无锡旅游公共行政服务体系改革的对策研究

摘 要：本文通过分析研究无锡旅游公共行政服务体系存在的问题，结合全域旅游的发展要求与无锡市“十三五”期间打造“国内一流、国际知名的休闲度假旅游目的地”的建设目标，提出无锡旅游公共行政服务体系改革的对策建议。

关键词：旅游 公共行政服务体系 改革 无锡 对策

中图分类号：F592 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）02（b）-072-04

旅游产业是综合性产业，产业关联度高、产业链条长、产业要素多，是整合资源、统筹各业的动力产业，具有跨行业的综合复杂性以及多环节的全游程服务消费特性。由此决定了旅游公共行政服务体系具有鲜明的协调性、综合性和公共性的特点。

近年来，无锡旅游业进入黄金发展期，始终保持着较快的发展势头。2016年全市共接待国内游客8586万人次，实现旅游总收入1555亿元，同比分别增长6.7%和12%，全市旅游增加值占全市GDP的比重达7.3%。无锡旅游整体服务水平的不断提升，无锡游客满意度连续多年获评全国、全省第一名。2017年6月，中国社会科学院与经济日报共同发布《中国城市竞争力报告No.15》，无锡获评内地最宜居城市。2017年8月，无锡入选国家旅游局首批“中国旅游休闲示范城市”。然而，旅游供需矛盾依然存在，对照国际先进水平和人民群众的期望，我们还需深入研究无锡旅游业发展的新形势、新任务，深化旅游公共行政服务体系改革，创建无锡旅游行政管理新模式，支持旅游业创新先行发展，不断提升旅游业整体品质和综合效益，以充分发挥新常态下区域经济社会发展的新动能作用。

1 无锡旅游公共行政服务体系存在的问题

1.1 无锡旅游业的发展定位不甚清晰

旅游公共行政服务体系的构建必须适应旅游业的定位。无锡旅游业的层级、能级、范围、边界，决定无锡旅游公共行政服务体系的“服务域”。我们认为，发展旅游业是建设具有山水特质、湖湾特色、滨江特点的新无锡的逻辑主线，旅游业是无锡全面推进城市现代化、国际化、新型城镇化和城乡一体化建设的先导产业，是建设美丽中国无锡样本、努力提升生态文明建设水平的根本抓手。为此，要进一步明确旅游业在无锡社会经济总体发展中的战略地位，进一步明确旅游业在现代服务业中的主导地位，充分认识旅游业在无锡“创新驱动”核心战略中的大众创业、万众创新的重要平台作用，充分认识旅游业在无锡“产业强市”主导战略中的融合作用、动力作用与核心作用。无锡旅游业的更新、更大、更重的责任担当决定了无锡旅游公共行政服务体系的使命。

1.2 旅游业发展体制机制缺乏创新活力

旅游发展缺少强有力的统筹协调机构和机制，全市尚未形成区域资源有机整合、产业深度融合发展和全社会共同参与的“大旅游”管理思路，尚未形成公共服务、体制机制、政策法规等系统优化的“大旅游”管理模式；旅游业作为优势主导产业的作用有待发挥，核心旅游产品和重大节事活动的虹吸和溢出效应有待增强；不适应全域旅游的发展要求，路径依赖的影响较大，供给侧结构性改革的统筹实施有待进一步深化，地域分割、行政分割尚未打破，各个部门、多重机构共同管理的现有体制难以做到全市旅游发展“一盘棋”；旅游公共服务的有效供给不足，旅游行政部门的公共服务思维和公共服务功能有待强化；全市旅游产业化发展体制仍未突破瓶颈，相关产业集团并没有担负起对全市旅游资源进行统筹开发、规模建设和经营管理的主导作用，在引进战略投资者参与旅游建设、鼓励社会资本开发旅游资源等方面还需进一步加大力度。

1.3 旅游違规现象整治缺乏有效抓手

“黄牛”拉客是介于不同政府部门管辖权限之间的边缘地带，由于没有明确监管主体，城管部门认为“黄牛”拉客不属其管理范畴，公安部门认为“黄牛”的拉客行为只要不涉嫌治安或刑事违法范畴也无法对其处罚，整治“黄牛”缺乏有效手段。由于交通管理部门对于“黑车”执法取证比较困难，执法监管力量不足，不能做到每天在各主要景区周边开展相关的监督管理工作，“黑车”整治也没有形成常态化监管机制。此外，虚假宣传、不规范服务、不诚信经营、不合理低价游、欺客宰客、垃圾乱倒、无证流动摊贩、店外设摊及占道经营、违章停车、景区垂钓及偷捕行为、野泳、湖边洗车、湖边烧烤、露营野餐等违规现象痼疾难除。这些现象是扰乱旅游景区周边环境秩序的主要问题，严重破坏了无锡的旅游形象与旅游环境，仅仅依靠相关监管部门教育、驱赶，无法从根本上解决问题，也容易引发各类纠纷。

1.4 旅游行政监管缺乏综合治理

旅游行政管理部门在保障游客合法权益，规范旅游市场秩序，督促旅游企业提升行业自律能力，开展全市旅游企业服务质量、导游人员服务行为、重点区域和重点环节专项治理的同时，要加强对问题本质的分析与把握，导游花钱购团、擅自增加购物点的一个重要原因是，一些旅行社违反《江苏省旅游条例》第42条规定，未与其聘用的导游订立劳动合同，大多按全市最低工资标准给付导游工资，有的旅行社还让导游自行承担养老、医疗等社会保险费。导游的权益得不到保障，就难以从根本上保障游客的权益。旅游行政监管需要标本兼治，着力保障旅游企业和旅游从业人员的合法权益，切实减轻旅游企业的负担，激发旅游企业的活力，加强旅游从业人员的教育培训，提升旅游从业人员的职业素养，促进旅游从业人员的职业发展，增强旅游从业人员的职业自豪感与光荣感。

2 无锡旅游公共行政服务体系改革的总体目标

紧扣“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，明确以人民为中心，居民、旅行者、旅游市场主体“三位一体”的服务对象，明确与无锡旅游业发展定位相匹配的无锡旅游公共行政服务体系的“服务域”，扎实推进宽领域、深层次、多角度的供给侧结构性改革，建构现代旅游治理体系，提升旅游治理能力，建立强有力的全域旅游发展统筹协调机构和机制，建构基于先进技术支持的全网联动、“全方位、全要素、全时空”的全市旅游公共行政服务体系，形成“大旅游”公共服务格局，以文化自觉与制度约束“双轮驱动”促进人与自然的和谐、人与人的和谐，形成“人人为旅游、旅游为人人”的良性互动，增强居民的获得感、旅行者的满意度以及资本、技术和旅游人才的吸引力，实现主客共享、供求双赢，把旅游业建设成为“幸福产业”，在无锡打造“国内一流、国际知名的休闲度假旅游目的地”过程中促进无锡区域中心城市的地位和能级的持续提升，在无锡推进现代化国际化区域中心城市建设中促进无锡休闲度假旅游目的地的内涵与品质的不断提升。

3 无锡旅游公共行政服务体系改革的主要任务

3.1 坚持“两个导向”，建立全域旅游综合治理体制

坚持问题导向和需求导向，围绕旅游公共服务薄弱环节和主要短板，创新区域旅游治理体系，旅游部门应树立“旅游+”的理念，其他相关部门也应树立“旅游+”的理念，全面开展跨行政区域、跨管理部门、跨行业的协作，各部门和各行业在全域旅游共识下形成产业发展合力，形成党政统筹、各部门联动的全域旅游发展机制和工作格局，更好地适应旅游业从单一业态向综合产业升级的客观需求，优化旅游发展环境，提升城市综合承载能力，提高旅游业对无锡打造“现代产业新高地”的支撑能力。

针对旅游部门“小马拉大车”的窘境，在市旅游局和市会展业发展办公室的基础上，成立市旅游委员会，承担全市旅游发展战略、统筹协调、城市营销、产业促进、市场监管、行业管理的责任，加强对旅游会展重大项目建设、特色小镇和乡村旅游等新业态推进、旅游资源开发利用、旅游会展公共设施建设等方面的统筹力度，提高旅游公共服务的供给效率。

针对旅游公共服务运行机制不畅的现状，打破地域分割、行政分割，破除景点景区内外的体制壁垒和管理围墙，形成开放发展的大旅游格局。在“条”的方面，改革“篱笆”模式与“交叉”机制，建立旅游行政管理部门与财政、税务、工商、金融、外事、公安、交通、水利、建设、国土、环境、气象、农业、园林、绿化、宣传、文化、文物、卫生、安检、质检、商务等部门的协作与信息共享机制；在“块”的方面，突破“碎片化”管理与“同质化”建设，统筹智慧城市、智慧旅游、智慧交通等建设，加强景区所在的各区、县（市）、乡镇在景区建设、景区管理、旅游集散、旅游咨询、游客接待、信息发布等方面的对接。着眼于满足多元、个性、深度的市场需求，旅游公共服务体系与城乡公共服务体系融合建设，旅游服务设施与城市公共设施互补衔接，打造游客的旅游乐土和居民的幸福家园。

加大简政放权力度，减少审批事项，进一步优化旅游审批服务；建立现代旅游科学评价机制，将旅游发展纳入区域内各级政府和相关部门的科学发展综合考核；强化社会治理，发挥社区、民间组织、大众媒体等社会组织和社会力量在旅游管理中的作用， 成立无锡旅游智库和无锡旅游改革发展咨询委员会，为旅游发展中的重大问题、决策、举措提供智力支持；完善行业协会运作机制，整合旅游、会展、餐饮烹饪等行业协会，强化行业协会的行业自律职能，政府管理与行业自律有机衔接、良性互动。

3.2 着眼“四个集聚”，形成政策与市场的协同效应

实施全域旅游综合开发，旅游要素和功能全域覆盖，观光休闲度假并重，开发多层次、多类型的旅游产品体系，丰富旅游产品供给，开展旅游全要素综合收入评价，实现城景一体，推进共建共享，建设若干个旅游发展的主体功能区和产业集聚区，形成资本、项目、人流、消费“四个集聚”，形成新的生产力和竞争力。

改革规划体制，将旅游规划理念融入经济社会发展全局，推进多规合一。整合提升农业、林业、渔业、文化、体育、教育、金融等产业政策中与旅游产业相关的内容，整合提升无锡区域总体规划与各专项规划中与旅游相关的目标与内容，整合提升无锡“长三角地区现代服务业高地和全国服务经济转型发展示范区”“区域性文化中心城市”和“文化影视之都”等发展定位，促进旅游产业与其他产业的融合发展，并将国家“一带一路”、长江经济带、长三角城市群等国家战略规划对无锡“长三角五大区域性中心城市之一”“全国性综合交通枢纽”的定位与无锡“全域旅游”发展紧密結合起来，促进无锡旅游与长三角旅游发展的对接。

针对旅游公共服务的财政资金投入不足、旅游公共服务供给较为单一、中高端游客需求受到抑制的现状，顺应旅游企业的集团化和大规模并购的趋势，深化全市旅游产业化发展体制改革，建立综合性旅游产业集团，发挥对全市旅游资源进行统筹开发、规模建设和经营管理的主导作用，引进战略投资者参与旅游项目建设，鼓励社会资本开发旅游资源。

拓展旅游业投资空间与领域，拓宽旅游企业融资渠道，提升旅游资源的资本化、金融化、证券化水平，提高私人资本、外国资本等在内的社会投资在旅游发展中的比重，鼓励、引导有条件的旅游企业采取多种形式上市融资。设立旅游产业投资基金，实施“产业+资本”复合发展模式，推进“政府+社会资本”PPP模式，建立多元化投融资平台，市场化手段与专业化运作相结合，以母子基金投资、直接股权投资、重组并购投资等方式促进社会资本投资旅游业，重点扶持成长性强和发展潜力大的旅游企业，加大对智慧旅游、文化创意等项目支持力度。引导重点旅游企业通过联合、兼并、重组等方式跻身全国百强旅游投资企业行列，发挥领军企业的示范带动作用。

3.3 聚焦整治难点，强化全域旅游综合执法能力

适应全域旅游发展需要，深化旅游综合行政执法体制改革，着眼于整个区域的综合环境的整治与优化，把旅游市场环境治理纳入到城市综合治理的范畴内，建立全域旅游监管体系，强化行为规范、保障有力的旅游市场综合监管，对于粉尘排放的建筑工地、油烟排放的餐饮企业、能耗排放的各类工业企业，行政执法与刑事司法联动，运用刑事与民事多种法律手段，强作为、快作为，齐抓共管，综合治理，端口前移。

抓细抓小，落细落小，着力解决群众反映的突出问题，对扰乱旅游市场、破坏旅游环境、影响旅游发展的违规现象形成常态化监管机制，属地管理、条块结合，统筹利用、合理配置执法资源，建立旅游、公安、工商、城管、税务、交警、环境、质监、食品药品监管等政府相关职能部门联勤联动、运转高效的执法工作机制，有针对性、有重点地组织开展专项治理行动，有效遏制旅游违规违法行为，有效解决目前行政执法中存在的多层执法、多头执法、重复执法、扰民执法等问题，确保旅游市场规范有序。

组建旅游警察队伍，在游客集中区域开展不间断巡逻，为游客提供咨询等安全服务，第一时间接受游客的报警、求助、咨询等，及时帮助游客解决突发问题，提高执法效率，加强执法力度，有效遏制推诿扯皮现象，依法查处旅游经营者及从业人员侵害旅游者合法权益的行为，提高整治旅游市场秩序和对相关违法犯罪打击的专业性和精准性。执法与司法相结合，建立旅游巡回法庭，快速审理旅游纠纷案件，建立旅游市场执法机构与公安、法院等相关司法机关案情通报机制，引导游客通过司法、人民调解等途径解决纠纷，依法保障旅游经营者及游客的合法权益，为旅游业持续健康发展提供优质高效的司法服务。

3.4 突出“两项建设”，提升旅游服务质量监管水平

旅游工作要突出质量建设和品牌建设“两项建设”，丰富无锡旅游内涵，彰显无锡旅游个性，打造无锡旅游形象，塑造无锡旅游品牌，提升无锡的知名度、美誉度、开放度和国际化水平。

全面贯彻执行国家、省有关旅行社、导游、旅游星级饭店等管理的法律法规、质量标准和质量等级评定，切实加强全市旅游标准化建设，重点在旅游基础设施、旅游服务、旅游标识等领域建立完善相关标准；加强政府公共服务现代化的内涵建设，提升旅游管理的精细化水平，以“互联网+政务服务”为抓手，加快旅游与公安、交通、工商、税务等部门的数据融合，数据整合、汇聚与共享，建成旅游数据中心；充分利用大数据，建立全市旅游公共信息服务体系，建设全市旅游公共信息服务平台；建立旅游服务监管平台，加强旅行社资质管理、团队管理、权限管理，引导使用电子旅游合同，保障旅游合同签订主体合法、内容真实且可追溯；以信息技术推进适应全域旅游特点的旅游服务质量评价体系，强化对旅游企业行为和游客行为的数据分析和应用。

通过联合惩戒等方式推进旅游行业诚信体系建设。加强旅游行业服务质量诚信平台建设，推进旅游企业自愿承诺诚信经营，建立健全旅游企业“红名单”制度，鼓励广大游客出游放心选择“红名单”旅游企业，对违反承诺的旅游企业将依法依规给予处罚。健全完善旅游失信“黑名单”定期发布制度，对旅行社、饭店、景区的违规违约、失信等情况通过官网、微博、微信和新闻发布会等形式进行警示曝光，使旅游失信行为人付出代价，实现旅游行业监督管理公开透明。

加强对景区治安、交通、市场以及旅游设施安全、市场秩序、服务质量的日常监督和检查，整顿规范景区周边的饭店、商店的服务质量，实行明码标价，狠刹欺客、宰客行为。把旅游市场秩序整治和服务质量提升工作纳入绩效考核，确保无锡游客满意度继续居全国全省前列。深化导游（领队）管理体制改革，规范导游（领队）管理制度；完善保障激励机制，维护导游（领队）的合法权益；完善监督制约机制，健全事中事后监管体制，打造汇集导游（领队）基本信息、执业信息、游客评价及旅行社、自由职业机构、旅游管理部门奖惩评价信息为一体的无锡市导游（领队）公共服务监管平台，建立游客评价、用人单位考核、旅游管理部门奖惩为一体的导游（领队）执业综合评价制度。

3.5 增强服务意识，做好涉旅舆情监测与投诉受理

加强涉旅舆情的监测工作，加强网络舆情监测搜索力度。开展旅游大数据应用，做好数据挖掘、实时监测、趋势预测、应急干预、数据服务。通过实时采集、实时分析、结果展现加强舆情检测。预测和把握黄金周或重要节庆活动游客流量变化，及时发现安全风险隐患。做好游客满意度调查和发布工作，加强突发事件应急预案制定、演练和实施工作，做好应急处置和应急救援工作。宣传、旅游、公安、交通、物价、工商等部门，做到24小时网管信息监测全覆盖，安排专人负责，信息共享，定期汇总分析相关情况，对发现的负面舆情信息及时研判、及时报告并妥善处置。依法清理网上虚假旅游信息，查处发布各类误导、欺诈游客等虚假旅游信息的违法违规网站和账号等。

加强旅游消费者咨询、投诉处理工作，加强对旅游投诉处理工作的监督与指导，健全网络，畅通渠道，保护诉权，落实首问负责制，健全旅游投诉工作记录，确保旅游投诉件件有落实、有回音。通过政务网站和主要媒体向社会公布旅游投诉电话，落实专人负责投诉电话接听工作，明确旅游投诉处理人员24小时值班制度，“及时、礼貌、耐心、周到”地处理旅游投诉。在全市主要新闻媒体上公开承诺，凡是到无锡的中外旅行者，无论何时何地，遇到困难、求助、投诉，都能通过拨打旅游投诉电话的方式，在第一时间得到帮助和妥善处理。完善投诉求助十分钟到现场处置的工作机制，所有旅游企业接到游客对本单位的旅游投诉，必须十分钟之内派人到达现场，及时解决游客在旅游过程中遇到的困难和问题，把旅游投訴化解在本地或企业，做到问题不上交、不转移、不推诿。

深入开展“维护无锡旅游形象人人有责”主题活动，加强对执法人员的法律知识培训，加强对旅游投诉处理工作人员的教育培训，使之熟练掌握旅游投诉处理所涉及的法规、规章以及工作程序、工作方法等，有效地处理好每一件投诉。

3.6 推进“三项工程”，全面突破旅游发展人才瓶颈

深入调研旅游人才队伍建设存在的问题，引培并举，实施旅游人才素质提升工程、结构优化工程、紧缺人才引育工程，突破无锡旅游人才总量、结构和素质的瓶颈，从根本上解决旅游业发展的人的问题。

扩大旅游志愿者的规模，加强旅游志愿者的专业化、规范化、常态化培训，激发旅游志愿者的工作热情，增强旅游志愿者的旅游服务技能，提高旅游志愿者的综合素质，充分发挥旅游志愿服务在提高旅游服务质量、推动旅游服务创新方面的特殊作用。

开展旅游相关部门、相关领域业务人员的旅游业务培训，提高其对全域旅游的认识，拓展工作思路，促进各部门联动过程中的相互协作与配合。

加强旅游直接从业人员的教育培训，加强旅游行业精神文明建设，常态性组织开展旅游行业文明创建、职业道德教育。加强《中华人民共和国旅游法》《江苏省旅游条例》《无锡市旅游业促进条例》等法律法规的宣传，加大对旅游经营者和从业人员的普法教育力度。组织旅游企业开展“安全生产大讲堂”、应急演练、安全生产教育培训、隐患自查等活动。

改革准入培训注册制度，构建“统一招考”与“特殊准入”相结合的制度，实施“特聘导游”制度，吸纳社会专门人才、小语种人才进入导游队伍；健全导游培训体系，构建强制性培训与自愿性培训相结合、岗前培训与在岗培训相衔接、“课堂培训、实操培训、网络培训”相统一的复合培训体系，提升导游专业技能与综合素质。

“太湖人才计划”升级版，优先支持智慧旅游、特色小镇、文化创意、环境治理、非遗传承以及旅游新业态等方面的领军人才、紧缺人才与团队。

重点支持无锡城市职业技术学院等地方高校举办旅游类专业，保障高素质人才的可持续性；重点支持无锡城市职业技术学院与无锡旅游业协会建设无锡旅游行业实训基地、无锡旅游发展研究中心的建设，针对性开展旅游企业管理者以及高级导游人才（旅游顾问与度假助理）、旅游规划人才、旅游市场人才、旅游电子商务人才、旅游商品开发人才、乡村旅游人才、民宿经营人才、度假和商务旅游开发人才等复合型应用人才培养。

参考文献

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