对土地出让前规划评估的初步探讨——以上海市奉贤区南桥新城18单元02-04地块评估实践为例

文/费翔鹰、李春锋 上海市奉贤区土地储备中心 上海 201499

陈珊珊 上海奉贤规划设计研究院 上海 201499

1、引言

在我国城市规划体系中，控制性详细规划（简称控规）始终处于核心地位,它对完善城市功能，优化城市环境，提升公共服务水平起重要作用，是指导城市规划调控城市土地开发和各项建设活动的直接依据。

随着城市化进程地不断加速推进，建设发展与规划之间的矛盾日渐突出，控规调整的申请诉求也大量涌现，原有控规对地块的控制指标已跟不上快速发展进程，导致城市设计方案未能从公共角度出发，对公共绿地、开放空间和公共服务设施等要素考虑不足。本文首先对上海市控规实施概况和土地出让前规划评估工作的具体要求进行分析；其次，对实际案例开展土地出让前规划评估工作，并给出评估结论；最后，对上海市土地出让前规划评估工作提出建议。

2、上海市控规实施概况

2008年上海市基本实现中心城控规全覆盖，基本能够满足快速发展的需要，避免无序建设。但是，在社会经济快速发展的背景下，已批控规逐渐面临调整和修编。由于控规调整有着十分严格、近乎苛刻的程序规定，需耗费大量的时间，如果根据每个地块的具体方案对整体控规进行细化调整，那么对城市建设的进度有较大影响。规划管理部门适时地推出关于土地出让前规划评估这一举措，找出规划实施短板并细化土地出让条件，进一步弥补城市公共空间和公共服务设施的不足，使其成为社会治理的重要手段，促进城市有机更新。

3、土地出让前规划评估工作的具体要求

土地资源的紧约束已经成为上海城市发展的新常态，到 2020年建设用地须控制在3185平方公里以下，明确要求建设用地规模必须只减不增。为保证今后出让的每块土地都能被科学、高效、合理利用，2016年上海市规土局以沪规土资详[2016]580号下发《关于开展土地出让前规划实施评估工作的通知》，意在珍惜每块土地开发与再利用，使其成为社会治理的重要手段，其内容主要有以下几个方面：

3.1 评估对象

评估对象为列入上海市年度土地出让计划中的住宅组团用地（Rr）、商业服务业用地（C2）、商务办公用地（C8）（含上述三类用地的混合用地）。产业社区内研发总部类用地（C65）以及区县政府认定的其他经营性用地参照执行。

3.2 评估内容

按照《上海市控详规划技术准则》和《社区规划导则》，重点评估公共环境、公共服务配套设施及其他三方面内容，如图1所示为土地出让前规划评估内容。

图1 土地出让前规划评估内容

3.3 评估目的

为了提升城市品质，进一步优化城市功能，并提供更加完善的城市基础设施和公共服务设施，改善城市环境、激发城市活力，提高城市的土地利用效率，特在土地出让前开展该地块所在地区的规划评估，以促进城市经济、社会、生态、文化的协调发展。

3.4 评估原则

土地出让前的规划评估工作是建立在控规基础上，针对以往控规的进一步深入细化补充。通过对出让地块所在街坊就各类公共要素的需求和综合设置方式作相应论证，并在评估结论中提出相关建议，绝不是对原有控规的否定，而是针对各地块各类指标的进一步完善与补充。

4、南桥新城18单元02-04地块土地出让前规划评估案例

南桥新城18单元02-04地块是在上海市土地出让前规划评估工作正式出台后，奉贤区第一批进行规划评估的项目，其对今后规划评估工作的顺利开展具有重要意义。

4.1 研究范围

依据整体系统的规划评估工作原则，本次规划评估的研究范围为奉贤区南桥新城18单元，如图2所示为南桥新城18单元土地使用规划图，其位于南桥新城西北方向，属于上海市工业综合开发区，总用地面积约为367.9公顷。该单元的功能定位为环境优美、交通便捷、配套完善、产业发达、人们安居的兼顾居住配套服务和工业生产功能的重要组成部分。

图2 南桥新城18单元土地使用规划图

4.2 评估对象

本文涉及的出让地块为南桥新城18单元02-04地块，如图3所示，其位于奉贤区南横泾以西、陈湾路以北、沪杭公路以东、大叶公路以南。

图3 南桥新城18单元 02-04地块范围图

4.3 评估内容

规划评估的主要内容包括该地块所在街坊及单元的城市功能、公共服务设施配套情况、生态环境、慢行系统、公共开放空间、城市基础设施和城市安全等内容。

4.4 评估结论

4.4.1 公共服务设施配套、公共环境

（1）控规要求

根据《上海市奉贤区南桥新城FXCO-0018单元控制性详细规划01-B、02、06、07、08、09、11、12、15街坊局部调整》要求，在地块内需设置一处面积为400平方米的开放空间。

（2）附加图则要求

①02-04地块毗邻轨道交通5号线延伸段肖塘站，考虑到未来的发展前景，建议沿沪杭公路界面设置一定比例的沿街社区商业配套，从而保证沿街界面的完整性和连续性。

②南横泾滨水岸线需结合02-04、02-10地块开发，注重南横泾两侧界面在高度和风貌上的处理，主要有以下几个方面：

建筑高度。建议沿河两侧高度适当降低，以提升居民对滨河空间的融合性。

建筑退让。建议地块退防护绿带宽度不小于10米，强调其活动空间的开放性，以保证滨河空间对综合体建筑的视觉通透性。

建筑形态。滨水建筑应形态活泼，景观通透，最大限度利用自然景观资源。

③公共步行通道。沿南横泾滨水步行通道宽度不小于2米，沿线散布座椅、景观小品、观景平台等休憩设施，形成宜人的滨水商业步行环境。

（3）其他要求

根据《城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准》、《关于开展土地出让前规划实施评估工作的通知》、《上海市奉贤区南桥新城FXCO-0018单元控制性详细规划01-B、02、06、07、08、09、11、12、15街坊局部调整》及相关规定，02-04地块需要增配以下内容，如表1所示。

02-04地块用地面积约为42524平方米，且南北进深比较大，建议在地块内设置一条宽度不小于6米、长度不小于120米的东西向公共通道，面积约为720平方米，建议公共通道结合开放空间设置，且24小时对外开放。

综上所述，02-04地块应配置公共服务配套设施建筑面积9631平方米，占地上总建筑面积的9.06%；公共环境占地面积约400平凡米，合计不小于地块面积的0.94%。

4.4.2 住宅套数及户型比例

根据市规土局就郊区住宅用地的相关要求和已批控规，02-04地块可建居住建筑面积约为106302.5平方米，该地块的住宅总套数不少于1084套，其中中小型比例不低于60%。

4.4.3 绿色建筑要求

建筑要求低碳、环保，项目建设须经专业部门审查认定达到《奉贤区绿色建筑项目建设管理办法（试行）》二星标准，建成运营后由奉贤区建管委组织评审和认定。

4.4.4 自持比例

受让人应当按出让年限自持建筑面积不低于15%的住宅物业（除按照相关规定及合同约定应当移交政府及政府有关部门的保障房等物业外），以上自持面积须用于租赁。

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5、对上海市土地出让前规划评估工作的几点建议

首先，土地出让前的规划评估不仅是针对该地块所在地区的规划评估，更应该是为该地区未来发展建设进行指导分析；其次，土地出让前的规划评估结果应该注重规划的延续性，是对规划实施短板的补充，避免对原有控规的否定；最后，土地出让前的规划评估是理性分析型的，但也是一种“公众参与”型的规划行为，在注重运用技术因素分析的同时，更应积极将公众需求纳入评估考量，探索更有效的决策。

结语：

本文通过对南桥新城18单元02-04地块进行控规层面的规划评估，针对出让地块的公共服务设施、公共环境等要素，形成了合理完善的评估报告，并在评估结论中提出相关建议，为土地出让前的规划评估提供相关参考，为下阶段的项目开发建设提供了有效的指导，亦对上层次规划具有一定的参考作用。在具体的土地出让前的规划评估项目实践中有以下几点值得注意:

①规划评估编制方面。在具体的规划评估报告中，规划要素指标应该具体清晰，应能全面描述出让地块目前存在的短板，加以弥补修正。

②规划评估实施方面。规划评估的目的不在于评估本身，更重要的是评估结论及所提出的建议，故规划评估实施中应更加注重评估对策与建议的落实。

③规划评估管理方面。规划评估实施是动态的过程，这就要求规划管理部门建立完善的规划评估相关制度，使规划评估成为一项制度化、常态化的行为。

总之，本文是基于案例实践的一种规划评估探索，在未来的工作中将继续关注土地出让前的规划评估工作，积极探讨如何构筑一套系统完善的规划评估工作体系，从而增强规划评估的时效性、科学性以及可实施性。