探索构建江苏预防化解社会矛盾纠纷体系

柳玉祥

构建预防化解社会矛盾纠纷体系，是践行习近平新时代中国特色社会主义政法思想，坚持走中国特色社会主义社会治理之路的一个重要课题。习近平总书记强调：“面对人民内部矛盾，要善于运用法治、民主、协商的办法进行处理，依法保障人民群众的政治、经济、文化、社会等方面权利。”遵循这一要求，就是要构建有效、便捷、合理的预防化解社会矛盾纠纷体系，实现对各类纠纷的有效预防、高效处置。

一、准确理解习近平新时代中国特色社会主义政法思想对社会矛盾纠纷预防化解的新要求

习近平新时代中国特色社会主义政法思想，蕴含着维护社会稳定和预防化解矛盾纠纷的一系列新论断、新观念、新要求，回答了一系列重大理论和实践问题，标志着我们党对新时代正确处理人民内部矛盾规律特点的认识达到了一个新高度。其中关于预防化解社会矛盾纠纷的重要论述，主要体现在以下四个方面。

坚持以人民为中心。以人民为中心，是习近平政法思想的价值遵循，是人民内部矛盾纠纷预防化解工作的出发点和落脚点。以人民群众需求为导向，在群众关心的行业和热点领域加大纠纷化解力度，满足群众对安全秩序的更高期盼。注重秩序与活力的统一，既维护司法的权威，又发挥群众的积极性、主动性和创造性。强化群众满意度在评价体系中的权重，深化司法公开、政务公开，广泛凝聚社会共识，夯实纠纷化解的群众基础。

坚持以善治为目标。善治是社会治理的目标追求，是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新型关系。要牢牢把握“善治”目标，建立健全社会广泛参与的矛盾化解体系，推动矛盾纠纷化解由政府主导向多元参与、合作共治转变。坚持自治、法治和德治协同发力，发挥好城乡社区群众自治组织的基础性作用，引导社会成员在法治轨道上主张权利、解决纷争，用公序良俗规范社会行为，促进社会善治。

坚持以预防为基点。习近平总书记强调，要“坚持源头治理、预防为主，将预防矛盾纠纷贯穿重大决策、行政执法、司法诉讼等全过程”。按照这一要求，要加强社会稳定风险评估，把决策过程变成尊重民意、化解民忧、维护民利的过程。完善多层次、立体化的矛盾预警系统，推动矛盾纠纷的预测、预警、预防由线下向线上线下融合转变。加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态，减少矛盾纠纷发生。

坚持以联动为路径。习近平总书记指出：“政法综治战线要更加注重联动融合、开放共治。”按照这一要求，建立功能互补、相互协调的运行体系，强化各类纠纷化解手段的联动融合，为定纷止争提供更多法律渠道。实现诉讼和非诉讼化解纠纷的有效联动，对非诉处理的结果及时、依法予以效力确认，充分发挥非诉类纠纷解决机制的有效作用。

二、全面把握新形势下社会矛盾纠纷的特点和纠纷化解的发展趋势

当前，我国正处于经济发展转型期，深化改革攻坚期，社会利益格局调整期，不同方面、不同领域的安全问题跨界传导、叠加共振，社会矛盾日益凸显，社会矛盾总体上呈现出“四个转变”带来的“四个明显态势”和“十个特点”。

随着人民群众从实现基本物质文化需要向同步追求高品位物质文化的转变，消费类、物业类等不同类型的社会矛盾明显增多，矛盾纠纷的多发性、多领域、多主体态势明显。多发性主要体现在纠纷总量持续处于高位运行。新时代群众对美好生活的要求日益增长，一些新型矛盾随之产生。比如随着城乡居民消费结构快速升级，旅游消费、“购物游”等消费纠纷增多。多领域主要体现在纠纷发展走向的多维度上。在开放的社会中，医患关系、环境保护、食品安全、物业管理、消费安全等方面的纠纷多发。多主体主要体现在纠纷主体的多元化上。过去调解纠纷的主体主要是老百姓个人，但近年来老百姓个人与法人之间、基层社会组织之间矛盾持续增多。

随着人民群众从实现外在物质需要向同步追求精神心理满足的转变，一些维权活动既“争利益”也“要权益”，矛盾纠纷的复杂性、疑难性态势增强。复杂性主要是指纠纷的内容复杂化。比如在劳动争议方面，随着“互联网+”、平台经济、分享经济等新业态发展，外包用工、临时用工、碎片化用工等新型用工方式层出不穷，基于网络平台运营的新型劳动争议纠纷不断涌现，形成了互联网经济下特有的纠纷模式。疑难性主要是指调处难度加大。社会矛盾纠纷在形态上呈现出“网上网下相互联合，合法非法手段并存”的情况，这些矛盾纠纷一旦得不到妥善解决，极易引发刑事案件或群体性冲突。

随着人民群众从单纯的个体受益向同步追求参与社会事务转变，一些民生热点问题常常衍化为对政治体制、社会制度的探讨甚至攻击，矛盾纠纷低燃点、扩散性态势明显。低燃点主要是指各类矛盾纠纷极易触发。现实生活中一些自发、零散、轻微矛盾纠纷常常因得不到及时妥善解决，积累转化为有组织、自觉的群体性对抗。扩散性主要是指矛盾纠纷的跨领域扩散。一个领域的矛盾和对抗往往被归因为另一个领域的缺陷或矛盾，加之政治因素、历史遗留因素等各种影响叠加，促使经济利益的纠纷最终延展为对社会制度和政治体制的不满。

随着人民群众从注重现实安全向同步追求长远安宁转变，“邻避运动”时有发生，呈现出保护自身权益向价值驱动演变，致使矛盾纠纷集聚性、群体性、破坏性态势增强。集聚性主要是指矛盾纠纷集中在民生领域。群众对政府具有高依赖性和高期望值，一旦因个人权益得不到保护，就会将矛头指向公共机关。群体性主要是指矛盾糾纷涉及面广。一些借贷纠纷、集资纠纷涉众量大。破坏性主要是指矛盾纠纷对社会秩序干扰性大。某种社会矛盾一旦恶化就可能引发“多米诺骨牌效应”，导致其他社会矛盾的爆发，形成较大冲击波，甚至转化为大规模的社会危机。以上社会矛盾纠纷呈现的发展变化，对矛盾纠纷的预防化解产生了深刻影响。以人民调解为例，从人民调解的功能看，其生命力在于它能灵活地自我调适，以适应不同时期的社会需求：新中国成立初期的调解制度，主要是作为社会控制和群众路线的手段行使政治功能；改革开放后，调解的指向是“社会治安综合治理”，强调“大调解”，主要功能是维护社会稳定；近一阶段，多元化调解成为应对“诉讼爆炸”压力的重要补充，强调共建共治的社会功能。从人民调解体系发展变化看，也呈现出多样的特点：一是民间调解作用趋弱。在纠纷解决的权威设置上，人民调解实现由依赖调解员个人权威，传统礼俗向情理法相融合转变。民间调解由自治组织或者权威人物如村干部、宗亲等担任调解主体，其所依据的规范多是区别于国家规范知识传统的习惯法和情理体系，多为私人的合意解决。社会转型导致乡村结构变化，传统调解功能减弱，呈现由村干部主导的，单一主体、体制化发展趋势。二是与行政因素对接增强。人民调解跳出了乡村俚俗的界限，形成与国家管理之间多样化的“合作治理”。近年来，江苏省各类人民调解组织在有效化解民间纠纷的同时，积极会同公安、信访、综合治理等部门，化解党委、政府交办的征地拆迁、环境污染、非法集资、劳动用工等矛盾纠纷。三是专业化趋势明显。调解工作的范围逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务等领域，向医患纠纷、交通损害、土地承包、拆迁安置、环境保护等专业性、行业性领域拓展。律师、公证员等法律人员和其他领域专业力量也积极参与、发挥作用。四是程序化特征显现。随着群众法律知识的增长和法治观念的增强，特别是诉讼法律知识在全社会的广泛普及，调解工作的程序化特征日益明显。调解实践中，案件受理、权利告知、制作笔录等制度逐步建立，回避、时效等具有准司法性质的制度在很多地方发挥作用，兼有司法程序和自身特色的调解规程开始形成。

三、认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义政法思想探索构建社会矛盾纠纷预防化解体系

作为国家治理的重要组成部分，纠纷预防化解体系是否完善，事关国家治理体系和治理能力现代化目标能否顺利实现。探索构建预防化解矛盾纠纷体系，可以从基本内涵、根本方法、有效路径三个方面来探索。

1.关于基本内涵的理解

从国际视野看，实现矛盾纠纷预防化解较为理想的模型是“金字塔”式，即通过预警公证等预防大部分纠纷发生，通过调解仲裁等非诉程序化解部分纠纷，通过法院等诉讼程序化解一部分纠纷，这是大多数国家的通行做法，在英国、日本、韩国等国家，替代性纠纷解决的数量往往数倍于诉讼数量。目前从江苏省情况来看，公证和预防类法律事务年办理量在100万件左右，矛盾纠纷调解和仲裁数量100万件左右，法院民商事诉讼案件大约在100万件上下，“三个100万件”反映出纠纷前端预防、替代性纠纷解决和诉讼呈现出“直线形”结构。要从整体上优化结构，推动矛盾纠纷化解从“直线形”向“金字塔形”递进。按照矛盾纠纷预防化解“金字塔”模型的原理，在社会治理的总体框架内，构建预防化解社会矛盾纠纷体系至少具有以下三方面的基本内涵：一是多样性规则运用，其适用依据不仅有国家法律，还有大量的道德习俗、伦理人情、礼节礼仪等民间规则。二是灵活性程序运行，矛盾纠纷预防化解体系具有覆盖广泛、程序灵活、运行高效等优势，为群众接受和使用提供最大的便捷度。三是自主性纠纷化解，群众可以在不违背国家法律强制性和禁止性规定的前提下，自主选择纠纷处置模式。

2.关于根本方法的把握

党的十九大报告强调，要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，这是在党的十八届三中全会提出“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”基础上的发展与创新，也是构建预防化解社会矛盾纠纷体系的根本方法。主要包括以下四个方面：一是在责任主体上以开放共治、有序参与为原则，提升预防化解纠纷体系的社会化水平。改革开放以来，社会力量的崛起和社会组织（NGO、NPO）的发展日益加快，各类社会主体逐渐拥有独立地位并支配一定资源，在预防化解纠纷体系的构建上，需要动员社会多个主体共同参与公共事务管理。二是在运行机制上以依法而治、共享法治为保障，提升预防化解纠纷体系的法治化水平。在构建矛盾纠纷预防化解体系上，要树立法律在化解矛盾纠纷中的权威地位，做到“良法善治”“依法而治”。及时将矛盾纠纷引入法治途径，推动全社会形成依法办事的习惯，引导社会各阶层善于用法律上的事实分清是非，用权利义务思维判断对错，找准利益平衡点，真正做到定纷止争、案结事了。三是在推进动力上以科技创新、智慧建设为引领，提升预防化解纠纷体系的智能化水平。建立安全风险预防预测预警的精准防控处置机制，促进大数据、云计算、区块链等新技术在推进科学决策、沟通社情民意、提供公共服务中的应用。进一步打破区域、部门的分割，以信息化的共建共享提升纠纷预防化解效能。四是在工作队伍上以专业能力、专业力量为保障，提升预防化解纠纷体系的专业化水平。加强政法队伍自身专业能力建设，着重提高有效防控风险能力，运用法律政策能力，适应和运用新媒体能力，同时认真贯彻落实《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，不断提高人民调解员等法律服务工作者的专业化水平。

3.关于有效路径的探索

从广义上说，预防化解矛盾纠纷体系是一个从矛盾风险预防、化解到秩序修复的完整链条，是一项系统工程，可以从法律普及、纠纷预防、纠纷化解、诉讼解决、秩序修复等五个方面入手，探索推进预防化解矛盾纠纷体系的有效路径。

创新法治宣传教育工作体系，推动全社会有效接受法律。公民有效接受法律、信仰法治，才能从源头上预防矛盾纠纷，减少违法犯罪，这也是构建矛盾纠纷化解体系的最基础性工程。从1985年起至今，国家已连续实施了七个普法五年规划，人民群众的民主法治意识不断提升，但认为“法不责众”、信访不信法等心理和现象仍然存在。在实际工作中，要突出普法对象的主体地位，以公民主动、有效接受法律、信仰法治为目标，努力将法律规范内化为公民的法治意识，让法治真正成为人们的思维方式、工作方式和生活习惯。在路径上强化法治实践效果。法治实践是公民有效接受法律的重要途径。江苏在这方面做了很多探索，近年来相继开展了美好城市、美好生活等系列活动，2018年紧扣打好污染防治攻坚战，会同宣传部门，在全省范围内组织开展“德法涵养文明·共建绿色生活”主题活动，鼓励城乡居民参与垃圾分类，青少年“八礼四仪”等养成教育中强化环保法治教育，使环保法治理念深入群眾生活中来，真正让“纸面上的法”变为“行动中的法”。在内容上突出宪法学习的统领作用。宪法是治国安邦的总章程，是国家的根本法。推进全社会信仰法治最重要、最基础的就是要信仰宪法。十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，更好地体现了全党和全体人民的意志，更好地适应了推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。要把学习宣传宪法摆在更加突出的位置，深入开展宪法学习宣传活动，推动宪法宣传进乡村、进社区、进学校、进企业、进军营，真正使宪法走进日常生活，走进千家万户，以宪法为统领，进一步凝聚全社会的法治共识。在机制上完善大普法格局。作为一项涵盖亿万人民的大规模学法用法实践，法治宣传教育需要各部门、各单位以及社会各界的协同参与。要更加注重抓好关键，加强国家工作人员的法治培训，提升他们对法律法规、制度规范的理解把握，进一步促进严格执法、公正司法，从根本上减少矛盾纠纷和冲突对立。要更加注重联动普法，按照“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”责任制要求，建立健全党政机关、人民团体和企事业单位的普法责任清单，完善法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，把普法融入执法的全过程、各环节。在手段上突出德法融合。法律是成文的道德，道德是内心的法律。法治和德治协同发力是社会治理的基本方式。在公民法治意识培育过程中，要强化道德对法治的支撑和滋养作用，夯实法律接受的认同基础。要充分挖掘运用好本土资源，更多地运用社会和群众知晓的道德、习俗、惯例等来阐释法律制度，运用发生在群众身边的典型案例阐法析理，推动法治宣传教育与党委政府中心工作、社会主义核心价值观、精神文明创建、优秀传统文化、公民道德实践、群众生产生活“六个深度融合”，让群众无时无刻不受到法治熏陶，感受法治价值，自觉在法治轨道上建立行为规范。

优化公共法律服务体系，提升纠纷预防质效。公共法律服务，作为公共服务的重要组成部分，通过多样化、个性化、多层次的法律服务，及时满足人民群众各方面各层次的法律利益诉求，从源头上解决影响社会和谐稳定的各种深层次问题，在社会治理领域发挥着治未病、早治病的重要作用。要主动适应人民群众对法治、秩序的新需要，不断加强公共法律服务体系建设，为纠纷预防提供法治保障。注重需求导向。通过为群众提供个性化、定制化法律服务，加强对全社会法律服务需求的引导，引导群众转变“找法律就是打官司”的观念，确立“法律就是生活，生活就是法律”的新理念。将“生命周期”理论进一步深入公共法律服务中来，针对出生、入学、工作、婚姻、退休等人生关键阶段，研发法律服务产品，为群众提供更具阶段性、个性化的定制服务。注重均等普惠。提升县域公共法律服务水平是实现公共法律服务均等化目标的关键。合理统筹区域内公证、律师、基层法律服务等服务资源，通过政府购买等方式，推动服务资源、服务力量向一线下沉，向群众需要的领域延伸，解决好“资源在上、需求在下”的问题。同时依托“互联网+”手段，深化“智慧法务”建设，加快推动网络、热线和实体平台的有机融合、优势互补，通过线上线下、网上网下一体联动，更加方便快捷地把法律服务、法律手段送到老百姓身边。注重结构调整。要通过深化改革，进一步提高公证、律师非诉服务等在纠纷预防和化解中的比重。积极推动公证向家庭财产安全、金融风险防控、知识产权保护等矛盾纠纷多发、高发领域延伸；大力拓展律师非诉业务，完善政府和企业法律顾问制度，推动公职律师和公司律师制度落实。

加强人民调解等替代性纠纷解决机制建设，推动矛盾纠纷高效化解。人民调解因其贴近群众、程序简易、自愿协商的特色和优势，在社会治理中发挥着不可替代的作用。2018年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年，也是习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年，经过55年的发展，“枫桥经验”已经成为全国政法综治战线的一面旗帜，蕴含着丰富的预防化解社会矛盾的思想和理论。按照习近平总书记的要求，坚持预防为主、依靠群众、调解优先，继承和发扬“枫桥经验”，打造新时代人民调解工作的升级版，牢牢守住维护社会和谐稳定的“第一道防线”。坚持预防为主、排查在先。社会矛盾往往有一个从萌芽到成势、从量变到质变的过程。切实转变事后处理的思维方式，坚持以预防为基点，构建多层次、立体化的社会矛盾预警系统，通过矛盾排查分析、研判预警、信息反馈等机制建设，努力从苗头性、偶发性纠纷中发现普遍性、趋势性问题，从源头上防止矛盾风险产生，推动矛盾纠纷排查调处向主动预防和事前预警转变。坚持依靠群众、就地化解。为了群众、依靠群众是“枫桥经验”的核心要义，也是其不断创新发展的基本点。当前要重视治理主体多元化特点，充分尊重人民群众的主体地位，特别是要通过社会组织这个“枢纽”把群众凝聚起来，进一步培育发展“乡贤会”“百姓议事堂”等基础型社会组织，鼓励热心调解工作，具有一定专业特长的设立个人调解室，引导他们就地有效化解矛盾纠纷，避免层层上交矛盾，防止因错过化解良机而引发治安案件、刑事案件、群体性事件。坚持调解优先、协调联动。坚持调解优先，是《江苏省人民调解条例》明确的调解基本原则。要强化部门协作，探索建立“调解前置”制度，引导当事人首先选择调解方式解决纠纷，进一步有效缓解诉讼压力。针对目前信访纠纷复杂化、多样化趋势，要加强试点探索，发挥人民调解组织扎根基层、熟悉社情民意的优势，及时发现信访苗头，防止问题激化升级，同时要敢于啃硬骨头，主动调处党委、政府关注的信访积案和重大疑难复杂纠纷。对调解不成的信访案件和不适合调解的矛盾纠纷，及时导入法治轨道。

有效发挥诉讼职能作用，切实维护司法公正。诉讼是化解矛盾纠纷的最后一道防线，是群众合法表达诉求的重要途径。随着我国法律制度的不断完善，人民群众法治意识的提升，越来越多的纠纷诉诸诉讼的方式来解决。在诉讼活动中，律师、司法鉴定、人民監督员等有着各自的角色分工，发挥着不同的职能作用。他们的参与有助于司法机关更加客观、全面地认识问题，形成科学、公正的裁判意见。强化法律援助对人权司法的保障作用。扩大法律援助覆盖面，推动法律援助由低保人群向低收入人群拓展。同时要大力推进刑事案件律师辩护全覆盖试点，健全完善衔接配合等各项机制，畅通援助渠道，加强督查指导，让更多的社会主体在诉讼中享受到法律的公平正义。提升诉讼参与能力。着眼于为诉讼解决纠纷提供优质服务，要建立完善律师等法律服务人员职业培训体系和重大案件集体研究机制，围绕重点业务、新兴业务、涉外业务等开展培训，不断提升教育培训的系统性和针对性。强化执业管理。要强化党对律师工作的全面领导，加强律师行业党建，确保律师行业发展的正确政治方向。要注重管理与服务并重，既要敢于对律师等法律工作者的违法行为进行查处惩戒，解决不敢管、不想管、不会管的问题，又要切实保障律师等法律工作者的执业权利，特别是要保障好律师会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩论等方面的执业权利，充分发挥律师在诉讼各环节的作用。

建立修复性矫治工作体系，有效降低违法犯罪。司法活动不仅要关注法律惩罚作用的发挥，更应兼顾犯罪人、被害人、社会三者之间的关系，在惩罚犯罪人、矫正其犯罪心理和行为恶习的同时，注重修复因犯罪行为损害的社会关系，以减少社会矛盾纠纷再次产生。在刑罚执行环节上，提高非监禁刑适用比例。社区矫正是一种将罪犯放在社区中利用社会资源对其加以改造的刑罚执行方式。相对于监狱刑罚而言，这种刑罚方式不仅有利于教育矫治犯罪人，还有助于改善犯罪人与被害社区的关系，实现修复个人、社区、社会的多重目的。要认真做好社区矫正适用诉前、审前调查评估，提升社区矫正覆盖面，扩大假释或有条件假释适用，切实提升刑罚执行社会化水平。在行刑矫治环节中，突出教育矫治的中心地位。将罪犯改造成为守法公民，是刑罚执行的最终目的。监狱机关和社区矫正机构要围绕促进罪犯顺利回归和融入社会，加强犯罪人的法律、道德、纪律、思想等方面教育，特别是要加强“点对点”个别心理咨询及团体心理辅导、心理危机干预等活动，化解罪犯不良心理，促其健康改造，为顺利回归做好准备。违法犯罪人的教育矫治离不开社会大环境的配合，要树立大教育理念，鼓励社会各方面特别是社区服刑人员所在单位、学校、家庭、社区等开展社会帮教工作，加快推进损害修复试点工作，健全符合损害修复需求的社会组织参与模式，推广“被害人保护协会”做法，鼓励被害人（社区）参与损害修复，促进服刑人员真心悔罪、真诚修复。在回归环节上，需要各部门协同合作。刑满释放和解除强戒人员作为一个特殊群体，如果不进行及时有效的教育、管理和帮扶，很容易“旧病复发”，重新违法犯罪，破坏法治秩序。做好这一群体的帮扶工作，是修复社会关系的重要环节。要加强各部门之间的沟通配合和资源整合，建立完善社会救助体系，加强培训、就业、医疗和社会保障救济，特别是要加强特殊人群贫困家庭帮扶，防范其未成年子女失学、辍学、流浪等问题发生，让他们能在温暖、包容的社会环境中顺利回归社会。

（作者系江苏省司法厅党组书记、厅长）

责任编辑：高 莉