协同治理视角下公民参与社区治理的路径探索

摘 要：治理理论兴起以来，社会管理的中心不再由政府一方独大，社区协同治理旨在引入多方参与主体，构建制度化的沟通渠道和参与平台，发挥社会各组织在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用。面对中国社区治理变迁过程中遇到的困境，提出我国社区治理公民参与协同模式建议：提出协同化的目标，调和冲突；完善相关法律法规，保障公民参与权益；转变基层治理理念，贯彻落实参与政策等措施。

关键词：协同治理；社区治理；公民参与

一、目前我国公民参与社区治理概况

（一）公民参与社区治理的模式

国内外专家和学者认为，社区治理模式根据政府与社区的紧密程度的不同可分为"社区自治"、"政府主导"、"混合模式"三大基本模式。分别以政府、公民参与程度为标准进行划分，更多是学理上的和理想状态中的。而事实上，社区建设往往政府、企业、公民自身都在扮演着不同的角色，彼此间的力量也在治理机制和具体事件中不断呈现变化。

目前在创新社会治理理念的影响下，全国各地纷纷进行管理创新改革和试点试验。各地不断创新社区治理的模式，但无一例外都是在尽量充分发挥社区公民的能动性。

有学者将公民参与社区治理的模式分为：1、机制完善的公民自主参与。在这样的杜区中，有一套完善的公民参与机制，公民的杜区参与意识最强，对社区的认同度也最高。2、机制完善的公民假性参与。政府没有完全退出社区治理的领域，仍然扮演管理者角色，社区组织还没有形成真正自治。因此，造成了一种公民参与社区事务的假象。在很多社区治理中，虽然建立了一整套机制但除了应付检查更多时候是不起实质作用的，如一些社区设置的意见箱。3、机制不完善的公民自发参与。此类社区中，居民习惯传统的街居制管理方式，也愿意接受上级单位委派的居委会领导。这类社区多见于一些传统单位，如国有企业职工宿舍、大学教职工宿舍等。

（二）公民参与社区治理的途径

目前在社区治理中公民参与的常见形式归类有五种：关键公众接触；公民调查；公民投诉；公民会议；公民听证或化區管理咨询委员会。在社区治理中，社区组织通过召开圆桌会议、建立辅导员队伍等形式向社区中的重要团体组织成员或社区精英了解情况、征询意见，通过小范围的群体影响全社区的成员。公民调查则是政府或社会组织、高校进行大规模的问卷或访谈，了解居民意见和社区建设情况，这在目前社区中也是常见的。通常每个社区都会设置意见箱或工作站等，为公民提供提出间题、维护自身权益的途径，受理公民的投诉，但通常事件从反映到解决需要一定时间，具有滞后性。公民会议在社区建设中发展最久，除了常规的社区成员代表大会、社区党支部会议，不同社区也根据自身情况建设了各具特色的会议制度，如社情民意倾听会制度、社区民主议事制度。当政府在进行与社区利益相关的重大公共政策规划，并且存在明显的利益分歧或观点冲突时，通常需要将利益相关群体和社区居民代表召集举行听证会，或者是邀请专家代表或第三方机构进行发声，这在现代社区越来越普遍。我国目前社区治理中并不缺乏社区公民参与机制，但各机制的联动性和稳定性有所欠缺。不同参与机制的协调内容和权责界限并不明确，导致参与中出现责任推诿，秩序混乱的现象。

二、公民参与社区治理的困境及其成因分析

（一）公民参与社区治理的困境

1、社区治理观念认识滞后

在我国，社区治理起步较晚，还处于初期阶段，学术界和相关政府部门并未给与足够的关注，在相当一段时间内，“社区”仅仅作为一个陌生的舶来品存在于学术界。

目前，政府和公众对于城市社区治理的概念还模糊不清，对社区建设的本质的认识存在诸多误解，常常把社区治理完全等同于社区内部事务自治，将其仅仅看成一个孤立的事项，而忽视了社区建设本身也是国家治理的一部分，忽视二者之间的互补性和共生性。另一方面，政府在社区治理实践中，传统行政管理的官本位思想依然广泛存在，在社区建设方面缺乏积极性和创新性，政府领导的基层社区自治建设的实施基本停留在理论层面。同时，社会公众的公民意识和民主意识严重缺乏，对社区治理问题漠不关心，参与被动，对社区治理、公共管理和政府行为无论是在理论还是实践层面的认识都严重不足。对于绝大多数社区居民而言，社区治理只是国家对社区事务的管理，是政府为维护社会秩序稳定而对居民的进行各种行政上的管理，他们自己仅仅是被管理的对象。他们将社区治理看成是政府的职责，而没有意识到自身在社区治理事务中的权力和责任，对于自己的公民权和社会治理的主体地位还没形成清晰地认识。

2、社区治理主体单一与居民参与意识缺乏

政府、市场、第三部门是社会发展的三大基础，在社区治理中应充分发挥三者各自的资源优势、技术优势和群众基础，然而在当前社区治理实践中，政府几乎仍是唯一的社区治理主体。我国的社区治理仍处于政府主导型的社区治理阶段。政府垄断了社区内过多的政治与经济资源，独揽了过多的社区事务，将市场力量和社会力量压制于社区之外，从而致使社区治理主体过于单一和孤立，治理结构严重不合理。社区居委会名义上是居民自治组织，实际上只是政府基层政权的附属物，甚至可以称之为准政府。

社区治理主体单一的一个重要体现就是社区居民的参与意识薄弱。社区治理理念的精髓在于将社区公民纳入社区治理框架内，公民对社区权威自觉的认同及主动参与社区管理是善治的基础。而目前的现实状况是，社区居民参与社区活动和行使民主权利的渠道和平台十分有限，居民的公民意识薄弱，缺乏参与社区治理的积极性、主动性。政府凭借自身的组织优势和资源优势，在社区治理中拥有绝对的垄断权力，这样就致使社区内居民完全处于从属地位，对政府部门的依赖性不断增强，对于社区各项事务的参与性和主动性逐渐降低。

3、公民参与社区治理的假性参与

在社区事务中，尤其是在社区居委会选举中，通常用选民的参与率来衡量公民参与的广度，但是仅仅根据参与率的高低反映参与情况的好坏却是十分片面的。不少社区在进行居委会主任等基层民主选举时候选人常常高票当选，这样的"高票"究竟是"实至名归"还是公民"无心参与"？在现实情况中很多居民对于候选人的经历、事迹、能力并不了解却可投出神圣的一票，既给政府管理提供了错误的信息，也给后期的社区治理事务带来了不便，可见公民的"假性参与"比"无心参与"更会产生恶劣的影响。

（二）困境的成因分析

1、社区公民参与的法律保障不健全

目前，我国有关公民参与社区治理的法律、法规对公民参与的相关权利的规定仍然存在不完善的地方。《城市居民委员会组织法》对社区居民享受的选举权和被选举权作了明确的规定，但是没有突出这不仅是一项权利，也是一项义务，对于提升公民参与的意识完全凭借社区工作的具体情况而没有明确的法律制度。在社区选举过程中即使出现了选举不合程序、候选人买票拉票、选民受胁迫投无效票等现象，也没有明确的法条予以量刑，对于选举的庄严性没有形成威慑。

从如今现有的有关社区的法条来看，对于社区治理中很多具体且普遍的问题缺乏进一步的立法，呈现出在宏观上倡导创新社会治理，强调公民参与社区治理的重要性，微观上存在可操作性差的特点。对于公民参与社区治理的主体地位没有明确的规定就会造成政府部口过多干预、居委会组织忽视自治性而懈怠发展提升公民的社区参与。

2、社会协同治理理念的缺乏

党的十八大报告提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，“人们的思维过程起着指导、定向的作用，制约着人们的思维路线和思维结果”。

要实现社会治理的创新，首先应该是思想观念的创新和思维方式的转变。比之于社会公民的思想转变，最先应该适应社会治理创新要求的应该是与普通民众接触的社会基层工作者，只有他们从根本观念上建立起协同共治、协商治理的社区治理理念，才能更好的贯彻执行中央政府的政策文件，在社区治理中转变工作方式，以带动公民共同参与治理为己任。

3、公民参与形式主义严重

创新社会治理对公民参与社区治理提出了很多新的要求，在新的时代发展背景下，经济、文化都迅速发展，公民也产生了很多新的个性化、多元化的需求，但现阶段的公民参与社区治理却仍然停留在传统的模式上。例如在商品房小区中，上班族、年轻人占据的比重大，在周一到周五的工作时间进行公共事务商讨必然参与率降低；在现代化区中，还保留传统的面对面、纸质投票形式，居民工作繁忙无暇顾及，也必然降低了治理参与的热情。

在新的治理背景下，参与模式的陈旧必然带来形式主义的参与，并没有发挥群策群力的优势。在举办社区公民活动时，社区趋向于选择便于举办、方便检查但却并不贴切居民受居民喜爱的形式，例如打扫卫生、看望孤寡老人、为孩子举办文艺活动这样年年重复的活动，一来忽视了社区中间年龄层的居民，另一方面活动没有新意，居民参与积极性低。

三、我国社区治理公民参与协同模式建议

（一）提出协同化的目标，调和冲突

从传统公共行政到新公共管理，尽管制度在更新的过程中弥补了传统行政体制在制度方面的缺陷，但分权化和竞争性措施却导致了利益被分割，造成公共服务的碎片化和公共资源的浪费。治理理论强调分权的方式，也可能加重碎片化的问题。协同治理强调通过有序的结构实现整体功能的扩大，使权力由分散转向聚合，责任由模糊专项清晰。协同治理强调的治理模式并不是为了合作而合作，而是突出目标的一致性，只有主体间以共同利益和一致性的目标为基础而合作，以及协同一致的集体行动，通过新的、有序结构，才能有效整合资源，实现局部功能的加总大于原整体的功能。

当我们考虑集体主义和自由主义优劣之时，既不能忽视公民参与价值的自由主义，也不能讨伐忽视保护个人利益的集体主义，而要在两者之间寻找一个平衡。在探求平衡的过程中，自由主义者需要承认公民实践的重要性，通过协作来维护宽容和个人权利。同时，集体主义者需要在基本的自由主义前提下提倡公民实践。协同化的目标能够明确治理主体间的角色定位，平衡主体间长、短期的利益，防范合作过程中出现的冲突，实现协同治理的有序化。

（二）完善相关法律法规，保障公民参与权益

对于社区的自治性，应出台更多的具有可操作性的法律条例，简单的明确自治性并不能具体的指导社区工作。对于杜区居委会的职能权责应该予以明确，对于街道或区政府下达工作任务类型也应当明确，避免因行政事务的过渡承担而忽视了社区組织自治性。随着社区治理水平提升的需求扩大，对于社区居委会的自治任务，麽进一步细化，明确不同事务中自治组织的自治范围和工作权责，对于社区居民的参与地位也应当进一步明确。

在法律范围內对于社区居民委员会和公民参与的权利进行明确W外，也应当就社区居民委员会中行为失范进斤惩处，严令社区治理中不得存在无视公民参与意见和建议的行为，对于公民参与的反馈机制的运行应当提升至法律保护范围，保障机制的运行。明确社区治理中公民参与反馈机制的设定、运行和反馈方式，对于不符合法律程序的参与行为和不依照规定的反馈行为或无反馈行为，应追求相应主体的法律责任。进一步明确公民参与社区治理的主体地位、规范社区治理中公民参与行为和社区自治组织的自治权责。

（三）转变基层治理理念，贯彻落实参与政策

创新社会治理意味着面对很多社会新问题、新矛盾，原有的社会管理方式、管理理念都已經无法适用。为了实现社会治理能力的提升和全国治理水平的现代化，全国各地纷纷推陈出新建立社区试点、创新社区治理模式。在创新社会治理背景下，首先社区层面应当积极响应，以创新社会治理为出发点和落脚点，积极改进社区治理模式；其次，将创新社会治理中的“新”从形式向观念上做转变，用时代创新理念去指导社区治理创新的，理念的革新有效的引导行动革新。

社区是基层群众自治性组织，失去公民参与也就失去了社区的活力。在社区基层管理中应当积极宣传倡导公民参与的价值理念，以社区治理为实践舞台，积极践行公民参与社会管理。

以公民参与理念为指导，在化区治理平台中探索公民参与模式，形成社區参与氛围，为创新社会治理巧实群众基础。“多元主体，协同治理”是创新社会治理应建设的社会管理格局，创新社会治理是一项重大的创新活动，需要全社会各领域、全国各级政府和亿万人民共同参与的伟大事业，这就必须要在中国共产党的领导下，在政府的倡导下，发挥社会协同、公民参与的多方力量合力建设。

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作者简介：

唐书琴（1993—），女，汉族，新疆乌鲁木齐人，管理学硕士，单位：新疆大学政治与公共管理学院行政管理专业2016级研究生，研究方向：行政管理理论与实践。

（作者单位：新疆大学政治与公共管理学院）