有关执业律师担任人大常委会组成人员期间的从业禁止思考

段莎

近年来，随着全面依法治国方略的深入贯彻实施，提升履职的法治化水平成为各级人大自身建设的一项重要目标。对此，地方人大进行了积极的探索，一些地方人大为常委会组成人员配备了法律顾问，有的直接将代表中的执业律师列为专门委员会委员（通常是从事立法工作或司法监督工作的委员会）。我国律师法规定，律师担任人大常委会组成人员期间不得从事诉讼业务或辩护业务。有人认为，根据该规定，执业律师同样不能担任人大专门委员会委员。有人则认为，法律并没有对律师担任人大专门委员会委员作出规定，律师可以担任人大专门委员会委员。对此，笔者认为，律师法关于律师在担任人大常委会组成人员不得从事诉讼和辩护业务的规定针对的是律师的执业行为，并不涉及常委会组成人员的任职资格问题，执业律师可以担任常委会组成人员，也可以担任人大专门委员会委员，但是应当遵守任职期间的从业禁止规定。理由如下。

一、宪法和法律规定限制担任人大常委会组成人员职务的并不包括执业律师，执业律师可以担任人大常委会组成人员和专门委员会委员。我国法律关于担任人大常委会组成人员的限制规定可见宪法第一百零三条之规定。常委会组成人员不得在国家行政、监察、审判、检察机关任职，否则便应辞去人大常委会职务（见地方组织法第一百四十一条）。这主要是基于人大与“一府一委两院”之间存在着产生、决定、监督等关系，避免出现“自己决定自己执行”“自己监督自己”，触碰公权力行使的基本忌讳。而执业律师属于“自由”职业，与前述国家机关之间亦无隶属关系，律师执业行为本身亦无关公权运用，不在宪法一百零三条规定的任职限制之列，故执业律师不仅可以担任常委会组成人员，亦可以担任专门委员会委员。因此，从资格上讲，执业律师担任人大常委会组成人员或者专门委员会委员都并不存在问题。从能力上看，执业律师具有专业的法律知识和熟练的法律实务经验，其参与人大常委会或专门委员会的履职工作，不仅可以提供专业的法律意见，还可以提供一种非行政化的思维，这对提高人大履职的法治化和专业化亦是有裨益的。

二、律师法关于担任常委会组成人员的执业律师不得从事诉讼辩护业务是出于维护司法公正和律

师平等执业考虑，任职的执业律师应当遵守。执业律师可以担任人大常委会组成人员或者人大法制委员会委员，但这并不意味其执业行为不受任何限制。由于律师是以维护被代理人法律权益为天职，接受当事人请托，为被代理人提供法律服务。鉴于律师的职业特点，律师在案件中同当事人、法官、检察官的关系，以及人大（特别是从事具体法律监督业务的人大专门委员会）同法院、检察院的地位关系问题，理论上讲，担任常委会组成人员和专门委员会委员的律师，是有可能也有条件利用自身的人大职务身份去为当事人谋取利益的，而主办案件的法官、检察官也很难完全不顾忌当职律师的这一重身份。出于对司法活动公平公正的考虑，应当对在人大任职的律师的执业行为加以限制。此外，对于有人大常委会组成人员或人大专委会委员这一身份的律师来说，无疑要比同行普通律师具有不容小觑的执业优势，而这种优势显然并不合宜，有悖律师执业的平等性，故从维护行业秩序、促进平等竞争的角度讲，亦应对在人大任职律师的执业行为进行限制。

三、执业律师担任常委会组成人员及法制委员会委员的做法有助于提升人大履职法治化，但应完善有关规定，平衡履职与执业之间的关系。实践中，人大常委会组成人员以及专门委员会委员的任职期间通常为一届五年，对于任职的执业律师而言，一概禁止从事诉讼辩护似乎有些過于严苛，毕竟多数律师是以代理诉讼为主，一概禁止诉辩恐会影响其生计。笔者以为，可根据情况不同区分对待，对于驻会的专职委员，或因有财政供养，可以考虑禁止执业；而对于非驻会的组成人员或专职委员，可否考虑有条件地放开，譬如其代理的案件非由本行政区法、检机关办理，可否考虑放开限制。建议完善律师法对于执业律师担任人大常委会组成人员期间禁止从事诉讼和辩护业务的规定，可以列明在人大任职期间，哪些案件可以代理（或者禁止代理），在不影响生计的情况下，允许任职律师从事代理诉讼业务。此外，对于有执业律师担任常委会组成人员或专门委员会委员的地方人大常委会机关而言，宜应制定相应的规范制度，确保任职的不干预司法活动，并同法院、检察院、律协等机构建立必要的信息共享机制，将执业律师限制从业的规定落在实处。

目下，对于执业律师担任常委会组成人员以及专门委员会委员的做法，笔者持肯定态度，这一做法确实有助于提升地方人大履职的专业性和法治化。但从长远来看，笔者更倾向于在加强人大自身建设上下工夫，常委会组成人员以及专门委员会委员要努力提高自身的法律素养和履职能力，这是人大代表以及常委会组成人员起码应有的职业操守和履职担当。同时，亦希冀尽快修改完善相关法律规定，并出台科学细致合理的履职制度，使执业律师入职人大担任常委会组成人员或专门委员会委员不再成为“鸡肋”规定，保障其能充分有效发挥作用，提高人大履职的法治化水平，助推法治国家建设。

（作者单位：陕西省咸阳市人大常委会研究室）