，紧密结合当地的社会文化因素，注重考查本地民政发展实际，根据本地民政业务具体情况、民政资源状况、群众需求等实际，灵活展开民政标准化建设工作，形成国家标准的统筹性与地方标准的时效性相结合的现代民政工作标准体系。

2.探索团体标准试点，鼓励多元主体参与标准建设

民政工作标准化是一项开放性的工作，强调社会的广泛参与和各方的协调一致，参与主体越多元、吸纳意见越充分，标准的代表性、适应性和可操作性就越强，就越能得到有效贯彻和全面实施。因此，民政工作标准化既要注重发挥民政部门的主导作用，也要充分重视和引导多元主体参与到民政标准化建设工作中。目前，广州市民政局在这方面作出了尝试，2017年广州市民政局與香港社区发展促进会、香港现场管理学会、奥司米管理咨询（上海）有限公司签订合作协议，计划用3年时间开展广州市家庭综合服务中心（以下简称“家综”）标准化建设，设计广州家综的VI和CI，构建统一的家综品牌及形象，并制定广州家综和家综提供的青少年服务、长者服务、家庭服务三个分领域的社工服务质素标准和管理标准。

3.加快民政通用标准研制，建设民政标准信息共享平台

按照《民政事业“十三五”发展规划》，加快研制民政标准化工作指南、民政标准化基本术语、民政管理服务事项分类与代码、民政事业统计等基础通用标准，发挥这些标准对民政标准化工作整体推进及民政范围各业务领域标准化建设的指导、引领、规范和支撑作用。与此同时，着重开展民政信息化数据、应用、安全、管理平台建设，民政公共服务设施建设通用要求等标准研制，建立民政标准信息平台，实现民政国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、事业单位标准信息互通共享，提高民政标准化工作效能。

（九）加强民政宣传指导工作，营造良好舆论环境

1.强化正面宣传，抓好政策解读

正面宣传是反映民政事业改革发展成效的主要途径，也是争取人民群众认可和支持民政工作的有效手段。同时，要抓好政策解读，要求民政部门重要民政政策发布前，需要通过听证座谈、调查研究、公开征求意见等形式，充分听取人民群众意见。重要民政政策文件出台时，及时通过门户网站、新闻发布会、网络访谈及新闻媒体等同步跟进政策解读。要善用群众语言推信息，善用大众表达搞报道，善用网民乐于接受的形式，传递权威信息，扩大社会认同，争取群众支持。如广州市民政局从2014年起，组建了局新闻信息中心，统筹做好全局新闻宣传、政务微信微博编发、舆情应对等工作，每年发布各类新闻信息1000余篇，其中100多篇稿件在中央级媒体刊登，微信发布排名处在全市前列，对宣传政策、提升民政形象发挥了重要作用。

2.充分利用信息技术，提升政策推送的精准性和个性化水平

充分利用信息技术，提升政策推送的精准性和个性化水平，这项基础工作是智慧民政的重要体现。目前，随着民政服务纵向程度的深化，覆盖的人群越来越大，获得的个体群众数据越来越多，充分利用这些数据，采用智能匹配技术，把特定的政策消息精准推送到个体民政服务用户，将能够进一步推动民政政策的有效落实，从而建立一种点与面结合的宣传方式。这种点面结合的宣传方式，既能够让群众了解到国家的宏观政策走向，又能够了解适用于自身条件的某项具体政策，同时，也节省了群众学习大量政策文本的成本，充分体现“民政为民，民政爱民”的理念。

3.加强业务指导培训工作，提升政策执行水平

民政部门需要加强业务指导培训工作，把握基层民政工作人员的工作需求，结合岗位实际，分类开展培训，满足多样化、个性化培训需要，不断增强教育培训的针对性和实效性。其中，以局机关干部、乡镇民政员为重点，以政策理论、专业知识和业务技能为重点内容，根据中央、省、市、县的重大部署和民政工作阶段性中心任务，有重点地进行培训。当前，要广泛深入学习好党的十九大精神，在学懂弄通做实上下功夫，以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，注重提高民政工作人员的政策理论和政策执行水平。

（十）加强民政文化建设，为民政事业提供思想保障和精神力量

1.确立民政文化发展战略定位

从提高民政发展软实力、促进民政事业发展的高度出发，制定符合民政文化发展规律，反映时代要求和切合民政工作实际的民政文化中长期发展规划。有计划地打造民政文化精品工程、民政文化品牌或知名活动项目。进一步整合民政媒介、出版、广告等资源，注重探索利用市场机制，创新民政文化活动的新形式和新办法，全面提高民政文化生产能力，提升民政文化品位。

2.大力加强民政文化阵地建设

一直以来，民政宣传主要放在对民政业绩的宣传上，对民政精神和内涵的提炼和宣传相对不够，同时，民政文化的阵地建设也比较薄弱，民政精神体现不足，民政发声不够。而从目前来看，民政领域的新闻量、信息量、文化含量较大且丰富多彩，已具备集中向社会推出民政文化品牌的条件。建议加强与各级媒体的沟通，争取在中央级媒体开设民政频道，在部分中央级平面媒体开设民政专版，集中展现民政文化的影响力。

3.不断增强民政文化的社会认同感

一方面让民政人自我认可，另一方面要让社会各界了解、认识和接受民政文化，努力培育社会各界支持民政文化发展的良好氛围。可以结合业务工作，系统制作民政公益宣传片，广泛播放宣传“民政为民、民政爱民”核心工作理念和民政人甘为人民“孺子牛”的光辉形象。比如广州市民政局已连续举办四届的广州市社会组织公益创投活动，注重把宣传工作贯穿于每届活动开展的始终。通过举办多场宣传造势活动以及与知名媒体合作宣传等方式，全方位深入宣傳各项公益创投活动项目的开展情况，把民政服务人民群众的各项举措带到了千家万户，收到良好的社会效益，提升了民政影响力和民政形象，增强了民政文化的社会认同感。

四、加强民政部门基础工作的措施建议

结合当前形势发展需要，建议实施“10+5”行动规划，即启动民政“10项行动”和做好“5项中长期措施”，尝试把政策建议进一步细化为具体的措施建议，循序渐进以使基础工作不断巩固加强、形成良好基础工作生态。

（一）启动民政“10项行动”

1.民政系统政务直通行动

建议通过搭建全国民政系统内部办公网络（全国民政OA系统），提升全国民政系统办公自动化水平，实现民政政务上传下达无障碍，快速应对外部环境的变动。系统可设置不同的管理权限，主要保障实现“3个直通”，即：上级政情直通基层、基层意见直通顶层以及工作经验跨部门、跨地域直通共享。通过“3个直通”，缩短政务信息传递链条，降低因链条过长而带来的信息“失真”，进而保证政情传递的时效性和压缩政务运转低效率的生存空间。此外，通过跨部门、跨地域的民政工作经验直通共享，将有利于实现民政工作的区域性协调。

2.民政系统巡视督察行动

巡视督察的主要内容包括4个方面：一是当前党中央国务院关心重视的重点工作任务开展完成情况;二是当年全国民政工作会议确定的主要工作完成情况;三是部会议决定或部主要领导确定要求巡视督察的专项工作;四是民政事业单位的年度常规巡察。巡视督察组可由部抽调人员组成，同时也可由各省以交叉巡视等方式进行。通过开展“民政系统巡视督察行动”，一方面可对整个民政系统的运作信息形成全面了解，同时又能起到全面的监督作用;另一方面，在不同部门、地区之间进行交叉巡视的同时，也是考察学习的过程，从而促进全国民政事业的发展。

3.民政干部蹲点联系群众行动

民政系统的政务直通行动和巡视考察行动，主要是发生在民政系统内部的信息交流和采集行动。而在民政系统外部，作为民政部门服务对象的人民群众，其信息是民政部门制定决策和评估政策实施效果的重要依据。启动“民政干部蹲点联系群众行动”，加强民政工作调查研究，可以密切民政干部与人民群众的关系，了解社情民意，同时问计于民、问需于民。行动要以制度形式固化，制定蹲点计划，明确蹲点了解内容，每年至少开展一次。

4.民政基础数据精准化行动

底数不清、数据缺失和覆盖面不广等信息采集问题是民政部门亟待完善的一项基础工作。启动“民政基础数据精准化行动”，可以提升民政基础数据的精准化，即标准化、动态化和减少合谋。一是数据采集的标准化。主要是指要统一数据的统计的标准和口径，确保各地上报的数据都是以同一标准和口径采集的，这样综合出来数据才利于做出广泛的分析，分析出来的结果也较为真实可信。二是建立动态化数据采集机制。民政数据实现动态化，需要建立在大数据、物联网和“互联网+”等信息技术的基础上，通过建立“点对点”的服务关联，转化服务形式，实现服务对象在享受民政服务的同时提供信息。三是减少数据采集的自主裁量权。在缺乏统一标准和“点对点”数据收集方式的情况下，基层民政干部有可能出于个人或部门利益考虑，与不同的部门合作，选择性地制定数据收集标准和收集指标，向上级部门呈现有利于自己的数据报告。因此，减少数据采集的自主裁量权，是减少数据合谋和提高数据精准性的必要方式。

5.民政法制专项规划编制行动

根据调研情况显示，在全面依法治国的新形势下，民政部分法律法规滞后、缺失和不适应实际需求等情况，导致了一些民政工作在开展过程中面临“无法可依”或“有法难依”的局面。这种局面可能产生较多维稳问题和较大维稳成本，消耗了原本就稀缺的民政资源。因此，建议启动“民政法制专项规划编制行动”。在具体实施上，一是为专项行动提供必要的组织保障和制度保障，明确行动时间表;二是组织法律专家对现有的民政法律法规做出全面梳理，找出需要修订或新增的法制需要;三是按照法制需要，组织法律专家按照专项规划编制民政法律法规。

6.民政部门直属事业单位规范化行动

事业单位分类管理是实现事业单位规范化的有效手段。否则，在政事不分、事企不分和管办不分的情况下，事业单位的公益属性就难以凸显，也难以与当前蓬勃发展的社会组织形成差异化发展。通过事业单位的规范化，可以解决目前不同层级直属事业单位存在的各种不规范行为，限制事业单位的自由裁量权，防范事业单位的廉洁风险和服务风险，确保事业单位的作用得到应有的发挥。为此，可参照广州等城市的事业单位分类改革经验，逐步在全国有序推进事业单位分类改革，夯实民政部门直属事业单位规范化管理基础。事业单位规范化是全面的规范化，包括党建规范、管理规范、服务规范、人员使用规范、资金使用规范等。

7.民政部门风险隐患快速应对行动

风险社会是当今全球化发展背景下的一个重要特征。由民政系统发生的一些事件可以看到，民政部门已经不可避免地受到了风险社会的影响。为快速有效地应对各种民政风险，建议启动“民政部门风险隐患快速应对行动”。启动该项行动，需要各级民政部门组建一个关于整体风险管理的研究团队，这个团队可以由民政机构、其他政府部门、教育机构及其他研究机构组成和参与，充分利用民政部门在直通行动、蹲点行动及巡视考察行动等行动中所采集到的数据，利用相关舆情报告，开发出一个整体风险管理框架，为各级民政部门提供参考。在此基础上，根据研判情况建立应急预案，定期开展应急演练，真正做到面临突发事件时，能够快速响应，将风险带来的损失降至最小。

8.民政系统廉洁行动

自十八大以来，党风廉政建设和反腐败斗争已经成为我国必须坚持抓好的重大政治任务，廉洁从政是党委政府部门的内在要求。民政部门家大业大，廉洁风险隐患较多，保持民政系统的廉洁，需要由内而外的多方监督努力。而内在的廉洁自我要求，更显得尤为重要。为此，建议启动“廉洁民政行动”，内容主要包括廉洁政务、廉洁民生、廉洁公共服务、廉洁社会组织、廉洁文化等方面。

9.民政队伍强基提智行动

就调研所反映出的问题来看，目前民政队伍建设迫切需要解决的问题主要体现在两个方面，一个是基层民政队伍建设，另一个是专业人才尤其是高层次人才队伍建设，为此，建议启动“民政队伍强基提智行动”。“强基”既包括增强基层民政队伍的数量和质量，也包括增强基层民政队伍的稳定性，两者相辅相成、缺一不可。基层民政队伍是各项民政工作和民政政策的主要落实者，只有增强基层民政队伍的数量和质量，才能保证各项民政政策和工作“事事有督办、件件能落实”;同时，只有增强基层民政队伍的稳定性，才能有利于开展长期的、系统的、有规划的政策和业务培训。“提智”既是指盘活提升存量民政人才，也是指加大引进高层次民政人才。根据民政各项业务工作的专业特征，参照广东经验建立各类有针对性的人才计划，是民政干部队伍实现“提智”的一个可选措施。

10.民政形象提升行动

在自媒体时代，伴随着公民法治意识的增强，群众对政府公务人员及政府工作的监督越来越严，要求越来越高，一些偶发事件的出现，很容易把民政部门推向舆论的风口浪尖，既影响民政部门的公众形象，又对民政工作人员的工作热情带来一定的打击。建议启动“民政形象提升行动”，每年开展“民政形象宣传月”活动，通过多渠道、常态化的方式加大民政政策和工作成效的宣传力度。各地结合实际，为每个民政业务单元确立一个对应的“专属宣传月”，通过新闻、报纸、网络和深入基层等方式，对该业务单元的专属政策和工作成效进行宣传，切实把民政政策和民政形象带入到群众之中。

（二）做好民政“5项中长期规划”

从发展形势看，对于民政部门而言，一些规划虽然在短期内难以取得明显成效，但从中长期看，做好这些规划将成为加强民政部门基础工作的重要路径。

1.做好职能明晰化规划

民政业务多元，不同历史时期有不同职责定位，在历史比较视角下，课题组认为，当前民政部门的职能框架从兜底工作转变为核心工作、内容性质从管理导向转向服务导向、服务供给方式从综合性转向专业性，因此，为了更好地发挥民政部门的效能，民政部门亟待卸下“不管部”的戏称，使得职能更加清晰化，资源配置更加高效化。实现这个目标，需要民政部门与其他行政管理部门展开广泛而深入的讨论，从法律和认知上明确民政部门的专属职能。

2.做好工作智能化规划

随着“互联网+”、“大数据”、“云计算”以及“物联网”等信息技术的发展，智能化已经成为这些信息技术的集中应用趋势。对于民政部门，就是要综合利用现代信息技术，通过与各类走在智能化前沿的外部组织深入合作，着力打造“智慧民政”，提升民政工作的现代化水平。

3.做好服务标准化规划

标准化是民政公共服务和社会管理工作的重要组成部分，是新形势下民政事业改革发展的重要手段和技术支撑。民政标准化工作指南、民政标准化基本术语、民政管理服务事项分类与代码、民政事业统计等基础通用标准体系的建设，是一项中長期战略举措，需要在相应的国家规划下有序推进。

4.做好队伍专业化规划

“强基提智行动”分别从基层和高层次专业人才的角度快速提升民政干部队伍的专业化建设，但从根本上说，民政队伍的专业化建设，涉及到整个社会的民政教育体系建设、民政工作职业资格建设以及相应的配套制度建设等等，为此，民政部门需要加快制定民政人才的专业化发展规划。

5.做好设施提质化规划

民政基础设施是改善民生、服务群众的重要载体。新形势下，提升现有民政基础设施，尤其是一些兜底保障服务设施，成为了当前优化提升民政公共服务基础设施的基本要求。这既需要民政部门做好相应的组织、制度和资金保障，又需要民政部门做好全面谋划、科学布局和着眼长远，从而推动民政事业更好更快的发展。

（本课题系民政部2017年重点课题，并获得2017年全国民政政策理论研究一等奖）