承包地经营权配置问题研究

(1.安顺学院经济与管理学院，贵州 安顺561000)(2.贵州民族大学民族文化与民族地区社会管理创新研究中心，贵州 贵阳550025)

2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出要“规范土地经营权流转交易，因地制宜加强农村产权交易市场建设，逐步实现涉农县(市、区、旗)全覆盖”。党的十九大报告和2018年中央“一号文件”又提出了要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”。由于承包地所有权和承包权的产权关系是不变的，激活主体、要素与市场，优化要素配置，最终还是从经营权配置入手。从使用上划分，承包地经营权配置有两个配置方向：承包地经营权农户自用、承包地经营权交易给其他主体使用。我国承包地经营权配置在不同时期经历了“高度集中于集体所有-农户所有-多主体所有”的沿革。这一方面源于国家对承包地经营权认识变化并制定的制度，另一方面源于承包地经营权在不同时间段里的总体收益对各主体的吸引力。

学界早就注意到承包地经营权问题。近年对承包地经营权的研究集中于经营权流转，其中主要探讨了经营权流转机制和影响，这可能源于我国承包地细碎不利于规模经营。既有研究指出了承包地流转有利于优化经济绩效，如能够促进耕地集中和规模化经营、增加农户收入[1][2]，但是不同经济发展水平地区、不同资源状况的农户在承包地经营权配置中的获益存在差异[3][4]，同时农地生产比较效益低、存在交易费用等因素降低了承包地经营权交易激励，承包地细碎化现象并未显著改变[5][6]。为此，降低交易费用、因地制宜培育经营权流转市场成为了促进承包地经营权流转的必然选择[7][8]。这些研究存在着“经营权流转或抵押贷款优于不流转或不抵押贷款”的暗含假设，但承包地经营权流转与抵押贷款占比仍然较小的现实对这种假设提出了挑战。作为一种财产资源，承包地经营权同样存在着资源优化配置问题，其实质是经营权在哪个主体手中使用以及以什么方式使用。但从已有文献看，承包地经营权采用何种配置方式能改进帕累托状态的研究极为薄弱。

一、承包地经营权优化配置分析

在某个限定区域内可以交易的承包地经营权表现出如下特点：可交易的承包地经营权总量有限，每个地块的特性有差异，存在数量众多的潜在需求者。卖方市场趋向于垄断竞争市场，买方市场特征因土地经营获益不同而异。

(一)承包地经营权优化配置的前提

一是承包地经营权产权清晰。承包地经营权产权是经营权所有者资源与保护程度、他人资源与夺取程度和政府保护程度三者的函数。只有承包地经营权产权清晰才能建立排他性的制度安排，激励经营权归属者的经济行为。

二是交易费用足够小。经营权交易主体在发现和识别风险的基础上，用预期收益与交易费用和预期生产成本之和相权衡来选择是否交易承包地经营权。

预期收益与预期成本受远期产品与要素价格和产出水平影响，只有交易费用对于经营权交易是即期影响。所以较低的交易费用有利于提高经营权交易激励。

(二)承包地经营权优化配置的条件

1.边际技术替代率差异诱致不同主体之间交易承包地经营权

但实践中不同主体使用同一承包地经营权的边际技术替代率必然有差异，同时在长期中生产技术水平会改变，所以承包地经营权会在不同主体间交易，并且交易会提高该地块的产出水平。

2.一定区域内可交易承包地经营权的供求情况在不同获益水平下表现不同

假设R=从使用承包地经营权得到的最高收入；C=为承包地生产经营支付的最高成本；Z=资本品投入量；i=市场利率，趋近于资本边际收益率；P=承包地经营权交易价格。

(1)需求方面

(2)供给方面

(3)在管制条件下，承包地经营权的供求不受价格约束。例如在某个区域限定土地使用的产业选择而产生了技术、资金、经营水平等的具有排他性的交易准入门槛，或者为了实现土地规模化经营的限制性交易(会产生交易的最高价格问题)，以及其他原因而进行的保护性交易(会产生交易的最低价格问题)。

二、承包地经营权配置的实践

研究就承包地经营权配置状况对威宁县草海镇和龙场镇的四个村共计150户农户，15家农业专业合作社和5家农业企业进行了随机问卷调查和访谈。其中60户农户已流转土地，90户农户没有流转土地。

(一)承包地经营权配置自用为主，区位和产业因素影响明显

近年威宁县承包地经营权流转逐年增加，但是承包地经营权配置仍然以自用为主。2012年，威宁县流转土地约为15万亩，占常用耕地总量的 4.51%，而截至 2016年末，全县流转土地总面积近31.5 万亩，也只占到常用耕地9.47%(如图1所示)。

图1 威宁县土地转面积变化趋势图(2012-2016)

威宁县农村土地产权流转呈现明显的区位和产业影响。一是城区和开发区土地流转比例高，例如五里岗办事处和陕桥办事处土地流转率分别为30.3%和27.6%，开发区土地流转率27.2%，位居全县前三，明显高于其他乡镇。原因是城区和开发区工商业较为发达，农民有机会从事更高收益的非农工作。产业因素体现在有较大规模农业产业的乡镇土地流转面积大，如进驻草海镇成立的草海津汕现代农业发展有限公司，已流转土地2.6万亩，流转面积为全县最大。

(二)承包地经营权供给者-农户的经营权配置选择

1.影响承包地经营权配置的因素

劳动力数量、改变就业方向、政府引导以及从众等是影响承包地经营权配置的因素。具体情况见表1。

表1 影响农户交易承包地经营权的因素

从表1可知农户愿意流转土地主要原因是“政府指导”和“进城务工”。调查发现选择“政府引权交易合同，价格支付方式为一年一付，具体时间有差异，多为农历的年前”的农户绝大多数将土地流转给农业企业或农业专业合作社，通常签订5年经营。

农户承包地经营权交易对象呈多样性，但主要是农业专业合作社和农业企业，且通过村委会途径交易居多。具体情况见表2和表3。

表2 承包地经营权交易对象统计表

表3 农户土地流转途径统计表

影响威宁县农户交易承包地经营权的因素有价格、流转途径、对未来生活的保障、土地经营偏好等。具体情况见表4。

表4 影响农户自用承包地经营权的因素

调查结果印证了这样的判断：尽管我国社会保障体系逐步完善，但农户依然将承包地看着重要生活保障，既往一些经营权交易中有农户利益受损加深了这样的担忧，而且年龄越大的农民越担忧。再者，农户承包地多为几亩，承包地经营权交易所得在家庭收入中占比非常低。所以尽管交易价格直接关系自身收益，但对农户交易承包地经营权的激励小；调查发现农民承包地细碎、农业生产经营成本高、自然风险大等因素阻碍外来投资，减少了承包地经营权交易的机会；当前仍在承包地上耕作的大多是身体与智力条件较差的老年人，他们对土地生产经营有较强偏好。

上述问题引出的进一步讨论是：不同的经营权配置带来的产出水平不同。①因为技术和资本投资没有显著增加，经营权自用虽然不存在配置的交易费用问题，但是缺乏主动技术创新带来的高产出；②农户与其他主体之间交易承包地经营权虽然存在交易费用，但是获得经营权的组织容易在市场引致的诱导性技术创新中提高产出水平。

2.农户交易承包地经营权的收益

(1)交易价格

①交易价格主要取决于地块的地理位置和经济发展水平等因素。交通方便、土地耕种条件好的地快，承包地经营权交易最高价格可达1000元/年·亩，草海镇等地块较好的在800元/年·亩，而偏远山区的交易价格，大多在300-400元/年·亩。

②承包地经营权交易价格因交易对象不同差别较大，例如交易对象是同村村民价格很低，有的仅仅是象征性收取，甚至无偿给邻里耕种。如果交易对象是农业专业合作社或农业企业则按照大宗地块交易价格支付。

③少数农户以经营权入股农业专业合作社或农业企业，此时经营权股份收益与农业专业合作社或农业企业经营效益密切相关，容易波动。在农产品价格高经营效益好的年份，有在经营权股份收益达到1200元/亩；在经营效益差的年份经营权股份收益很低，甚至为零。

(2)相关收益

获得抵押融资的机会是承包地经营权的相关收益，由于抵押融资资金运营的经济结果不确定，可能为正也可能为负，特别是农户参与市场活动的风险承受力较低，既抑制了农户抵押融资的激励，也抑制了金融机构开展这项业务的激励，所以抵押融资收益被普遍放弃。具体情况见表5。

表5 农户对承包地经营权抵押融资的需求

表5显示仅13.3%的农户有承包地经营权抵押融资需求，承包地经营权这一相关收益被绝大多数农户放弃了。而且大多抵押融资目的是用于非农业活动，用于农业生产的仅4户，也从另一面印证了农户缺乏充分利用承包地经营权机会。

(三)农业企业和农业专业合作社对承包地经营权的获得与使用

1.获得承包地经营权的途径

调查发现大多数农业企业和农业专业合作社通过村委会、熟人介绍交易承包地经营权。外部投资企业通过联系乡镇政府或县招商部门，政府部门联系村干部协调解决用地。而当地的农业专业合作社直接与农户协商或通过村委会协调，和农户签订土地流转合同，然后在村委会备案。

访谈中农业经营者对承包地经营权交易提出了一些观点：第一，承包地经营权如果以行政村为单位，划出集中连片土地，这样承包地经营权上市交易容易形成土地规模效益，减少因岔花地产生的管理难题。第二，承包地经营权交易流程尽量简单方便，目前走完一个流程需要县乡村共计五个主体同意签章，交易费用较高；经营权使用中如果发生纠纷，乡镇和村委会应积极主动协调，减少经营者不必要损失。

2.承包地经营权使用中的主要困难及其解决

调查发现 75%的农业专业合作社和全部农业企业在承包地经营权使用中，由于产品销售困难、价格波动大等原因使其陷于资金短缺的最主要困难。他们解决的途径包括向亲友借款、银行贷款等，具体情况见表6。

表6 农业经营者解决承包地经营权运用中的资金短缺途径

农业专业合作社主要通过亲朋借款、民间借贷应对经营权运营中的困难；这些农业专业合作社最希望获得商业银行借款，但商业银行借贷要求的营业额、经营主体内部管理规范、抵押物、经营年限等条件高，加之农业生产周期长、投资回报慢、自然风险高、借贷额小等特点使商业银行对农业项目兴趣不大。相对而言，农业企业更易获得商业银行贷款。

(四)公共部门在承包地经营权配置中的角色

村干部在承包地经营权中的活动影响经营权交易费用，进而影响经营权配置决策。本研究假定，如果经营权交易双方不需借助村支两委渠道而是通过第三方平台就能实现交易，则会削弱村干部参与交易承包地经营权的激励。所以设计了村干部对承包地经营权交易平台建设态度的问题，对草海镇、龙场镇4个行政村30名村干部进行调查，调查结果见表7。

表7 村干部对承包地经营权第三方交易平台的态度

表7显示只有 26.7%的村干部认为有必要建设农村土地产权交易平台，而58.3%的村干部认为没有必要。原因可能在于：第一，任何承包地经营权交易都需要作为集体土地代表的村委会签章认可，不可或缺的作用增强了村干部介入承包地经营权交易的激励。第二，在村集体组织对农户经济活动干预日益减少背景下，村干部介入农户承包地经营权交易是凸显其地位的方式，而第三方交易平台则会削弱他们这种地位，并且第三方交易平台有可能减少村干部在经营权交易中的寻租空间。第三，承包地经营权配置上，虽然农户使用经营权的所得归自己所有，与村集体无关，但是经营权交易会在村里产生收益外溢，例如由于土地规模经营增加对本村再就业需求，或增加其他农户生产经营的交易机会。

无论从我国土地根本制度还是从经营权交易实践看，村干部在承包地经营权配置中会施以影响，其决策是：鼓励交易，但要以村集体为交易平台。

进一步的调查发现，在农户生产技术没有突破或者技术改进的经济收益较小情况下，县乡政府及职能部门在承包地经营权配置中有鼓励交易实现土地规模经营偏好，他们在承包地经营权交易中在关系协调、交易备案、履约监督、纠纷调解等方面发挥作用。但承包地经营权交易的经济收益不归其所有使他们并不总是在这些方面产生自发主动激励，相反在某些场合他们的行动还增加了交易费用。

三、研究结论与承包地经营权配置的改进

(一)研究结论

1.承包地经营权交易占可耕地比例仍然很低。近年农村以交通为代表的基础设施改善大幅降低了生产经营成本，但并未对承包地经营权交易产生显著影响，同时随着劳动力转移，出现了不同程度土地低效率使用现象。

2.承包地在经营权供给与需求两方都存在经营权交易负激励。一方面，满意交易渠道、社会保障制约、耕地偏好等因素抑制了农户把土地流转出去的积极性，更愿意自己在承包地上投资。另一方面，各种农业公司与农业专业合作社普遍存在产品销售困难，价格风险大等原因造成的资金短缺问题，这抑制了农业公司与农业专业合作社获得承包地经营权的激励。

3.公共部门介入承包地经营权交易必然产生交易费用，他们对承包地经营权配置的影响取决于其行为给农户和其他经营主体带来的收益与交易费用比较结果。但公权力与经济结果非直接相关的关系使他们在承包地经营权交易中并不必然以经营权配置效率为标准。

由于上述三个问题，当前承包地经营权存在着大量被置于公共领域现象，土地资源无效或低效率使用。即便当前相关政策鼓励经营权交易，但政策效果有限。

(二)承包地经营权配置的改进

1.积极发展农户经营，不闲置土地资源

承包地经营权被大量置于公共领域情况下，农业劳动监督成本高、农户劳动产出归家庭所有以及承包权农户所有的特征使得农户自己使用承包地经营权的方式未尝不是较优的配置方式。农业比较效益低的特性决定了这种配置方式不一定以经济效益为目标，而应以土地资源的适当利用以维持全社会一定量农产品产出为目标，这也是我国保有“绿箱政策”的原因。而且，维持村庄必要的经济活动运行必然要求作为基本生产单位的农户参与农业生产经营活动，毕竟我国城镇化将经历较长过程，即便是到2050年我国城镇化率达到80%，农村还有3亿人，这么大数量农村人口背景下是无论如何不能让农村衰败的，否则国家就会面临 一种难以承受之重[9]。

2.降低交易费用，激励经营权向更高生产效率者转移

发挥县乡村三级在农村土地产权交易的中介作用，从制度上明确各层级在经营权交易中职责与权力。当前承包地经营权交易主要发生在两头：零散地块经营权在农户间交易，大宗地块经营权交由市级产权交易中心完成。结果是农户间零散地块经营权交易低效率，市级大宗地块经营权交易又存在地块信息与交易方信息识别风险。这凸显了在两者中间构建既能避免无效率零散交易又能避免大宗交易信息风险的交易平台的必要性。目前在一些县区建立的交易平台更多的只是挂牌而无实质业务，因此可考虑建立以县牵头、乡和村参与的县域承包地经营权交易中心，以利于激励经营权向更高生产效率者转移，扩大土地生产可能性边界。

3.加快推进农村各类土地产权确权颁证工作

承包地经营权配置在农村产权改革大环境下进行，受农村其他产权改革影响。因此在完成农村土地承包经营权、林权确权登记颁证，稳妥推进农村宅基地确权颁证基础上，进一步加大工作力度，对草地和养殖水面的承包经营权、农村集体经济组织股权等其他农村产权进行确权颁证。同时建立县域农村土地产权信息数据库，采集录入地块、权能归属等相关数据，以利于农村土地产权交易。