创新法治建设，推动解决不平衡不充分发展矛盾的几点思考

马伟

社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，社会主要矛盾的判断是制定党和国家大政方针、长远战略的重要依据，也是谋划各方面工作的根本遵循。党的十九大指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”如何根据各部门、各行业、各地区实际，解决发展不平衡不充分问题，是当前应当研究和思考的重大问题。通过深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，结合人大法制、内务司法工作实践，对创新法治建设推动解决不平衡不充分发展矛盾作了一些初步学习和思考。

一、青海不平衡不充分发展矛盾的主要表现

党的十八大以来，省委、省政府坚持稳中求进工作总基调，牢固树立和贯彻新发展理念，紧跟时代发展步伐，全省经济、政治、社会、文化、生态建设等方面取得了历史性成就，发生了根本性变革，青海已站在新的历史起点上。同时，应清醒地看到，与全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国的要求相比，青海经济社会发展还存在不平衡不充分的矛盾和问题，主要表现在以下几个方面。

（一）经济方面。发展的水平和质量还不算高，发展的总量还不够充裕。发展不平衡主要表现为结构性方面的矛盾，体现在东部城市与环湖、青南地区之间经济社会发展的不平衡，二元结构导致的城乡区域在经济发展、市场发育、社会保障、民生改善等方面的不平衡以及不同社会群体在利益分配、共享改革成果方面的不均衡和差异性。2017年，全国人均国内生产总值59660元，青海只有44348元；全国的居民人均可支配收入25974元，青海仅为19001元，两项指标均低于全国平均水平。从省内看，2017年，地区生产总值最高的西宁市达到1284.91亿元，最低的果洛州仅有37.27亿元，差距近35倍。发展不充分还表现在发展的总量还不够强，创新驱动和人才支撑不充分。发展的质量不够高，发展方式转变、新旧动能转换相对滞后，比如青海第三产业仍以交通运输、批零住餐等传统行业为主，文化旅游、信息产业、现代物流、现代金融等生产生活性服务业发展不够充分协调。

（二）社会方面。不同地区、不同群体在共享教育质量、医疗保健、社会保障等发展成果方面存在不平衡矛盾。民生领域还有不少短板，到2020年全面实现农牧区贫困人口脱贫任务艰巨，就业、教育、医疗、居住、养老等公共服务领域，仍然存在着发展不充分、供给不足的矛盾。人民群众关切的上学难、看病难、养老难、就业难等突出问题尚未根本缓解。随着人民群众对社会公平正义的要求日益增长，如何进一步推动高质量发展，逐步缩小不同地区、不同群体在民生改善、社会保障、法治需求等方面的差距，是新时代青海面临的一个严峻考验。

（三）文化方面。青海集河湟文化、农耕文化、草原文化、民族文化、宗教文化于一体，在传统民族文化继承、新文化接纳与融合、社会公德和伦理文化传承与弘扬、家庭教育与社会教育互促互进等方面存在不协调不均衡。旅游和文化渗透力与大美青海的影响力还不够相称，体现地域特点、民族特色、具有竞争力和感召力的地方特色文化元素还没有被充分挖掘认知，文化产业化、文化软实力与发达地区相比还有不少差距。

（四）生态方面。青海认真贯彻落实“扎扎实实推进生态环境保护”重大要求，坚持生态立省、生态强省战略，不断引领绿色发展，全社会环保意识显著增强，生态文明建设取得积极进展，但总体建设水平仍滞后于经济社会发展，山水林田湖草自然生态系统协同保护修复还有待加强。生态环境保护的整体性、协同性、统筹性以及治理手段的融合融同等方面存在不平衡不充分。大气和水污染防治、垃圾和固体废弃物分类治理、森林覆盖率提升、荒漠化与黑土滩治理、天然林与湿地保护等方面存在着不少短板。

（五）法治方面。从法治建设要素看，立法、执法、司法、守法四个方面的建设不平衡不充分，社会治理、公平正义、民主法治各要素间以及同一要素在不同地区间分布与推进也存在着差异性，“无法可依”的局面基本解決后，“有法不依”“执法不严”“司法不公”等问题就更加凸显出来。从立法领域看，青海现行有效的118件省级地方性法规中，经济方面的34件，民主政治方面的23件，社会民生方面的35件，文化方面的12件，生态环保方面的14件，存在立法结构、立法领域和立法资源分布分享不够平衡，亟待加强生态环境保护、历史文化传承与保护、乡村振兴战略实施等方面的立法。

二、法治建设对推动解决不平衡不充分发展矛盾的重要意义

习近平总书记指出：“发展是目的，改革是动力，法治是保障。”法治的作用在于凡事都设定规则，使各项经济社会活动有章可循、有规可依。解决不平衡不充分发展问题，需要法治建设协同跟进，需要强有力的法治予以保障。

（一）法治是社会稳定的“压舱石”。法治建设是维护社会和谐稳定的基础，只有在法治建设完善充分的环境下，经济社会才会保持高质量的持续发展，也会获得更为安定和谐的发展环境。当前，青海正处于转型变革的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这些深刻变革，既给我们的发展带来巨大活力，同时也出现了区域与城乡、经济与社会发展不协调、不均衡，部分群体收入差距拉大的矛盾和问题。这就要求我们更加注重发挥法治在推动经济社会发展、优化社会治理中的引领和保障作用，坚持在法治轨道上统筹社会力量、调整社会关系、规范社会行为，依靠法治解决社会矛盾、平衡利益调整，充分发挥法治在促进、实现、保障经济高质量发展、社会全面进步、人民安居乐业等方面的支撑推动作用。

（二）法治是市场经济的“调节阀”。党的十八届四中全会指出“社会主义市场经济本质上是法治经济”。厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。市场经济的运行，市场秩序的维系，对经济活动的宏观调控和管理，以及生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法治的规范和保障。离开了法治，市场主体地位的独立性、平等性和决定性作用就得不到充分地发挥和保障。完善的法治可以将政府这只看得见的手关进制度的笼子，依法行事、受到约束，让政府主要在市场“失灵”领域发挥补位规范作用，也可以让市场这只看不见的手避免盲目性，发挥市场机制的决定性作用，规范经济发展、激发社会活力。当前，青海在经济发展新常态下出现的一些新技术、新材料、新业态和推动传统产业升级换代的新变化，既给经济社会发展带来千载难逢的历史机遇，又面临新的发展和挑战，调结构、转方式、促创新的任务艰巨而繁重。为有效应对各种风险和挑战，加快形成以保护产权、维护契约、平等交换、公平竞争、有效监管为特点的统一透明、规范有序的市场环境，必须依靠法治确保市场主体权利平等、机会平等、规则平等，依法营造大众创业、万众创新的创业创新环境，依法推动经济转型升级，大力提升发展质量和效益，确保市场经济既生机勃勃又井然有序。

（三）法治是改革发展的“助推器”。改革是发展的动力，法治是发展的保障。当前，深化改革进入攻坚期和深水区，迫切需要以法治平衡照顾各方利益，保障促进改革创新。首先，以法治推进和保障改革。通过立法，在已有的基础上不断总结新的实践经验，不断推动各方面制度与时俱进、完善发展、成熟定型，提高司法治理水平和能力提升，优化地方法治环境，增强地方法治的根本竞争力，实现改革发展和法治建设双轮驱动、平衡协调发展。其次，以法治凝聚改革共识。法治是党领导人民治理国家的基本方式，深入推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进全社会形成崇尚宪法法律、遵循宪法法律、维护宪法法律的良好社会风尚，有助于形成开放有序、公平正义、诚实守信、生动活泼的社会环境，有助于推动形成人民有信仰、国家有力量、民族有希望的强大合力。这种尊崇、捍卫、信仰法治的精神力量，具有强大的、潜移默化的巨大能量，是全社会凝心聚力，共同推动解决不平衡不充分发展矛盾的强大内生动力。

（四）法治是合法权益的“护身符”。法治建设的核心是处理好各种权利义务和权力责任关系，并以此构建人民利益保护的制度和规则。解决发展不平衡不充分的矛盾，既要解决好发展的均衡性、协调性，坚持高质量发展，不断提高生产力，做大蛋糕，也要坚持共建共享、公平正义，不断改进生产关系，分配好蛋糕，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。这就要求我们通过形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，努力促进经济社会健康快速、均衡协调发展，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成共建共治共享的有效社会治理格局，促进政治、经济、文化、社会资源不断优化配置，满足人对自然、社会和全面发展的需求，使人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

三、努力为解决不平衡不充分发展矛盾提供法治保障

推动解决发展不平衡不充分的矛盾，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是经济思想为指导，遵循和践行习近平新时代法治思想，全面规划，综合施策，系统推进。必须牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，始终坚持以人民为中心的发展思想，把促进社会公平正义、增进人民福祉作为法治建设的出发点和落脚点，推进法治建设各要素均衡协调发展，以此更好地发挥法治在推动解决不平衡不充分发展矛盾方面的引领保障和规范作用，全面实施“五四”战略，保证与全国同步建成全面小康社会，不断满足人民群众在物质文化生活和民主法治、公平正义、安全环境以及对美好生活的向往和需要。

（一）坚持立法先行，抓住立法质量这个关键，进一步提高立法的针对性和实效性。立法是法治建设的基础，良法是善治的前提，只有用反映事物客观规律、体现人民意愿、解决实际问题的良法治理国家，才能促进政治清明、经济发展、文化昌盛、社会和谐、生态文明。青海是人口和经济“小省”，但全省有立法权的州、市、县15个，仅自治州、自治县就有13个。青海立法机构应积极适应新时代新形势新任务对地方立法工作提出的新要求，坚持立法先行，为推动解决发展不平衡不充分问题提供制度安排。一是坚持科学立法、民主立法、依法立法。科学立法就要尊重和体现立法规律，遵循经济规律、自然规律和社会规律，坚持从省情实际、地域特点和民族特色出发，进一步健全完善立法工作机制，坚持质量第一，探索实施立法质量风险评估和重要法规案“三审制”，切实增强法规的及时性、协调性、针对性和有效性，确保精细精准和务实管用。民主立法就是要把满足人民对美好生活的向往作为立法的出发点和落脚点，坚持人民主体地位，拓宽公民有序参与立法途径，深入基层开展立法调研，拓宽征求意见渠道，搭建立法信息公开平台，广泛听取社会各方意见，汇集公众建议，凝聚大众智慧，确保立法体现党的意志、顺应人民意愿。依法立法就要严格遵守立法法和相关上位法规定，坚持不抵触原则，严守立法权限和法定程序，切实维护法制统一。二是充分发挥立法的引领和推动作用。始终坚持立法决策与改革发展相衔接相促进，加强改革领域立法，特别是在生态环境、循环经济、创新创业、科技引领、文化旅游、民生保障、乡村振兴战略等青海亟待破题的方面，对业已成熟的改革经验和行之有效的改革举措，通过实践总结上升为法规条例，以良法满足人民群众需要、提升社会治理水平、维护人民利益。三是着力抓好重点领域立法和立改废释并举。紧紧围绕“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和青海“五四”战略以及“一优两高”实施战略，因地制宜确定立法項目，加快经济转型升级、生态环境保护、民生保障和改善、社会治理创新、民族团结进步、传统文化保护、人大制度完善等领域立法。坚持立改废释并举，建立健全针对性强、便于操作的法规清理工作机制，切实维护法制统一和法律体系内部和谐。四是加强和改进备案审查工作。备案审查工作是完善宪法监督制度的基础和着力点。各级人大及其常委会应进一步完善备案审查工作程序，完善备案审查工作体制机制，做到有件必备、有备必审、有错必纠，实现备案审查全覆盖。通过创新法治建设，不断破除阻碍经济社会平衡充分发展的制度性障碍。

（二）推进严格执法，把权力关进制度的笼子，切实保证依法行政、执法为民。推进依法行政，建设法治政府是法治建设的重点和关键。要加快建设法治政府，把人民群众对美好生活所需要的均衡充分和平等公正作为法治政府追求的目标，坚持以人民为中心的价值观，贯彻落实新发展理念，运用法治思维和法治方式思考问题、制定政策、凝聚人心、推动落实，统筹推进经济社会全面发展。加快推进机构改革和行政管理体制改革，使各级政府部门机构设置更加责权明确、科学高效。要进一步推进“放管服”和商事制度改革，简政放权、高效服务，不断增强政府的公信力和执行力。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。各级人大及其常委会应加强执法检查和监督保障，通过对法律法规实施情况的监督检查，及时发现执行不到位的情况和问题，督促其加强和改进工作。对法规本身不适应实践发展需要的，应及时启动立法程序修订完善或者予以废止。

（三）恪守公正司法，公平裁判每一个案件，切实做到案结事了、定纷止争。青海是司法体制改革的试点省份，要进一步深化改革落实，重点完善综合配套改革，注重改革的综合性、协同性和协调性，推进各项制度之间、政策之间、措施之间的衔接配套和协调统一，确保司法改革的各项决策部署得到全面落实，切实增强人民群众对司法改革实践的认同感、获得感。通过提升公正司法水平和能力，为社会矛盾、社会纠纷的调处和化解，提供精准化、专业化和可预期的司法裁判，通过公正司法的权威推动对多元化社会秩序的有效整合。同时，通过每一个司法案件的公正，不断累积公众对司法裁判整体公正和制度性公正的信任，不断推动社会主要矛盾的制度化、法治化破解。

（四）加大全民普法力度，营造全民守法氛围，培育法治思维方式和行为习惯。全面实施开展第七个五年法治宣传教育的决议，推动全民尊法学法守法用法，重视法治文化建设，巩固普法和法治宣传教育的成果，增强社会公众的法律意识，提高宪法和法律权威，推进法律的顺利实施，让社会和每一个公民都崇尚运用法治思维和法治方式来化解矛盾纠纷，形成办事依法、遇事找法、化解矛盾靠法、解决问题用法的良好氛围。人大及其常委会应通过法定的履职方式，依法加强立法、监督、决定、任免和代表工作，让人民群众通过人民代表大会制度行使权利、监督权力。通过倡导动员社会各界学习宪法、尊崇宪法、遵守宪法，使全体人民自觉投身到中国特色社会主义建设的火热实践中，依法规范履行公民义务，充分发挥人民群众在创造美好生活中的主体作用，不断激发他们的内生动力和活力，为创造美好生活，破解不平衡不充分的发展矛盾贡献自己的力量。

（作者系青海省人大常委会党组副书记、副主任）