宋代的社会保障与社会稳定

赵映林

相对而言，宋朝是中国历史上最富人道主义精神的王朝，其突出表现在建立了中国历史上“从摇篮到坟墓”的生老病死全覆盖的社会保障体系。

福田院与居养院

宋朝社会保障机构有福田院、居养院、安济坊与漏泽园等。福田院设在首都东京（今河南开封），由开封府直接派人管理。收养对象为首都一地的老幼残疾且无依无靠的贫困人口。初期仅有东、西两福田院，满足不了需求。宋仁宗要求扩建，诏书说：“京师老疾孤穷匄者，虽有东西福田院给钱米，才二十四人，可别置南北福田院，并东西各盖屋五十间，所养以三百人为额，岁出内藏五千贯给之。”初期每院仅收养24人，这对有百万人口的首都来说，几乎可以忽略不计。这种情况到宋仁宗时得到改变，嘉祐年间（1056—1063年）增设南、北福田院，四个福田院共计可收养1200余人。每当寒冬来临，朔风呼啸，大雪纷飞之时，京城开封府的主要官员，必须到大街小巷巡视，发现无依无靠或流浪街头的老人、失去双亲的儿童和街上的乞丐，都一律收容到福田院中。福田院收养的人数平时虽然仅能容纳1200人，但在寒冬季节则不受此限，各福田院都必须尽力收养，安排不下的由政府出资让房屋多者协助安置。气候转暖，或所收养之人一旦自身状况有所改善，可以自己行动时则回归原居所，以便空出的房屋继续收养“老疾孤穷匄者”。四所福田院所需费用最初每年在5000贯以上，这笔开支由皇帝直接掌管的负责供应皇室、补助军国之用以及赈济灾荒的内藏库列支，后来随着收养人的增多，每年所需费用超过8000贯，最高时年支出1.2万贯，内藏库不足支出，这才改由从地方的施利钱中划给。为了防止贪腐，保证供给不至短缺，福田院必须每天统计上报收养人数，按收养人数多寡领取钱米供给。

居养院、安济坊到宋徽宗时（1100—1125年）最为普及完善，遍及全国各州郡，他下诏凡是有1000户以上的城镇都须设置。居养院属于综合性收养机构，收养对象与福田院相同，主要是孤寡老人、残疾人士、弃婴与孤儿。到南宋时发展出专业性的收养机构，如专门收养鳏寡孤独老人的安老坊、安怀坊、安济院，名称不同，性质一样，即今之福利养老院；收养弃婴与孤儿的婴儿局、慈幼庄、慈幼局、及幼局、钱米所，虽名称不同，皆今之儿童福利院。有的地区福田院也收养儿童。由于首都东京的福田院收养人数有限，宋徽宗崇宁元年（1102年）要求“京师置居养院以处鳏寡孤独”。即首都也参照地方社会保障制度做，在福田院之外再设居养院。崇宁四年宋徽宗再次下诏敦促各州府建立养老机构。其经费保障主要来自两个部分：一是将无人继承的财产（主要是田产）归公，田产收入不做他用，一律划拨给居养院。二是不足部分由政府从常平钱利息中拨给。后又下诏强调京师必须设居养院、安济坊。皇帝重视，事情就好办，所以，宋徽宗时期，全国各地养老福利机构都比较完备。像江西的吉州共有八个县，七个县较早地建立了养老济贫机构，唯独吉水县尚未建成养老济贫机构，县丞黄闲引以为耻，请求县令和常平使者批准，在城南选择官屋10间，每年拨米50斛，建立名为“安乐院”的福利养老院，使得吉水孤寡老人得以安度晚年。有的居养院因为地方官重视，规模宏大，经费有保障，管理到位，一切都井井有条。像南宋时的苏州居养院，有房屋65幢，居室310间，房屋整齐排列，每排房屋之间有长廊相连，便于来往。苏州居养院收养了许多孤寡老人与孤儿。因收养的孤寡老人与孤儿多，钱米支出大，为此苏州地方政府专门拨给官田1600亩，出租给少地无地之农人，每年得租米700石作为居养院开支。居养院中设置仓库，凿有水井，并有僧人主持老人医药及死后安葬事务，成为当时地方养老院的典范。

社会保障标准

宋朝福田院、居养院的收养保障标准，在宋神宗时明确，以60岁以上老人为限。钱米是每人每天配给口粮米一升（合今一斤一两）、钱十文，可以基本維持温饱。每年的十一月到来年的正月，因天气寒冷，每日增发钱五文，作为购买柴炭取暖之用。80岁以上老人还可享受政府特殊政策，除配给口粮钱米外，另给柴炭钱若干；90岁以上老人每天另外增加酱菜钱二十文，夏季发放布衣，冬季发给“衲衣絮被”。对百岁老人的照顾在宋徽宗大观二年（1108年）得以明定。那年在荆南府枝江县居养院中，发现一名已经101岁叫咸通的老人。知府席震迅速上奏朝廷，请求对咸通予以额外照顾，在原供给基础上每天再添给肉食钱三十文，冬季发绵绢衣被，夏季发单绢衫裤。席震还建议全国居养院对百岁以上老人都给予同样的照顾，以示朝廷的惠民之政。宋徽宗批准了席震的建议，把奏章批转全国各地遵照执行。从那以后，凡百岁以上老人增发肉食酱菜钱三十文，夏季发给“单绢衫绔装”，冬季发给“绵绢衣被”。律令还规定：“诸祖父母、父母年八十以上及笃疾者，每人给一丁侍。”有男保姆做家政护理，给平民百姓如此优厚的社会福利，这在中国历史上是不多见的。

到了南宋时期，社会保障得到更加充分的发展。据宋高宗绍兴二十六年（1156年）统计，仅杭州临安府一地，每年用于收养和救济老人的支出，就有钱米十多万石。

收养于福田院、婴儿局、慈幼庄、慈幼局、及幼局、钱米所的儿童保障标准是成人的一半，即日给米半升等。南宋政府重视建立慈幼机构，要求“天下诸州建慈幼局”。在这种背景下，宋朝涌现了一些规模较大的幼儿收养所，如临安府（今浙江杭州）、宝庆府（今湖南邵阳）、无为军（今安徽无为）、平江府（今江苏苏州）、临汀郡（今福建长汀）、建康府（今江苏南京）、江阴军（今江苏江阴）、抚州（今江西抚州）等地的慈幼局。不仅建慈幼局收养弃婴弃子，而且民间有愿抱养为子女者，政府每月给钱一贯、米三斗，直到三岁。建康府慈幼局更名及幼局后，条件更优于其他各处。当时规定，凡收养遗弃于本府城内外小儿的，政府“先支抱养钱”，再按月支付钱米；如“遗弃之时，恐未便有人收养，遂先雇乳妳四名”，每月全额支付钱米；“如有愿就乳妳之家接续抱养者听，月给照支”。

医疗、殡葬保障与妇女优待

宋朝的医疗济贫机构叫医药惠民局。北宋时创立，由病院、治疗、药局三个系统组成。其中，安济坊主要承担病院的职责，还有一些地方官在所辖之地另外专设病坊。在京师治疗主要由翰林医官院和太医院两个单位负责，在地方则由政府聘用的郎中负责。翰林医官院和太医院医官平时除承担皇室诊治外，即为百姓诊治，尤其在疾疫流行期间。药局是和剂局与惠民局的统称，负责“掌修合良药，出卖以济民疾”。其具体分工，和剂局设于首都，负责首都地区的医疗济贫；惠民局除首都外，全国各州县普遍设置。南宋时医药惠民局改称太平惠民局。名称不同，性质相同，就是国家开办的免费治疗诊所（医院），收治家境贫寒、孤寡无助者，并在瘟疫时负责发放免费药物。

安济坊作为专门性的扶贫机构，其职能就是负责收治家庭贫困的病患者。宋朝规定举凡1000户上的村镇都必须设置。除这些硬性法令规定外，一些地方官员在当地也尽财力所及，创办救济机构。如赵抃任职越州创办越州病坊，苏轼任职杭州时创办安乐坊，收治家庭贫困的病患者。苏轼上调翰林院，一位曾得到苏轼帮助的官员馈赠苏轼银150两、黄金5两。苏轼既不愿接受这笔钱，又不便拂逆朋友的盛情，于是把这笔钱转送给杭州安乐坊，“用以助买田，以养天民之穷者”。

漏泽园，乃国家免费公墓，既安葬无名尸体，也允许无地无钱的贫民安葬自己的亲属于漏泽园内。政府对所有贫困民人安葬死去的亲属不仅免费提供墓地，而且给以殡葬费；对无名尸也规定了支出标准：“于京畿近郊佛寺买地，以瘗死之无主者。瘗尸，一棺给钱六百，幼者半之。”经费由左藏库支出。说到漏泽园最初的出现，与一位官员的一次经历有关。徐度在《却扫编》中说，元丰年间，自己的外祖父陈向在朝任官，一次奉命巡视开封府界，留宿在野外的庙中，半夜忽被外面汹汹的人声惊醒。点烛探视，却见庙外累累骨骸，幻化成各种形状，如泣如诉。陈向心中酸楚，回朝复命时奏请神宗下诏收葬这些尸骨。神宗命陈向即刻前去办理。陈向共收葬尸骨8万多具，令人挖沟垒坎，编制图册，在墓地旁规划佛寺，聘请僧人为之超度。后来政府规定每“葬及三千人以上，度僧一人”。并下令在城郊四邻划出不宜种植之地，直接“给钱瘗民之不能葬者”。宋神宗时下诏：全国诸州军在每年春首，“告示村耆，徧行检视，应有暴露骸骨无主收认者，并赐官钱埋瘗，仍给酒馔酹祭”。自此形成定制，凡无地无钱的贫民死后无法入土为安者，皆由官府出资安葬在政府所购之地内。宋徽宗时蔡京将其定名为“漏泽园”。之所以叫漏泽园，是表示皇恩浩荡，泽如雨露，连死者也不会被遗漏。根据《宋史·食货上六》的记载，宋朝的漏泽园规模都不小，占地少则300余亩，多则500余亩。当时还规定葬于园内的一律给地九尺，深埋地下三尺以下，方砖刻字，立碑编号。到北宋末年仅首都东京郊区两处漏泽园，就安葬了13万多贫困死者。

宋高宗南渡，“民之从者如归市”，遂一如北宋，“若丐者育之于居养院；其病也，疗之于安济坊；其死也，葬之于漏泽园，岁以为常”。也就是宋朝南渡后，虽然偏安江南一隅之地，其社会保障制度并没有因此变化，而是保持了制度的连续性。

宋朝社会保障还有值得大书特书的一项功绩，是对妇女的照顾保障。在男尊女卑的传统社会这是非常难能可贵的。宋朝有专门的女户照顾，这就是免役政策。即无丁男的女户家庭，可以免除差役。差役在北宋时期是一项极重的负担，能够得到免除徭役的照顾，这是一项相当优待的政策。不过，在王安石变法期间，为了增加政府财政收入，曾经一度下令无丁男的女户也须缴纳免役钱，实际上取消了女户免除徭役的优待政策。宋哲宗元祐（1086—1094年）后一切又复归旧制。取消女户优待政策，这是王安石变法的一大失策。一般说来，女户在全国人户中是少数，取消优待，收取免役钱，政府能增收多少？倘若某地区女户不少，取消女户优待，引发民怨，使得变法失去这部分人的支持，岂非得不偿失？对妇女的关爱，还有值得一提的是妇女从怀孕的第五个月开始，到生下孩子，可从政府领取七斗米，孩子满周岁时再领取三斗。

从“摇篮到坟墓”的社会保障制度缓释了社会矛盾

宋朝重视民生，实行的是广覆盖的社会保障制度。为了保证这一制度的推行，宋代采取了三項措施：一是尽力选择有爱心敢于负责任的官员充任地方长官。当时的很多地方官都能尽心尽善执行国家社会保障制度。二是制定法律予以保障。如熙宁年间（1068—1077年）颁发的“元丰惠养乞丐法”，成为有关济贫方面的法律法规。元符元年（1098年）出台的“居养法”，完善了元丰惠养乞丐法的内容。如“居养法”增添的一条内容是：凡境内有病卧无依之人，地方里正甚至一般平民均有责任将其送入安济坊收治。政府颁布的“安济法”规定，对贫病患者应进行单独收治。尤其是大宋律法《宋刑统》，对宋朝的社会保障救济做了规范，对救济对象残、废、笃疾以及鳏寡孤独、贫穷老疾都做了明细界定。如：“诸男女三岁以下为黄，十五岁以下为小，二十岁以下为中，其男二十一为丁，六十为老，无夫者为寡妻妾”；“诸一目盲、两耳聋、手无二指、足无三指、手足无大拇指、秃疮无发、久漏下重、大臃肿，如此之类，皆为残疾；疾哑、侏儒、腰脊折、一支废，如此之类皆为废疾；□疾、癫狂、二支废、两目盲，如此之类，皆为笃疾”。这类规定，既便于各级官吏操作，也有利于杜绝游手好闲者钻政策空子。如宋徽宗将收养对象降至50岁时，就有不少不事劳作的游手好闲者冒籍混入福田院被查出。三是将其落实执行情况纳入官吏考绩制度中，对执行不力者给予严厉惩办，并定期派“监司巡历检察”。官员调任与接任者交接内容之一便是社会保障制度的执行情况与财务状况。因此，在整个宋代，广覆盖的社会保障救济制度得到了较好的贯彻执行，做到了“老幼贫疾者皆有所养，累朝相承，其虑于民也既周，其施于民也益厚”。可以说“生老病死”全覆盖，从“摇篮到坟墓”都管起来了。而这正是最高统治者皇帝重视，“务行养民之政”，建立相应的制度保障并严厉考核督查的结果。

中国历史上，宋王朝可谓是个特例，大一统的王朝，宋之前的秦、西汉、东汉、隋、唐皆亡于“内”——遍地烽火、大规模的农民起义；宋之后的元、明、清三代也是亡于“内”——被人民起义所推翻；明代虽有“外患”——满清入关，但它仍是被李自成的农民军推翻的；清代虽有列强入侵，但西方列强的目的是攫取利益而非灭清。唯有宋朝是亡于“外”——先是女真族俘虏了宋徽宗、宋钦宗二帝，宋被迫南迁，最后为蒙古所灭。究其一个重要原因，即在于宋朝320年的民生政策——生老病死“全覆盖”的社会保障制度。因此社会矛盾总能在社会保障制度下得到有效缓释，民众的任何反抗斗争都未能形成气候。

（作者系江苏省工运研究所研究员、教授，江苏省作家协会会员）

责任编辑：彭安玉