非中心城市养老服务产业空间布局的困境与优化

赵鹏程 汪玲 刘蔚黎

[摘 要] 我国养老服务产业发展起步晚，呈现由东部沿海地区向中西部内陆地区逐渐弱化的状态。空间维度的分析对养老服务产业战略布局的不足与失衡有着很好的弥合与修复作用，尤其是对非中心城市而言。因此，从“政府—企业—市场”三位一体的系统分析视角对非中心城市养老服务产业空间布局的困境与根因进行反思和分析，提出从资源要素的嵌入与融合、企业利益与社会责任的双轮驱动、赋权与增能、理念创新与机制构建等方面来应对“碎片化”“零星式”“趋同式”的布局困境，以期形成健康、有序、高效的养老服務产业格局。

[关键词] 养老服务产业；空间布局；非中心城市

[中图分类号]C979 [文献标志码]A

文章编号：1003-6121（2018）03-0022-07

一、探索与发现：养老服务产业布局现状

老龄化背景下，我国养老服务的市场需求日益扩大，供不应求。随着经济水平的提升，人口的流动，养老服务需求发展呈现出多样化、个性化的特征，传统的家庭养老和政府的事业性养老压力与日俱增，养老服务产业化、市场化是其未来发展的必然战略选择。

我国养老服务业发展主要经历了三个阶段：具有社会救助性质的国家福利养老阶段、具有社会化养老性质的社区服务养老阶段和养老服务的产业化发展阶段。我国养老服务产业发展不成熟，各项布局还处于探索与不断完善的起步阶段。

国内学者多从养老服务事业的角度进行研究，主要集中在养老服务模式的探索上，如居家养老、社区养老、机构养老以及多元协同养老模式的探讨。养老服务事业和养老服务产业往往被模糊的视为同一概念，我们在肯定养老服务事业的基础性保障同时，也应该顺应时事加强对养老服务产业的研究。

学者对养老服务产业的研究缺乏空间维度的分析，而空间维度的分析对于养老产业的分散与集聚有巨大的解释功能。从空间布局来看，我国养老服务产业的布局以沿海为主，初步形成了一条以服务上海为主的江浙养老服务产业带和广州、深圳以服务广东籍港人的内地养老产业线[1]，且呈现由东部沿海地区向中西部内陆地区逐渐弱化的状态。养老服务产业的布局与发展是建立在一定的经济水平之上的，如何发挥沿海发达城市或内地核心城市养老服务产业对非中心城市养老服务产业的辐射与带动作用至关重要。

空间维度的分析对养老服务产业战略布局的不足与失衡有着很好的弥合与修复作用，尤其是对非中心城市而言。因此，以四川省N市为例，从“政府—企业—市场”三位一体的系统分析视角对非中心城市养老服务产业空间布局的困境与根因进行反思和分析，以期形成健康、有序、高效的养老服务产业格局。

二、碰撞与博弈：养老服务产业空间布局的困境分析

我国养老服务产业起源于20世纪80年代，发展还不成熟，尤其是内陆地区的非中心城市区域，起步晚、需求大，养老服务产业发展的各项端倪随着老龄化的加速也逐渐显现出来。其中，以养老服务产业的空间布局影响甚大但却极易被学者和各界参与主体所忽视。本文从政府管理、企业制度和市场资源要素三个子系统构成一个“政府—企业—市场”三位一体的分析系统，以四川省N市为例，对我国非中心城市养老服务产业的空间布局困境进行解析。

（一）政府的“碎片化”“零星式”布局

自我国步入老龄化社会以来，党和政府先后出台了一些政策以支持养老服务产业的发展。如《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）提出加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施，对加快发展养老服务业做了系统安排，《意见》是“我国养老产业元年”的政策标志。[2]四川省N市在《意见》的指导下相继出台了一些促进养老服务业发展的指导性文件，就规划目标、期限安排等有一个大体规划，而就整个省域、市域养老服务产业的空间布局却未提及。各级政府对空间布局问题的不重视和缺乏空间维度的战略规划意识直接“放任”各企业主的“随心”发展，养老服务产业空间布局在这样的背景下呈现“碎片化”“零星式”的发展格局。如图1所示N市养老服务业规划目标图，可以看到整个市区养老服务产业规划发展在时间维度上有较为清晰明确的发展目标，而空间布局却呈现一种“空白式”的关注状态。在缺乏空间维度的具体规划布局的指导下，N市养老服务产业的空间布局就是一种“各自为营”模式下的“碎片化”“零星式”布局状态，严重阻碍着整个区域养老服务产业的集聚发展。

（二）企业的“追赶式”“趋同式”布局

养老服务产品是一项兼具福利性质和盈利性质的非完全私人产品。企业作为养老市场产品与服务的供给方，随着养老服务市场的需求增大，各企业为填补这个养老市场缺口，近几年相关养老产业也如雨后春笋般蓬勃发展起来。各企业急切想分养老市场一杯羹，由于缺乏经验，在这种探索式的发展过程中往往会出现很多纰漏。如，四川省N市的养老服务企业多属于中小型产业集团，就养老服务的空间布局而言，缺乏科学的全局观念，在利益的驱使下，呈现出“追赶式”“趋同式”的规划布局。从而导致养老服务市场的混乱，产业链上的各个养老子群发展参差不齐，有的竞争非常激烈，企业发展“怨声载道”，有的则供不应求，市场养老“顾此失彼”，未能充分意识到整体发展规划与空间布局在养老服务产业长远发展中所扮演的重要角色。根据学者提出的“银发产业三维产业链”将养老服务产业分为三个子系统：本位产业、相关产业和衍生产业，我们可以知道银发产业三维产业链的养老服务市场需求是分层次的，其服务的对象具有多样性和层次性。具有完全自理能力和无自理能力的老人、经济能力强的和经济能力差的老人以及子女供养老人的意愿和行为等因素都影响着养老服务产业的空间布局。而在非中心城市如N市养老产业主要针对的是本位产业，而缺乏在相关产业和衍生产业的市场挖掘，这从侧面印证了企业利益驱使下“追赶式”、“趋同式”的规划布局所导致的产业失衡。

（三）市场的“出轨式”与“脱域式”布局

养老服务产业是一项综合性很强的产业，人力资源、自然资源以及人文资源等都对养老服务业的产业化和市场化的高效、科学发展起到至关重要的作用。资源要素是区域养老服务产业空间布局的重要部分。

1.空间布局与居民点布局的契合不够

继邓小平为解放科技生产力提出“科技是第一生产力”的理论后，也有不少学者提出“人才是第一生产力”。产业的发展、建设离不开人的参与，“人”一方面作为一种生产力，在养老产品与服务的开发、制造的产业链上扮演着研发人员、创造者和供给者的角色。另一方面作为养老资源的需求方，在养老产业链上扮演着养老服务与产品的消费者；养老服务产业的空间布局与演化是在满足养老服务需求的基础上进行的，因此养老服务产业的空间布局应与区域城市居民点的空间布局密切结合。通过调研获取的资料显示，在实际的规划布局中N市养老服务产业空间的整体布局是不足的，考虑更多的是企业自身发展规划的相关因素，而不是区域城市居民点的布局情况，城市居民点的布局与养老服务产业的空间布局并没有很好的契合。N市居民布局与养老产业主要集中在市区的核心发展区这是不合理的，这种“单枪匹马”的“顶梁柱式”发展对整体区域的平衡发展不利，无法满足各区域养老服务需求。

2.空间布局与人文自然资源的嵌入不深

非中心城市的优质养老服务资源的开发与利用情况直接影响着养老产业的长远发展。我国养老服务产业的发展起步晚、不成熟且主要集中在东部沿海经济发达地区。随着全面老龄化浪潮和养老服务事业的巨大压力，国家与社会都嗅到了内陆养老服务产业这块市场。尤其是内地非中心城市如四川省N市，随着人口流动的加快，更多的年轻人流动到大城市或中心城市而具有一定的“空心化”现象。N市养老服务产业链短，涉及领域狭窄，且该区域的自然人文资源相比大城市而言是具有很大的特殊性的。因此，在非中心城市养老服务产业的发展过程中一定要充分的发挥其优质的养老服务资源，发展特色的养老服务产业。如旅游资源丰富的地区可以创新“旅居养老”，将农业、旅游业和养老服务业有机结合，发展具有地域气息的养老方式。在非中心城市的养老服务业的发展过程中一定要谨慎借鉴国外或发达地区的养老经验，明确地域资源、文化特色，延长养老产业链，扩宽领域，走出一条特色化的养老产业链。

三、诊断与反思：养老服务产业空间布局困境的根因分析

制约发展的主要原因是制度和管理者的观念。同理，制度和管理者的观念在非中心城市养老服务产业发展方面起着主要的影响作用。

（一）政府规划“保守化”理念指导

养老服务产业的发展受政界领导和企业主“精英人士”观念与行为的影响。养老服务产业链是一项综合性很强的系统工程，在建设和运营的过程中必须要求多方参与、多部门联动，垄断性的“英雄主义”言论或决策在服务型行业中都极易导致市场的恶性发展。我国内陆地区尤其是非中心城市的养老服务产业，都是在经济水平相对落后，“未富先老”“未备先老”的背景下，为了填补养老服务的需求而急切发展起来的。这往往导致政府相关领导或企业主盲目的学习西方国家或我国东部沿海产业化养老服务发展的经验，缺乏先进的养老服务产业发展的理念，从而在战略发展或空间布局方面存在很多“水土不服”的负面反应。此外，在实际运作过程中，养老服务产业的多方参与机制还未建立。针对N市养老服务产业的空间布局，首先，政府领导缺乏空间意识，未将目前的发展视野落在空间布局上。其次，政府对养老服务产业发展的扶持力度不够，出台的文件多属于指导性文件，在政策落实中受到不同因素的影响，制约着其多方参与机制的建立，未能充分发挥优惠政策对社会力量参与养老服务产业发展的激励作用，在养老服务产业的规划布局中缺乏“智囊团”的箴言智策，从而再次忽视了养老服务产业发展前期的空间布局问题。再者，由于政府在养老服务产业在空间布局方面存在制度性漏洞，“放权”“纵容”养老产业的自我发展。最后，区域行政划分的制度阻碍养老服务产业空间布局。

（二）政企互动“合谋化”行为驱动

政府与企业或社会组织的合谋通常被称为政府俘获（State Capture） ，是指企业或社会组织通过各种手段或方式干扰政府决策，以使其政策有利于本企业或社会组织的发展。[3]政府一旦被俘获，政府与企业或社会组织中的少数人就可能从中获益，打破公平的竞争环境，扰乱市场秩序，最终影响到公共利益的实现。[4]企业主们在参与经济活动或政治活动时，都有着各自的利益诉求，遵循着“经纪人”的行为导向，盈利是他们的第一目标。市场一旦缺乏监督，他们就可能为了谋取个人私利或企业利益而出现失范行为。养老服务产业链上，各企业从最初申请成立开始，到产业链延长的审批、产业项目的合作等方面都需要与政府相关部门打交道。在这个过程中，一方面企业需要“开疆辟土”，需要在众多竞争对手中抢占先机，争夺更多的优质发展资源，因此，在追求自身利益或效用最大化时，会采用各种手段去影响政府部门的公平决策；另一方面，政府相关部门或领导者们掌握着权力和资源，同时面临着政绩压力，在面对诱惑时极大可能“顺水推舟”的卖个人情，达到所谓的“双赢”局面，从而滋生产业市场的不良作风，影响整个养老服务市场的健康发展。当市场监督机制不完善时，“合谋化”在政企互动的过程中极易发生。从空间布局角度讲，“合谋化” 一方面使产业优质资源呈现集聚性的向少数企业倾斜，另一方面导致产业布局的随性化的“碎片化”“零星式”发展。

（三）企业竞争“利益化”动机导向

利益效应给企业带来动力的同时，也会产生市场的盲目竞争和秩序的扰乱行为，因此需要谨慎对待“利益化”动机导向这把双刃剑。“经济人”假设是指个体无论处在什么样的社会地位，其本质是一致的，行为的基本动机是追求自身利益和效用的最大化。在经济活动中，各企业主在目标拟定后会充分发挥身边的资源优势，为自己赢取最大可能的利益。在为目标完成而采取的行动中绝大部分是在规则范围内执行的，但同时也会出现少量的失范行为。失范行为的产生主要是“纯利益化”的动机导向、惩戒与监督机制的不健全。所谓的“利益化”是指各养老服务产業集团在完全竞争的养老服务市场中，其行为导向的根因主要是由各企业的效益和效用的最大化。当区域养老服务需求一定、养老服务资源供给一定的情况下，各企业主间需要严肃对待的是协同创新发展，如怎样创新、环保和共享现有资源，开发利用其它优质养老资源，做出区域特色化、品牌化的养老服务产业，创建区域养老服务产业链的集聚效应，从而提高整体养老服务供给水平，吸引外地的养老服务需求群体。

四、创新与超越：养老服务产业空间布局的优化策略

（一）政府理念创新与完善

政府在养老服务产业空间布局过程中扮演着“拍板者”的角色，起着至关重要的决定性作用。

1.理念先行：顶层设计理念指导实践

政府在优化布局时必须首先要思想先行，更新发展理念。为贯彻实施各级政府关于加快发展新型先导型服务业的战略部署，各地区逐渐将健康养老服务业列为新兴先导型服务业的发展目标。以“创新、协调、绿色、开放、共享”发展为引导[5]，把不断满足人民群众日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点，在发挥政府保障基本的主导作用时充分发挥市场配置资源的决定性作用，以改革创新为动力，以优势资源和先进理念、技术为依托，推动养老服务产业的融合化、集聚化发展，促进产业的优化转型，不断完善养老服务产业体系，促进区域产业结构的转型和经济的增长。创新：发展战略、空间布局和养老模式的创新化发展；协调：政企之间、产业集团间和产业链上各子产业间的协调与合作；绿色：资源要素开发与利用的可持续发展布局；开放：坚持“引进来”和“走出去”的开放格局；共享：产业发展过程中的信息共享、资源共享和利益共享。以“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念指导政府的科学布局、产业集团的科学发展，从而共同推动空间布局的科学化和高效化。

2.完善机制：制度完善夯实基本保障

完善制度化的各项机制是养老服务产业空间布局最有效的基本保障。针对产业布局所出现的“碎片化”“零星式”“合谋化”等现象，制度机制的完善至关重要。首先是公众表达机制的建立，养老服务产业的空间布局对各产业集团的利益和不同居民点养老需求的满足有最直接的影响。公众表达机制的建立利于政府相关部门对养老服务产业信息的搜集与社会对现有产业布局的意见反馈，利于产业集团利益述求的表达同时也有利于公众对养老服务产业布局的参与。其次是社会监督机制的建立，社会监督是权利监督机制中不可缺少的重要组成部分。社会有义务和责任对整个养老服务产业发展的制度性规范进行监督，这对整个养老产业市场的有序、规范发展起着至关重要的作用。最后是奖惩机制的建立，针对政企合作过程中“合谋化”现象，惩戒必须立竿见影。树立养老服务产业市场化公认的“透明性保障”：平等的发展机会和制度性信用。

（二）企业制度创新与规范

1.赋权与增能：提升内在竞争力

内在竞争力的提升与产业布局的全局把关能力是成正相关的，而政府相关部门的赋权和各产业集团的增能是增强内在竞争力的有效途径。从政府近几年出台的各项对养老服务产业发展的支持性政策文件来看，战略布局中的空间布局还处于一个较空白的现状。在缺乏上层指导性文件的背景下我国养老服务产业的空间布局更多的是依赖各企业集团在最初战略布局时对整体情况的主观把握，政府扮演着“家长式的公共关注”的角色。因此，从企业制度子系统的视角看，养老服务产业科学的空间布局一方面需要政府对企业一定弹性空间的赋权，自主化、自治化管理是需要权利的支持与应允的。另一方面企业在竞争如此激烈的养老服务市场也需要自我的能力提升、实力提升。自身内在竞争力的增强是在养老服务产业改革发展中扎稳脚跟根本性因素，也是在空间布局中处于有利地位的决定性因素。因此，养老服务产业的空间布局依托于政府赋权和增能背景下各养老产业集团竞争力的增强。

2.竞争与合作：优化互动式空间

养老服务产业的发展必然处在激烈的市场竞争中，如何在竞争激烈的压力下寻求企业间的合作是整个产业链科学布局的重要一环。区域经济发展的实践证明，“多点多极”战略是全国区域发展总体统筹和区域协同发展的战略背景下正确的路径选择。“多点多极”战略是指由多个“增长极”与“增长点”支撑和带动的产业带与区域经济体的协同发展，是区域产业间合作的正确的战略导向，而养老服务产业的优化布局又是其重要的内容。

合作首先是指信息的共享，以防止各产业集团陷入“信息孤岛”，产业的发展离不开信息的搜集、处理和利用。信息共享意味着对整个区域养老产业的前景、特色、优劣、政策和方向等都有一个全局的把握，信息面越宽、内容越详细对整个产业链的发展越有利。其次是指各养老产业子群间或子系统间的协同发展。一方面促进核心圈带动周围边缘城市养老服务产业的发展，满足区域内不同养老群体的差异化养老需求，另一方面推动核心产业对相关产业的协同发展。

3.效益与“公益”：打造政企双驱动

养老产业的发展应坚持效益和“公益”的双轮驱动。养老产业的发展是在市场竞争中以追求效益的最大化为目标。由于其针对的对象是处于弱势的老年群体，因此，在追求自身利益和效用最大化时，社会化养老还应该坚持公益性，这种“公益性”不是摈弃利益或效用的追求，而是从大局来说，从整体产业链的布局来说，应始终坚持最大可能地满足老年人的养老需求。这个过程需要各企业间或产业子群间的配合与协调，一味的只顾自己利益而盲目竞争的产业格局是不利于整个养老产业市场的发展的，最终受害的不止是各企业的利益，还有老年群体。

（三）市场资源嵌入与融合

就养老服务产业“供给侧”而言，资源要素对空间布局起着基础性作用。无论是政府的相关领导还是企业主们，对区域相关养老服务资源信息掌握的充分度和准确度极其重要，资源的“异化”与“趋同”直接影响着产业空间布局的聚集与分散。

1.优化居民空间与养老产业空间契合

居民点布局是自然资源条件、区位可达性、社会经济水平等综合作用的区位择优过程[6]，这与养老服务产业的空间布局有着异曲同工之处，因此，养老服务产业的空间布局必须充分的考虑区域居民点的布局因素。二者契合与融合的程度越深，对产业空间布局的科学性越佳。

通過居民点的布局状态能反映出整个区域综合发展的差异性与群体的异化分层，这是对养老服务业需求侧分析最适宜的切入点。这就需要我们养老服务产业集团在做市场分析与战略布局时要充分、详细地考虑居民点布局状况。大多数产业的布局过程就是对区域居民点布局的嵌入过程，产业集团养老服务的供给必须建立在居民点布局所反映出来的现实养老需求基础上。

2.强化市场资源与养老产业空间嵌入

从全国的整体空间布局来看，非中心城市的养老服务产业多位于整个产业链的边缘地区，与核心地区养老服务产业相比本身就存在很多先天性不足。所以如何发挥出地域特有的资源优势是产业布局的关键，优质养老资源的嵌入与融合将促进产业的优化布局。如利用医院、诊所等医疗资源、独特的旅游、文化和农业等自然资源和人文资源打造不同类型的养老产业子群，形成一定辐射范围的养老圈，创新各区域的“多点多极”养老产业链。“医养结合养老子群”“旅居养老子群”“特色生态养老子群”“文化休闲养老子群”等都是在充分开发区域优质养老资源的前提下可供选择的养老模式。各個养老产业子群间不是相互独立存在的，而是相互依存、互相嵌入和相互融合的。

[参考文献]

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[责任编辑]王立国