国家重点研发计划重点专项绩效评价指标体系研究

摘 要：本文以绩效评价的理论为指导，结合财政部关于绩效评价的相关文件要求，针对重点专项的特点，从专项管理实际工作出发，站在项目管理流程的角度，构建适合重点专项项目经费的绩效评价指标体系，并详细阐述了3个一级指标、6个二级指标以及40个三级指标的构建思考、指标内容以及绩效评价要点。

关键词：重点专项；绩效评价；指标体系

一、引言

坚持新发展理念是十九大报告中提出的建设中国特色社会主义的基本方略之一，强调创新的发展理念。我国建设创新型国家的力度正在逐步加大，创新驱动发展战略正在大力实施。科技计划（专项、基金）对体现国家在中国特色社会主义创新道路上的政策取向、战略布局、发展重点以及科技创新规律特点等方面具有重要作用，科技计划（专项、基金）的实施绩效，直接关系到创新驱动发展战略能否真正落实好，推进好。国家重点研发计划重点专项（以下简称“重点专项”）涵盖了原973计划、863计划、国家科技支撑计划、国际科技合作与交流专项、产业技术研究与发展基金和公益性行业科研专项等等。主要针对事关国计民生的重大社会公益性研究，以及事关产业核心竞争力、整体自主创新能力和国家安全的战略性、基础性、前瞻性重大科学问题、重大共性关键技术和产品，为国民经济和社会发展主要领域提供持续性的支撑和引领。

基于上述介绍，本文认为有必要加深对如下问题的探讨研究，一是重点专项经费的绩效评价有何特殊性；二是绩效评价指标的设计如何与项目管理过程结合在一起，可以为项目管理的决策提供支撑依据；三是适合重点专项经费绩效评价的指标体系的评价要点是什么。本文针对重点专项的特点，以财政部关于绩效评价的相关文件为指导，结合专项管理工作实际，从项目管理的角度出发，建立适合重点专项项目经费的绩效评价指标体系。

二、重点专项特点

（一）专项宗旨

根据《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发〔2014〕64号）（以下简称“64号文”），政府将转变科技管理职能，各部门不再直接管理具体项目，而是建立统一的宏观管理和监督评估机制，破除条块分割，解决科技资源配置“碎片化”问题；要集中力量，面对世界科技前沿、面向国家重大需求、面向国民经济主战场，优化科技计划（专项、基金等）布局，确定主攻方向，解决目标分散问题；围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链，使科技创新更加主动地服务于经济发展方式和经济结构调整；重点支持市场不能 有效配置资源的公共科技活动，并以普惠性政策和引导性为主的方式支持企业技术创新活动和成果转化。

（二）专项属性

重点专项的项目类型从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范研究，体现“全链条”设计和“一体化”组织实施，加速基础前沿最新成果对创新下游的渗透和引领。专项的任务目标体现出较强的整体性，上下游部署和横向布局的任务不是简单的拼盘，而是相互关联、有机衔接，具有“不可剥离性”，改变原来按照不同研发阶段分头支持的做法，力求实现上下游研发活动间的快递传导和相互促进。重点专项下设项目，项目可根据自身特点和需要下设课题。

（三）专项支持产业

我国研发投入逐年增长，到2015年已经达到14200亿元，其中，中央财政支出3012亿元。据不完全统计，2016年国家重点专项立项42个专项1172个小项。2017年的48个重点专项和5个定向重点专项进行了拟立项项目公示，拟支持1264个小项，经费达258.76亿元。2018年发布了40个重点专项和8个定向专项，其中重点专项拟支持不超过836个项目，国拨经费总额达到136.8亿元。

根据申报指南在重点研发计划资助的四大领域中，资助力度最大的是社会发展领域，其项目数和经费预算数占比达到41.7%和34.8%，2016年、2017年和2018年项目数分别为558项、360项和268项，经费投入分别为103亿元、62亿元和47亿元，平均每项研发费用在2000万元左右。其中公共安全风险防控与应急技术装备获得资助最多，近三年经费达31亿元，每年均稳定在10亿元左右。高新技术领域的项目数量为162项，占比25.2%，但是经费高达44亿元，与社会发展领域接近。其中，新能源汽车、增材制造与激光制造经费预算分列该领域的前两位，两者2018年的项目数和经费占2016年至2018年总数的40%，成优先布局行业。

（四）专项管理过程

对重点专项的经费进行绩效评价，就需要从项目整体的角度来了解项目的运行情况，本文从专项管理的角度梳理流程，为重点专项的绩效评价指标体系的构建提供基础。专项经费从申请、审批、批复、支出的过程，从专项管理的角度，分为编制年度计划、立项批复、申请项目评审、任务书的编制与签订、组织实施与过程管理以及总结与验收六大步骤。其中，组织实施与过程管理具体包括实行年度报告制度、实行中期检查制度、实行重点检查与督导制度、动态调整制度和评估与监督制度；总结与验收具体包括资金管理和成果、知识产权和资产管理。

三、构建重点专项绩效评价指标体系

（一）指标体系构建的理论基础

1.相关文件基础。指标体系的构建需要满足相关文件的要求，包括64号文，该方案强化顶层设计、打破条块分割改革管理体制，统筹科技资源，加强部门功能性分工，建立公开统一的国家管理平台，构建总体布局合理、功能定位清晰、具有中国特色的科技计划体系；包括中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干建议》（中办发〔2016〕50号），该建议通过进一步减政放权、放管结合、优化服务、强化落实，改革和创新科研经费使用和管理方式，促进形成充满活力的科技管理和运行机制；包括《财政部关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知（财预〔2011〕285号）（以下简称“285号文”），该办法提出科研项目绩效评价指标可以按照項目决策、项目管理和项目效果的分类划分。

2.国内外理论基础。经过一个世纪的演变，国外绩效评价理论已经形成了一个丰富的体系，众多文献蕴涵了最前沿的先进管理思想，绩效评价理论的发展体现出世界经济环境持续变化的要求。1992年，哈佛商学院教授卡普兰和沃顿带领的研究小组，在“衡量未来组织业绩”的研究课题中，提出了平衡计分卡的绩效评价模型。模型中的指标体系包括财务、客户、内部经营、学习与成长四个方面内容。由于平衡计分卡能够客观的考核企业的核心竞争力，因此在理论界和实务界都存在着大量的拥护者。本文也是借鉴平衡计分卡绩效评价模型的“综合评价”思想，构建适合重点专项项目特点的绩效评价模型指标体系。

（二）指标体系构建的思考与分析

通过对重点专项特点的了解，本文认为构建重点专项绩效评价指标体系，需要对以下几点进行深入思考：

1.重点专项绩效评价与其他项目绩效评价的区别。与一般的工程建设项目的绩效评价相比，目前对重点专项项目的绩效评价还缺乏技术规范、质量标准和成本信息，很难进行技术水平、质量水平和成本合理性的定量评价。与非工程类其他项目的绩效评价项目相比，重點专项项目的绩效评价对项目质量的要求高于价格要求，定量的质量评价要求重点专项项目的管理从项目合同的内容到验收报告的结论，都要对质量水平有详细、明确的记录。

2.重点专项经费导向必须体现政策含义。重点专项的宗旨就是集中力量解决国家重大战略科技问题，主要采取无偿资助，形成多元化投入机制，引导各方资本投入事关国计民生的重大社会公益性研究以及事关产业核心竞争力、整体自主创新能力和国家安全的战略性、基础性、前瞻性重大科学问题研究、重大共性关键技术和产品研发、重大国际科技合作的领域中来。因此，重点专项主要体现国家政策导向。而绩效评价指标体系的运用是为了提高经费的使用效益，为重点专项顺利实施提供更加有效的保障和支撑。

3.指标的构建必须考虑到专项组织实施的特点。重点专项体现“全链条”设计和“一体化”组织实施的特点，突出科研项目分类管理。不同类型、不同导向特点的项目在经费使用中的实施主体情况有所不同。项目不同阶段的研发内容也不尽相同，指标体系的构建也有所不同。项目类型从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范研究，项目目的性则从发现、解决到发明逐步递进。在进行指标构建的过程中，考虑的重点也需要从研究产出、研究成果到成果转化有所侧重。

4.定量指标与定性指标的选择。依据现在重点专项项目管理的现状，还很难达到定量评价重点专项项目质量水平的要求。目前，对重点专项项目经费的审计工作，也主要考虑专项经费使用是否符合相关规定，而对于重点专项项目实施结果所体现的项目经费使用效率，则一般不做评价。虽然量化的绩效考核指标在表达方式上比一般的定性指标更直观，但也不能因为硬性指标不达标就对项目实施做出简单的判断。

5.绩效评价指标体系建立的其他思考点：

（1）提高项目预算调剂自主权以及下放差旅费会议费管理后，经费调剂和财政性科研仪器设备采购的管理情况；

（2）提高间接经费比重、取消劳务费比例后，经费预算与实际支出较之前的变化情况；

（3）改进结转结余专项经费留用方式后以及结余专项经费可留归单位统筹后，经费结余变化情况；

（4）项目承担单位法人责任和内控情况，项目资金拨付的及时性、项目资金管理使用规范性、安全性和有效性情况；

（5）科技评价方式改革后，国家财政科技经费投入产出的效率情况；

（6）科研信用、社会舆论情况；

（7）政策落实、单位财务制度建设完善及规范实施情况；

（8）经费额度、到位时间对科研活动支撑性情况；

（9）经费使用趋势情况。

（三）指标体系构建的内容与评价要点

基于上述思考，结合285号文的相关要求，确立项目决策、项目管理和项目效果三个一级指标。项目决策的评价是对重点专项项目立项及资金落实的评价；项目管理评价是对重点专项业务管理和财务管理的评价；项目效果评价是对重点专项项目指标和项目效益的评价。通过三个一级指标保证项目总评价的全面性和合理性。在一级指标中，有针对所有类型项目的“共性指标”，也有针对不同类型项目的“个性指标”。其中项目决策指标和项目管理指标是共性评价指标，适用于所有重点专项项目，项目效果指标是个性评价指标。

同时，从研发活动整个流程为切入点，考虑研发活动自项目申报开始至立项、实施、管理、评价的整个流程，结合重点专项项目实际实施过程，确定项目立项、资金落实、业务管理、财务管理、项目指标、项目效益六个二级指标。

对于三级指标的设计，要充分考虑到相关性、合理性、目标实现、创新性、转化与效果、影响和实施管理。相关性主要包括与国家政策的相符性，与社会需求的针对性等等；合理性主要包括收益与成本匹配性，项目资金的配比程度等等；目标实现主要包括项目目标的完成情况等等；创新性主要包括项目成果的创新程度，与世界领先成果的比较度等等；转化与效果主要包括关键技术的成熟度，核心技术掌握程度，效果的可持续性等等；影响是指对科研能力的影响，对经济、社会的影响等等；实施管理主要包括经费使用的合规性，资源配置效率，组织管理效率等等。

在文中接下来的部分，将具体阐述二级和三级指标的构建内容以及评价要点。

1.项目立项情况。主要反映对项目的立项是否科学、合理，评价能否体现项目立项的政策性针对性、需求相关性、创新性、实用性和合理性程度。可细化为以下几个具体指标（见表1）：

2.资金落实情况。主要反映项目的计划投入、资金到位等情况。评价能否体现项目资金的时效性、可靠性和经济型程度。可细化为以下几个具体指标（见表2）：

3.业务管理情况。主要反映按照国家政策和实际情况，逐步形成和运用的组织结构、管理模式、基础管理制度、激励与约束机制、信息支持系统以及由此形成的组织、协调和管理措施等。评价业务管理的资源配置效率、组织管理效率、相符性、完整性和有效性程度等等可细化为以下几个具体指标（见表3）：

4.财务管理情况。主要反映项目的财务制度、资金的使用以及监督机制的合规性、有效性、相符性和合理性程度等。可细化为以下几个具体指标（见表4）：

5.项目指标情况。主要反映项目绩效目标完成情况。评价项目完成指标的相符性以及完成程度等等。主要可细化为以下几个具体指标（见表5）：

6.项目效益情况。主要反映根据项目的效益情况。评价项目成果的创新性、可能性、成熟度、提升程度以及数量等情况。可细化为以下几个具体指标（见表6）：

四、指标体系的使用

（一）绩效评价的成本

项目绩效评价的应用日益广泛，无论是项目的组织部门、项目管理机构，还是项目承担单位、课题承担单位，都积极摸索绩效评价的模式，推进制度化、常规化的绩效评价工作内容。然而，我们在开展绩效评价的实际工作中，尤其在选择绩效评价指标体系的过程中，还应考虑到绩效评价的成本。指标体系的选择主要需体现评价意图和导向，反映被评价对象的多种特征。与此同时，选择评价指标需考虑评价证据的可获得性，以及根据指标收集证据的时间、人力和资金等成本的控制。项目的绩效评价不是一个单位、一个团队，更不是一个人就可以完成的，它需要项目承担单位以及多个课题承担单位、参与单位大力配合，包括技术上的配合、财力上的配合、时间上的配合等等。因此，在评价指标的构建上，力求精练，集中与关键要素，凝练提出易于理解、不會产生歧义、且能够方便获取评价证据的关键评价指标，从而降低评价成本，有利于评价方法的推广使用。

（二）绩效评价的可行性

在绩效评价的实际工作中，经常会遇到一些项目无法进行指标体系构建，或构建的指标体系无法进行评价的情况。例如，项目由于技术路线的改变、由于公司经营的危机、由于体制的改革等等原因没有项目成果产出；项目由于只是简单的拨付经费等原因而没有明确、具体的考核指标；项目由于自然或人为因素无法找到完整的档案数据；项目不能以合理的时间、人力资金成本采集信息；项目评价成本过大等等。这些情况均可影响绩效评价的可行性。

（三）指标体系的样本性

不同项目类型的研发活动过程是不同的，经费使用的过程也是不同的，但是大量样本的集合将在一定程度上弥补了个样本之间的差异，因此，绩效指标要从重点专项整体绩效的角度出发，考虑整体项目绩效趋势的合理性。

（四）绩效评价指标体系的完整性

由于各类重点专项项目支出的功能和目标存在较大差异，在具体评价项目时，应对重点专项项目目标的设定、经济效益和社会效益等个性指标进行分设，对这些项目指标中的三级以下的绩效指标，应根据项目的特点和实际情况进行针对性选择。共同构成某一项目完整的绩效评价指标体系。

参考文献：

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[4]施筱勇，杨云，迟计，刑怀滨.科技项目绩效评价指标体系研究，科技管理研究[J]，2016，（10）：39-49.

作者简介：

李博（1982-），女，会计师，硕士研究生，工业和信息化部产业发展促进中心，绩效评价指标体系。