论体制外社会监督模式的演进、转型与创新实践

摘 要：社会监督作为一种体制外监督、自下而上的监督、广泛性监督，具有不可替代的特殊作用。随着我国社会的深刻转型、公民民主意识的高涨和网络媒体的普及，社会监督模式也从传统走向创新，温州“市民监督团”、武汉《电视问政》便是社会监督模式的创新实践。

关键词：社会监督模式；演进；创新；市民监督团；电视问政

在中国特色社会主义监督体系中，往往把监督类型分为体制内监督和体制外监督。一般而言，体制内监督包括政党监督和国家监督，如人大监督、行政监督、司法监督等，其特征是权利系统内部以权力制约权力。体制外社会监督，是指与体制内监督相对而言的概念，指社会群众团体和组织以及舆论机关对行政机关及其工作人员遵守国家法纪的监督，包括公民监督、民间组织监督、利益群体监督以及网络、报刊、电视、电台的新闻舆论监督等。它依据我国宪法规定的社会主义民主和法制原则，采用批评、建议、申诉、控告或检举的形式，对国家行政机关工作中的缺点、错误和不良作风进行批评监督。社会监督作为一种体制外监督、自下而上的监督、广泛性监督，具有不可替代的特殊作用。随着我国社会的深刻转型、公民民主意识的高涨和网络媒体的普及，其广泛性和实效性愈加明显。

一、体制外社会监督模式的演进与转型

1.体制外社会监督的逻辑起点

体制外社会监督概念是中国特有的，但是监督作为一种政治现象，是与国家权力相伴而生。马克思主义有关阶级、国家权力和人类社会发展规律的理论，便是对权力运行制约监督思想的基石。阶级社会中国家这种性质，决定了国家在社会中的地位，也说明了对国家政权及其代理人实行监督的重要性。公共权力所有者的社会对国家实行的监督和制约，其实质是人民群众对国家及其代理人的监督。马克思、恩格斯从社会决定国家的理论出发，完整的论证了社会制约、监督国家的必要性。这种必要性不仅是由国家的历史地位决定的，也是人类社会发展的必然。马克思主义的社会决定国家的理论，是社会制约、监督国家的哲学基础，也是无产阶级政党监督制度的基础。

我国社会主义监督机制中，如果说党内监督是核心，国家监督是保障，那么社会监督就是基础，这三种监督相对独立，又相辅相成。尽管社会监督属“柔性监督”，但是多形式、多渠道的群众监督机构是人民群众表达自己的意愿、提出批评和建议的广阔平台。毛泽东同志根据马克思列宁主义的民主监督理论，提出“让人民来监督政府”的思想。毛泽东说：“主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。”[1]邓小平也说：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。”[2]习近平总书记首次系统阐述“国家治理体系和治理能力现代化”这一现代政治的核心理念时便强调了国家在基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力运行的合法、顺畅、高效与得到社会认同的问题。这一论述强调了政府、人民群众在国家治理体系中的角色与作用，也表达了习近平总书记的权力主体观、权力价值观、权力行使观和权力制约观。“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”体现了习总书记对民族的责任、党的责任和人民的责任的根本价值追求。

总之，体制外社会监督是从政治权力外部由社会公众对政治权力进行自下而上的监督，是权力监督制约机制中不可或缺的重要组成部分，是权利来源的本质和属性要求，是权利制约的必然和有效补充，是维护和保障人民群众根本利益的价值追求。

2.体制外社会监督的历史演进

社会监督是一定历史条件的产物，同时又受历史条件的制约。在人类社会不同的历史时期，在不同的国家，社会监督的本质、特征、作用及其历史演变过程是不同的。在新中国成立之后的很长一段时间，受条件所限，社会监督主要表现为开展群众性监督活动、群众来信来访、报纸广播等监督方式。毛泽东将报纸刊物等新闻媒介作为制约与监督权力的一种不可或缺的手段，并不断进行深入探索探究。1950年，根据毛泽东的建议与指示，中共中央发表了《关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》，决定要求：“在一切公开场合，在人民群众中，特别在报纸刊物上展开对我们工作中一切缺点与错误的批评与自我批评”。[3]毛泽东还强调：“必须重视人民的通信，要给人民来信以正确的处理，满足群众的正当需求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”。[4]中共中央于1951年6月7日颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。

改革开放之后，我国传统媒体的监督发展较快，一些重要的舆论工具如：中央电视台、《中国青年报》、《南方周末》等在反腐倡廉、揭露社会阴暗面上发挥了重要作用。以中央电视台《焦点访谈》栏目为例，从1994年4月1日正式开播到2002年8月，播出3000多期节目，其中600多期占20%左右的节目属舆论监督的内容，比如1994年-1998年间，对腐败现象监督的节目数量增长迅速，成为深受人民群众关注的金牌栏目。[5]社会上不少重大案件的真相被揭露，使案件得以准确而迅速地处理与新闻媒体的介入密不可分，如1999年的重庆紊江彩虹桥垮塌案、2001年的广西南丹矿井透水特大事故案等。这一时期，传统媒体的新闻舆论监督日益成为公民积极表达民意的渠道，并且发挥了非常重要的作用，对我国社会主义民主政治建设的健康发展具有重要的现实意义。

当下，随着互联网技术的兴起和发展，新媒体突破了传统媒体的限制，迎合了人们在网络时代获取信息和传递信息的需求，网络监督成为新的社会监督形式。由于互联网在中国公共事务和公共决策中发挥了民意表达和民主监督的积极作用，2007年被称为中国“网络民意年”，2008年被称为“网络舆论年”，2009年则被称为“网络反腐年”。与此同时，网络监督也获得政府的认可与支持。2003年，最高人民检察院开始建立网络举报平台，2005年12月28日，中央纪委、监察部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址，2009年6月22日，最高人民檢察院更新举报网站。从南京“天价烟”事件到徐州区委书记“一夫二妻”，再到的“微笑局长”杨达才、番禹“房叔”蔡彬等等一系列的反腐事件，都与网民们锲而不舍的揭露和批判分不开。“网络改变着人们的政治观、民主观，改变着政治参与的模式和方法，改变着政府决策的行为，为国家的政治文明、政治发展创设了新的环境。”[6]

二、体制外社会监督模式的创新实践

1.体制外社会监督模式的创新诉求

近年来，虽然体制外社会监督的形式越来越多样化，公民监督、民间组织监督、利益群体监督以及网络、电视等新闻舆论监督全覆盖。但是不论哪一种监督方式，都存在一定的局限性。以当前蓬勃兴起的网络监督方式为例，存在可操纵性和欺骗性、非理性和情绪性、极端自由性以及网络监督的民意背离性、新闻性和时效性等值得警惕的问题。民间网络监督表现出的所谓“民意”干扰司法独立，甚至形成“舆论审判”左右司法，部分网民随意甚至是肆无忌惮地侵犯他人隐私权、姓名权和名誉权，网络暴力等侵权行为泛起，也都是不容忽视的事实。因此如何有效将体制外社会监督模式话语权的平民化、监督主体的草根性特点与体制内监督的制度化、规范化特点相结合，既满足人民群众实现知情权、参与权、表达权和监督权的愿望，又做到监督形式与内容、权利与保障的合法化，是社会监督模式创新的必然诉求。随着“人人都是记者、人人都是编辑、人人都是传播者、人人都是通讯社”的网络时代到来，以及社会治理法治化进程的不断加快，必然会推动体制外社会监督模式的不断创新。

2.体制外社会监督模式的创新实践及效果分析

（1）温州“市民监督团”模式分析

运行机制。市民监督团是一支整合了新闻媒体舆论监督与普通市民群众监督两大功能的队伍。这支队伍成立于2010年，最初是单一的监督城市绿化“千人团”，后发展成为“温州市市民监督团”，41个分团共计8000多人，监督范围扩大到城市破难攻坚、转型发展、政府履职等。这支队伍借助温州市委市政府大刀阔斧整弊政、大张旗鼓推改革的东风，充分利用多种媒体手段，发挥民间智慧和群众监督作用，开展系列监督活动，对阻碍城市建设的“拦路虎”、“绊脚石”进行曝光，监督相关责任部门有效开展工作，兑现社会承诺。既搭建了媒体舆论监督与群众监督“水乳相融”的重要平台，受到上级领导和广大受众的好评，又实现了社会监督模式的“温州制造”。

特点分析。一是市民监督员具有广泛性和代表性。监督员来自不同地域（来自全市各县市区）、不同年龄（下到大学生、上到退休老人）、不同社会阶层（工人、农民、知识分子、人大代表、政协委员、学生、公务员、新温州人等）。二是市民监督员容易和普通老百姓打成一片，发表的言论具有可普遍接受性。正因为监督员的广泛性和代表性，他们和一般市民身份相同，地位对等，消除老百姓对媒体记者的部分抵触和害怕心理，容易与老百姓接触，听到普通市民的心声；他们发表的“草根”言论通俗易懂，能够很好地被普通老百姓接受。三是市民监督员带有志愿者的性质。所有监督员自愿报名，以服务社会公共事务为己任，没有任何报酬。四是市民监督员发表的观点和意见自由多样、真实客观。他们始终怀着热情和正义感，用尖锐而犀利的问题对政府的不作为、慢作为甚至乱作为提出质疑。[7]

效果分析。从2013年以来，温州市民监督团活动先后被省委宣传部、省记协等单位评为“三贴近”优秀案例、重大主题报道策划创新奖、第二届浙江省宣传思想文化工作创新奖，被省政府评为政务创新优秀案例，2015年被中宣部列入全国宣传思想文化工作案例选编，浙江省仅一例。浙江省省长李强、省委常委、省委宣传部长葛慧君、原温州市委领导都给予批示和高度评价。浙江省内各高校的专家学者也对此支队伍给予了极大关注，嘉兴、衢州等地的新闻媒体慕名来温州交流和考察。显然，这一群众监督与舆论监督相结合的社会监督新模式，因其有明确的价值取向和新型的运作模式，引起了公众的共鸣和社会的强烈反响。

（2）武汉“电视问政”模式分析

运行机制。武汉电视台“电视问政”由武汉市治庸问责办、武汉广播电视总台主办，节目发展始于2007年，最初只是评议政风、行風的一个电视直播，到2011年发展成为面对面的问政。他们以自暴家丑的勇气，全新的节目形态，成为既“网络问政”、“微博问政”之后又一个受到广大百姓关注并引发热议的有效的社会监督形式。《电视问政》围绕民生主题，针对政府承诺整改的“突出问题”进行群众监督，治庸问责，优化环境。其影响力之大、关注度之广、传播力之强，除了节目本身的创新与创意之外，更多地被社会各界解读为舆论环境优劣、民主开放程度高低的测试。受其影响温州、西安等也相继推出类似的问政节目，让问题暴露于阳光之下，让被问政单位“脸红心跳出汗”。

特点分析。一是监督内容贴近民生。“电视问政”的内容涉及民生，是市民百姓最关心、最直接、最现实的问题，代表了最广大人民的根本利益。二是监督对象职位高。武汉市各个管理部门的“一把手”走进演播厅，接受群众现场提问。三是监督评价不留情。针对现场“一把手”的答复，主持人提问尖锐犀利，群众则直接以“哭脸”表达不满意，毫不留情。四是暗访记录监督问题、纪委监督跟进。现场曝光的事情，全部以暗访形式记录播出，有“交警乱开罚单”、“南湖排污问题严重、治湖工程形同骗人”等。还对现场领导答复问题进行回访，了解问题解决进度。

效果分析。武汉电视台的“电视问政”栏目将群众监督和舆论监督有机结合的监督形式发挥到淋漓尽致。一是影响度极高。2011年10月24日，《人民日报》以近2000字篇幅，对首场电视问政进行报道。10月25日，《人民日报》第9版再度刊发评论《多些“电视问政”的良性互动》，肯定武汉这一做法。评论指出：“武汉电视问政的尝试，既有助于提升政府形象，更拉近了政府与百姓的距离，让人民群众对事关切身利益的问题有了知情权和话语权，这不仅是工作方式的创新，更是对群众权益的尊重。”中央电视台新闻频道也以各种形式对“电视问政”进行报道，《新闻1+1》更是以《局长的沉重》为题进行专题报道。新华网、人民网、中国共产党新闻网等各大网站无不持续关注。二是成效显著。面对面的问责让许多第一把手当场就给出“明天就带队到现场，具体问题具体办”的承诺。

三、结语

如果说早些年浙江台州温岭的“民主恳谈”、温州乐清的“人民听证”等机制，是我国社会主义民主政治道路进程中的一个有益探索，那么近几年《电视问政》、“市民监督团”的出现则是社会监督模式的有效创新。他们通过群众监督与媒体监督相结合，把各种与老百姓切身利益密切相关的问题摆到台面上来，让官员直面百姓的意见和建议，电视和网络全程直播，充分发挥新媒体的监督作用，不仅改善了政府机构的工作作风和效率，还解决了老百姓关注的一些问题，又实现了人民群众的有序政治参与。既是发现问题的“预警阀”，又是解决问题的“压力阀”。既解决了体制外社会监督与现有体制的有效接轨，也实现体制外社会监督的规范化问题、社会实效问题，是国家治理体系现代化背景下的积极实践。

注释：

[1]《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，P235

[2]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，P332

[3]《建国以来重要文献选编》（第一册）[M]，中央文献出版社 1992 年版，P190

[4]《毛泽东文集》（第六卷）[M]，人民出版社 1999 年版，P164

[5]苏保忠.舆论监督对民主政治发展的功能模式探析——透视“焦点访谈”，新闻与传播研究，2002（3）

[6]李斌.《网络政治学导论》，北京：中国社会科学出版社，2006年，P3

[7]马建静、陈晓莉.《转型期体制外社会监督模式的创新与实践——对温州市民监督团现象的思考》，长春教育学院学报，2014（6）

作者简介：

陈晓莉（1982--）女，浙江温州人，温州科技职业学院思想政治理论教师，副教授，研究方向马克思主义中国化、思想政治教育。