坚持以人民为中心的发展思想，扎实推进采煤沉陷区综合治理

文/潘国海 重庆市南桐釆煤沉陷区综合治理项目指挥部 重庆 400800

煤矿产业是我国国民经济的重要性产业，在对人民生活质量与经济发展均具有重要的影响。长期的煤矿开采工作，会对地区生态环境和人民生活造成明显的影响，形成大面积的采煤沉陷区，导致居民房屋受损，饮水和耕地条件受到破坏，对地区农民的根本利益造成巨大的损伤。煤矿沉陷区综合治理工作中，将人民的利益与需求放在首位，利用现代化的治理理念与技术手段开展治理工作，是保证采煤沉陷区综合治理效果的重要条件。

1、南桐采煤沉陷区受损农房综合治理项目概况

南桐采煤沉陷区位于重庆市南桐镇，是在长期煤矿开采条件下造成的受损区域，当地政府2013年初成立采沉区综合治理项目专门机构并负责对受损区域采取安置与开发相结合建设模式，区域规划用地面积250.52亩，建筑总面积30.94万平方米，项目总投资金额约10.2亿元。在对受损人民进行安置的同时，发挥区域建设的商业发展模式。综合治理项目除了对30.94万平方米的房屋建筑主体结构进行建设外，还对交房范围内的道路、景观等环境配套工程进行建设，同时对水电气公配设施、通讯设备、市政设施等相关设施进行建设，有力地保证了区域综合治理的安置作用，为采煤沉陷区居民的生活提供了良好的保障。

图一 南桐采煤沉陷区受损农房综合治理项目集中迁建规划图

2、当下采煤沉陷区综合治理中出现的问题及原因

王立波[1]在研究中指出采煤沉陷区综合治理状况，根据地区环境的不同会产生不同的问题，针对性地区实际进行针对性的分析研究，才能够制定科学合理的治理对策。在采煤沉陷区综合治理工作中，治理项目进展缓慢、生态重建进度迟缓、对社会因素及人民根本利益的关注不足等均是采煤沉陷区综合治理中存在的主要问题。从项目进展情况来看，由于项目的延期实施，不仅造成了受损的居民无法全部得到安置，同时也导致土地的利用受到了限制，究其根本原因，其主要可以总结为三方面：第一是由于受到了沉陷区农民长期居而平静，劳有获的传统因素的影响，导致采煤沉陷区的治理工作开展受到了影响；第二是由于动迁艰难，部分沉陷区内的“钉子户”由于不配合工作而导致工程无法征程开工；第三是由于资金不足，以人为本发展理念不充分，让货币补偿安置占重头，配套政策措施跟进滞后，导致受损农民无法生活保障，其主要与综合治理的总投资金额等存在一定的相关性。王强[2]在研究中指出，从生态重建角度来看，其主要是因为水土流失严重，受到人类日常活动的影响，导致生态环境受到了影响，生态平衡被破坏，过度的水土流失现象会造成已经固定的农田地重新流动，形成局部治理工作难以开展的干旱坡地。同时，管理体制不顺以及治理规模限制等也将导致采煤沉陷区的综合治理工作开展受到阻碍，从而诱发社会不稳定因素。

3、优化采煤沉陷区综合治理的途径

3.1 合理整合资源，为治理工作提供资金基础

王宏[3]认为，资金支持作为采煤沉陷区综合治理工作有效开展的先决条件，只有解决资金问题，才能为综合治理工作的开展奠定良好的基础。在此过程中，应当以资源的优化和整合为基本原则，在因地制宜的基础上寻求一种新型的综合治理模式，积极推进地区的基础设施建设，通过生态环境保护以及群众住房保障等方式实现对采煤沉陷区发展制约问题的有效解决。同时，实现对政策的有效整合，以改革和创新为基本动力，发挥出各个城市内的综合改革试点价值，在政策配套组和的作用下为综合治理工作的开展提供有效的制度保障，或开展更多的更长周期贷款或绿色债券等优惠政策，为治理工作的开展提供稳定的资金支持和保障。

王飞等[4]在研究中表示，采煤沉陷区综合治理中，工程期限与进度是影响综合治理工作成效的重要因素，强化对不同环节及资源的调度规划，是保证工程实施进程的重要条件，也是保证工程资金应用效率的重要基础。针对综合治理工程周期短、时间紧、任务重的实际情况，在工程施工招标时，要灵活地采取多标段平行发包的模式，强化对工程进度的保障作用。而针对施工单位较多的管理困境，要从监督、审计工作着手，强化对工程施工的全程化监督管理，及时发现工程施工中的问题，并提出专业性的处理建议，保证工程的有序、规范实施，提升工程项目投资资金的利用率。研究还指出，综合治理的资金保障工作，需要在国家财政投资的基础上，施行政府投资与商业综合投资相结合的模式，引入社会资本参与建设，打破传统的区域型治理模式，通过对资源的统筹分析规划，实施集中安置房与商业综合体相结合的模式，既能够解决资金不足的问题，又能够保证安置工作的有效实施。

3.2 强化基础设施建设，有效解决民生问题

刘斌等研究表明[5]基础设施是影响采煤沉陷区综合治理水平的关键，应当事先对交通、水利以及教育等的综合统筹，尤其是对于对采煤沉陷区治理资金瓶颈的制约因素，可以在国家政府部门的积极引导下，实现政府投资与商业模式的有效结合，积极解决采煤沉陷区居民的用水难等民生问题，加强对于民生设施有关的基础设施建设，解决沉陷区内的人畜饮水问题。同时，应当加强对居民的住房保障，通过对煤矿棚户区的改造。

姜富华等研究指出[6]，在采煤沉陷区综合治理中坚持以人为本的治理思路和以人民为中心规划理念，从政策待遇到基础设施建设方面让安置居民体会到真正的满足与幸福，是保证综合治理工作成效的思想条件。在综合治理中应紧紧围绕安置户住得稳、生活稳的中心思想。同时结合地区发展实际以及拆迁户的生活与发展需求，在地区治理规划中将地区特色与拆迁户再就业相结合，保证治理工作更大的民生效果。通过集中建房安置与商业用房开发相结合的治理模式，将商业门面集中设计管理，为安置户开办微型企业奠定基础，进而形成安置、经商一体化的治理模式，为农民转行与就业提供保证。在治理规划中，除了对基础住房问题进行保证外，还要在规划中对医养配套设施和读报厅、文化交流平台、书法艺术平台、中国孝悌文化平台等公共设施进行配套设计规划，保证安置居民的生活质量。同时，在政府职能及福利政策等方面，政府职能部门要加大与社会力量的沟通联系力度，通过具有实效性的政府开放政策为农民谋求福利。例如，针对综合治理区域的土地产权问题，政府应推行土地产权制度改革政策，将拆迁户原产权直接转程换证，不实施二次征税制度，让农民真正享受到开放政策的成效。

3.3 增强综合治理工作的环保性与效率性

姚宜梅研究指出[7]生态优势作为目前国家发展的主要方向，在对采煤沉陷区进行综合治理的过程中，也应当增强综合治理工作的环保性和效率性，为采煤沉陷区的居民提供良好的生态环境，积极开展矿山的环境恢复和治理工作。比如可以通过开展农村建设用地复垦的政策，为采煤沉陷区单独给予农村建设用地复垦指标，将相关的收益资金全部用于采煤沉陷区的综合治理当中。在此过程中，应当以可持续发展为基本理念，将生态环境的保护作为治理的核心思想，建立以人民为中心的综合治理模式。

刘四平[8]在研究中指出，采煤沉陷区综合治理的生态环保性要从工程投资、设计、施工及评价几个环节，进行针对性的调控管理。在工程环保设施投资方面，应从水质保护、空气质量保护、噪声防护、人群健康保护、环境保护监测监理等几个方面着手，坚持“谁开支、谁治理”，“边建设、边治理”的原则。在工程设计阶段，应对工程区域的自然环境资源进行综合调研分析，将自然因素与社会因素相结合进行综合分析。在土地资源方面，对工程所在地的地质、地形进行细致的调研分析，根据地区实际情况，通过技术手段与工程管理措施，尽量减少对土地资源的占用，节省土地资源。同时调研工程所在地的水资源分布状况，保证居民水资源的完整性，避免破坏水域功能。在治理施工过程中，要从植被保护、水土流失防控及文物古迹保护几个方面保证治理工作的环保性。工程施工中应尽量减少植被破坏的面积，在不得已破坏后，要迅速实施植树种草等植被恢复工作；针对高山丘陵地区工程施工可能引发的水土流失状况，应注意实施加固、草木等防护措施，避免由于工程施工导致水土流失现象的发生；在工程施工中若发现、化石等具有文物价值的物品，应及时向相关部门上报，并做好文物保护措施。另外，还要注重做好工程施工的环保评价工作，在工程施工前期，由专业的评价机构对工程施工的社会效益、经济效益及环保效益进行综合评估，保证工程建设的环境可行性。

3.4 创建专业治理队伍，强化对治理项目的监督管控力度

潘毅琴[9]在研究中指出，采煤沉陷区综合治理工作的有效实施，需要专业能力与综合素质有所保障的专业人才来进行引导，保证综合治理团队的专业性与责任性。综合治理工作团队的创建需要综合考量人才的专业技能与事业心等综合素质，既要求治理人员的业务素质过关，又要能够自觉遵守相关法律法规，并且能够坚持以人为本、以人民为中心的工作理念。在此基础上，才能够对综合治理的制度规范、工作流程以及部门协调工作，进行合理有效的管控，保证工程的有序、稳定实施。同时，综合治理管理团队的创建，要保证工程财务、规划、建设和日常运行等多个方面的工作，分工协作地保证工程组织机构的完整性。另外，综合治理管理团队还要具备综合调研分析的能力，能够针对其他地区的治理经验进行科学分析，保证治理方案的科学性与完整性。

陈伟[10]在其研究中指出，强化治理工程的全过程监督管控工作，是保证工程实效性，避免治理工作后期出现滞后现象的重要条件。政府及相关职能部门要建立专业的项目监督管控体系，由专业人员对工程施工建设进行审计与监督，保证各项工序稳定运行，工程各方职责清晰。审计监督部门对工程实施进行全过程的实时跟踪审计，及时发现和解决项目实施中出现的问题，避免工程各方推诿等行为造成管理工作混乱，影响工程的实施。以南桐采煤沉陷区受损农房综合治理项目为例，工程施工中南北大道排水管网因多次因暴雨发生阻塞，问题发生后已经明确由原施工单位负责进行清渣疏通，但建设单位现场代表不能够合理规划施工现场行为，导致施工方工作受到阻滞。在工程审计监督人员发现这一现象后，及时将问题上报到工程建设单位，及时处理了施工现场管理混乱的问题，保证了工程施工的顺利性。治理工程监督审计部门工作的有效实施，是有效杜绝施工不良行为，督促参建各方履行职责的重要保障，对促进建设项目规范管理具有积极的意义。

结论：

综上所述，采煤沉陷区的产生，是由于地下大面积踩空后岩土内部机制与地表形态造成破坏引起的，对采煤沉陷区进行综合治理时对建设选址、技术水平进行保证，是保证综合治理效果的重要条件。通过本文对采煤沉陷区综合治理问题和对策的文献研究和分析，发现通过采取合理整合资源、强化基础设施建设、增强综合治理工作的环保性与效率性、加强治理队伍的专业性等方式，能够对采煤沉陷区综合治理的质量进行保障，在治理工作中实现以人民为中心的理念，促进人民生活发展与资源配置的长效结合。