“互联网+”助推法治政府建设

摘 要 近些年经党中央、国务院大刀阔斧地改革，法治政府建设初见成效。由于传统模式的改革未能完全解决一些残留问题，譬如科层制机构效率低下、行政相对人地位弱小、外部监督机制形式化等。如何能创新法治政府建设，是国家进一步深入改革不可回避的问题。本文立足于“互联网+”的时代背景，从转变组织机构、重塑权力关系、完善外部监督机制方面提出法治政府建设的具体建议。

关键词 “互联网+” 法治政府 科层制机构 行政相对人主义

作者简介：黄森明，广东财经大学，硕士研究生，研究方向：诉讼法。

中图分类号：D262 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.175

一、“互联网+”法治政府的概念理解

（一）何为“互联网+”

易观国际董事长于扬先生在《互联网+：国家战略行动路线图》首创“互联网+”理念。“互联网+”一词提出之时，许多人并未作过多关注，更未深思“互联网+”理念究竟意欲何为？“互联网+”实际上是指基于互聯网的创新成果与社会各领域深度融合，进一步推动经济、政治、文化等领域往纵深化发展。“互联网+”是一种新的理念，也是一种新的社会生产力，其新在于“云、物、大”。 云指的是云计算，它是通过将物联网所收集的大数据进行技术化处理的计算方式。物指的是物联网，作为信息技术的重要部分，既是信息来源之口，也是互联网的终极之形，即万物互联。大指的是大数据，数据信息量全、容量大、种类多只是大数据的具体特征，真正的大数据是指经过技术处理、分门别类地呈现给用户的综合资源。

（二）何为“互联网+”法治政府

处于互联网时代，中国高层领导已经高瞻远瞩地把握了“互联网+”的时代脉搏，审时度势地提出了要将互联网的创新成果与政治改革相结合。前有习主席在十八大提出的“网络治理观”；后有李总理在政府工作报告强调的“互联网+”行动计划。互联网发展与法治政府建设，两者看似两条线，但都具有开放平等、高效透明的特征，这就是两者能够深度融合、协同共进的前提基础。“互联网+”法治政府意味着充分利用互联网的最新成果，把法治思维与互联网思维相融合，改革传统的治理模式，重构法治政府建设的各项内容。然而它们不是简单的相加，两者的深度融合给行政效率和行政收益带来几何级的增长。

二、“互联网+”法治政府的建设困境

（一）科层制结构阻碍政府高效率运作

科层制结构不是当代政府组织结构的新生之物，在中华五千年的历史长河中，都是有迹可寻的。早至秦朝的三公九卿制，然后演变成隋唐时期的三省六部制，再发展到今日按行政区域和部门划分。从横向看，中国政府组织结构是一个个系统和区域；从纵向看，中国政府组织结构是一个金字塔模型，层次非常分明。 整体而言，它是自成体系、且纵横交错的管理结构。不可否认，这种科层制结构有着历史的进步性和管理的合理性，古代中国战火纷乱，采用高度中央集权模式能稳定政局、发展经济。此外，由于疆域辽阔，信息传递技术落后，指令的上传下达只能依靠层层传导。然而，随着时代的发展，技术的革新，科层制结构的问题日益显著，试想某些地级市突然出现了房价暴涨的异象，需要上级政府乃至中央制定相应的政策来抑制事态蔓延。但依靠传统的结构模式，需要层层上报、层层审批，中央出台政策后又需要层层下达。等政策下达到基层，往往失去了最好的控制时机。这种看似合理的层级传递，实际上已无法应对瞬息万变的经济社会。

（二）行政主体中心主义损害行政相对人地位

传统的政府管理理念大都以行政主体为中心，这种理念最大的弊端就是行政主体与行政相对人之间的权利义务不对等。在这种理念下，行政相对人是被管理者，具有服从、协助的义务。而行政主体处于主导地位，享有行政许可、行政处罚、行政强制执行等多项权利。行政主体紧握权利，认为自身地位高于相对人，一切行动以政府自身、官员政绩为主导。早些年坊间流传着一段话“门难进、脸难看、事难办”，意指行政主体极具强势地位，行政相对人的地位相对较低。这种现象显然与“为人民服务”的宗旨格格不入，为此行政主体中心主义饱受批判。

（三）形式化外部监督机制扼杀公众积极性

英国思想家阿克顿曾说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”换言之，权力需要监督，否则长期下去，极易滋生腐败。从现实看，当前政府不缺内在的监督，而是较为缺少外部的监督。法治的内在之意是把权力关在法律的笼子里，若不能有效地监督权力，则难以真正地实现法治社会。现有的监督基本上停留在内部监督，当监督仅在行政体系内自我运行，制度的异化和权力的失控就是必然。“上级监管太远，平级监督太难，下级监督太险”，如此尴尬的局面提醒我们，光靠内部监督机制无法让权力在既定轨道上运行。有人为之疑惑，难道我们没有外部监督机制吗？坦诚地说，外部监督机制渐有雏形，但实际上取得的效果不佳。究其原因是，外部监督渠道不畅通。一是公众实行知情监督的渠道不畅通。如一些部门办事公开透明度不够高，重大事项决策等工作公开性不够强、公开范围不够广，在行使知情权、参与权方面受限，无从监督。二是公众检举监督的渠道不畅通。如原有的检举模式是通常层层上报，但由于“官官相护”的怪想存在，致使大事化小、小事化了，有关部门也无法及时了解到问题，造成监督上的被动和不利。

科层制结构、行政主体中心主义、形式化外部监督机制等问题都是当前法治政府建设所面临的困境。或许有人认为上述的问题在传统政府早已广泛存在，并非法治政府建设阶段的新生之事。但笔者认为，既然建设法治政府就是要改革传统政府的弊端，那么必然要破除这些阻碍因素。立于“互利网+”时代的风口，我们应该顺势而为，积极将互利网的创新成果融入政府改革的过程，使“互联网+”法治政府迸发最大的活力。

三、“互联网+”法治政府的建设畅想

（一）转变组织机构

科层制结构有其历史必然性和选择性，但该机构模式存在的弊端越来越受到公众的诟病。最为典型的是“九龍治水”现象，以食品行业为例，食品安全通常牵涉到质检、工商、农业、卫生等多个部门，由于职能重叠，利益面前谁都想插手，责任跟前谁都推诿。只要其中一个部门未能恪尽职守，问题食品就会进入消费市场。今年频发的食品安全事件，给了执法部门一个响亮的耳光，也让政府意识到随着社会的发展、科技的进步，若依然固守传统的组织机构，已无法适应时代的发展。因此，法治政府的建设应该跟上新时代的步伐，利用互联网的时效性、开放性、共享性，打破科层制结构。在“互联网+”时代里，应该弱化区域性和部门性，公众更希望看到的是高效统一的组织机构，任何行政主体之间都可以自由联通和直接对话，最高决策层可以对基层的治理信息进行全面、真实地搜集，进而做出高效的分析和决定。国内一些大城市政府已经开始创新管理模式，进行了扁平化结构改革。作为政治、经济的先行者，深圳先行探索“一级政府、三级管理”的体制创新，将区政府改成市政府的派出机构，并将原有的街道与社区服务站有机统一，实现上下对接。这为其他城市进行组织结构转变提供了可行范式，但简单地扩大管理幅度，减少中间层级，并不能使效率得到根本上的提升。笔者认为，需要借助互联网平台，打通信息交流渠道，使各组织机构能够充分获得数据资源， “互联网+”扁平化模式能有效打破科层制结构的低效局面，突破层级、部门的限制，从而促进组织运作效率的提高。

（二）重塑权力关系

立于“互联网+”的风口，如何能让“为人民服务”的旗帜迎风不倒，意义非凡。互联网“用户至上、体验为王”的核心思想冲击着以行政主体为中心的传统行政管理格局，突出的特征是行政主体与相对人的地位“不对等”。由于行政主体中心主义管理理念在行政机关工作人员的心里根深蒂固，虽然法律上规定双方在行政法律关系具有平等的法律地位，但现实中行政主体往往会认为自己是管理者，地位天然高于相对人。这种从政府的职能出发，以权力为本位的模式，有学者称之为管理论。与之相对的是控权论，以欧美国家为代表，其理论核心在于强调权利本位，严格限制权力的行使以期完好地保护相对人的合法权益。 如果说管理论不符合民主法治的发展趋势，那么控权论则存在行政效率低下之弊端。近年来，国内有学者提出了平衡论的设想，其主要思想是：解构原有的行政主体中心主义的权力格局，打造行政主体与相对人权利义务平衡的合作型权力关系。 在传统的行政管理中，之所以以行政主体为中心，是因为行政主体掌握着核心信息、关键信息，相对人收集信息极为不易。互联网无疑为合作型权力关系提供了技术支持，在“互联网+”时代里，很大程度上改变了信息的不对称性，相对人可以利用网络获取重要信息，也可以借助互联网平台向政府建言献策。相对人能够参与法治政府建设、甚至法治社会建设中，意味着相对人的地位得到了重视和提升。随着相对人参与度的逐渐加深，原有的行政主体中心主义将会悄然转变为相对人中心主义。

（三）完善外部监督机制

政府在法治建设的道路上已经走过了十余年，期间建立了许多新制度、新机制。众所周知的便是“权力清单”制度和责任倒查机制，用权力清单制度管控权力滥用，以期达到权责明确、高效服务；用责任倒查机制促使政府依法行政、审慎用权。然而，仅凭政府内部监督似乎未能取得预想的效果，贪污腐败、行政不作为、行政乱作为的现象依然存在。为此，少数群众尝试通过检举、投诉等方式进行外部监督，但大多数群众由于担心遭到打击报复，选择忍气吞声，外部监督往往流于形式。 有鉴于此，法治政法建设应充分利用互联网平台，发挥互联网的匿名性、开放性，为公众行使监督权提供更便捷的途径。一方面，互联网监督省去了传统的层层筛选、过滤，自由的舆论环境让公众及时地监督行政运行。另一方面，由于网络的匿名性，网民可以大胆地披露各种违法行为，不必担心会遭到打击报复。网络舆情对行政监督已有初步成效，比如在反腐方面，许多线索都是来源与网上举报，网络舆情使腐败行为无处遁形。总之，对于法治政府的建设不能只着眼于内部的监督机制，必须同时运用外部的力量进行监督，才能更好地督促政府完善其职能。

注释：

余来文，等.互联网思维：云计算、物联网、大数据.北京：经济管理出版社.2014.10-13.

余晓波.扁平化架构下的大都市政府结构变革探析.理论与改革.2014（4）.130.

黄清华.管理、控权和平衡：行政法三种思想优劣再对比——基于实证与理论的分析.社会科学论坛.2013（8）.52.

杨海坤.“平衡论”与“政府法治论”的同构性——以政府与人民法律地位平等为视角.法学家.2013（4）.12.

朱新力、吴欢.“互联网+”时代的法治政府建设革新.人民法治.2015（12）.10-12.