加强和规范基层党组织政治生活的机制建设——基于对L省T市农村基层党组织的调研

于延晓

（中共吉林省委党校 《长白学刊》编辑部，吉林 长春 130012）

中国共产党的基层组织通常是指企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位的党组织。其是教育、管理、监督和服务基层党员的主要平台，是引导促进基层社会工作的领导核心，是党在基层执政的根基。因此，管党治党、从严治党必须从党的基层组织抓起，规范党内生活必须从规范党的基层组织的政治生活开始。

一、加强和规范基层党组织政治生活的必要性

（一）重视党的基层组织生活和建设是党的优良传统

著名的“三湾改编”，开创了规范基层党组织政治生活的先例。“三湾改编”的一个重要内容是建立部队的各级党组织，即在班、排级建立党小组，在连级建立党支部，在营、团级建立党的委员会，等等；同时规定，部队一切重大决策都必须经党组织的集体讨论决定。将支部建在连上，不仅开创了新型人民军队建设的新局面，而且奠定了中国共产党基层建设的基石。1929年12月《古田会议决议》肯定了支部建在连上、党小组建在班排上的原则；针对极端民主化倾向，决议强调厉行集中指导下的民主生活，实行少数服从多数的组织纪律；针对军阀主义等非无产阶级思想的存在，决议提倡要密切上下级关系。在《古田会议决议》中，毛泽东还首次提到使“党内的生活都政治化、科学化”的命题。古田会议不仅为红军建设制定了一条马克思主义的路线，同时为党内政治生活确定了政治化、科学化的根本准则。

党的十一届三中全会后，党和国家建设进入改革开放新时期。然而，刚刚经历过十年浩劫的党，需要纠正党内错误，恢复党的优良传统和作风，重树党员的党性观念，规范党的组织生活，健全党规党法。正如《关于党内政治生活的若干准则》分析的那样：“为了全面恢复和进一步发扬党的优良传统和作风，健全党的民主生活，维护党的集中统一，增强党的团结，巩固党的组织和纪律，提高党的战斗力”，党中央于1980年2月在党的十一届五中全会上通过了《关于党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）。该《准则》对于增强新时期党的政治生活的健康、巩固党的团结统一、坚定党对改革开放的领导起到了巨大的作用。

可见，党内政治生活的基本准则来源于党的革命、建设和改革开放的具体实践，来源于党的建设的基层实践，基层党建的实践和智慧是党越来越强大的基石。所以重视基层党的生活和工作实践的研究是非常重要的课题。

（二）加强和规范基层党组织的政治生活是党对现实问题的一般考量

改革开放以来，《准则》成为专门规范党内政治生活的法规。在其规范下，党内政治生活逐渐正常化、制度化，党更加强大起来，党领导中国人民成功地进行了改革开放的伟大实践，建立了社会主义市场经济体制，走出了中国特色社会主义的道路。然而，随着改革开放实践的逐步深入，世情、国情都发生了重大变化。折射到党内，党内政治生活也出现了各种复杂变化，总体来说，变化是正面的，但也存在非常突出的负面问题。如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称“新准则”）所列举的五大类主要问题：一类是以理想信念不坚定为核心，如，对党不忠诚、脱离群众、独断专行、分散主义、自由主义、宗派主义、拜金主义等问题；一类是“四风”问题；一类是在选人用人上，如，任人唯亲、跑官要官、买官卖官、拉票贿选等问题；再一类就是一些党员干部滥用权力、贪污受贿、腐化堕落、违法乱纪等问题；最后一类是 “高级干部中极少数人政治野心膨胀、权欲熏心，搞阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派、谋取权位等政治阴谋活动问题。”这五大类问题“严重侵蚀党的思想道德基础，严重破坏党的团结和集中统一，严重损害党内政治生态和党的形象，严重影响党和人民事业发展”[1]。

这些问题虽然是党内政治生活中的一般问题，但是有些问题也直指基层，也是基层党组织政治生活中存在的突出问题。如理想信念不坚定问题，理想淡化，自由散漫、拜金主义问题。“四风”问题严重，大搞党内政治生活的形式主义，使党的路线方针政策空转；官气十足，长期脱离群众。民主选举变味，肆无忌惮地拉票贿选，形成家族势力，甚至出现黑恶势力横行乡里。脱离监督，小官大贪。由于基层党员干部来源于群众，与群众日常生活在一起，打交道广，其一言一行直接影响群众的评价，关乎党的形象塑造。上述问题在基层的存在弱化的是党的群众基础，因此，加强和规范基层党组织的政治生活是党对基层现实深入思考的重要问题。

（三）深入研究基层党组织政治生活实践是今后的重要课题

自“新准则”出台以来，国内学界、理论界开展了以“新准则”为重点的党内政治生活理论与实践的研究，并取得了丰硕的成果，这些研究主要聚焦于以下四个方面：一是加强和规范党内政治生活的必要性和紧迫性（崔建周，2016；袁建伟，2016；田改伟，2016）。二是加强和规范党内政治生活的重要意义（戴立兴，2016）。三是党内政治生活存在的问题及其原因分析（戴立兴，2016；崔建周，2016）。四是加强和规范党内政治生活的对策和建设的路径（刘云山，2016；戴焰军，2016；崔建周，2016）。以上研究虽然取得了相关理论的重大进展，但主要还是侧重于准则文本的解读，对结合党内政治生活具体实践的深入研究不够，特别是缺乏基层实践的检视；也偏重于意义等形而上的理解，轻于落地贯彻运行机制等的研究发现。这些与党高度重视党内政治生活的规范和建设不一致，与全面从严治党战略的基础地位不匹配，与提升基层党支部的组织力不相称。因此，需要“新准则”落地，从基层实践中总结经验，开辟具体的路径，制定可操作性的制度机制。

二、基层党组织党内政治生活的实地调研

迄今为止，“新准则”已落地实施近两年，其执行是否达到了预期，上述问题是否在基层得到了解决，基层党组织的政治生活是否真正规范、经常开展，基层党组织的组织力、战斗力是否得到增强？带着上述这些问题，笔者来到L省T市的郊区农村进行了问卷调研。

（一）L省T市农村调研的基本情况

为了得到真实可靠的调研数据，笔者精心设计了30道相关问题；为了卸下农民党员干部的思想包袱，问卷问题不带倾向性、公开明了，答卷完全实行匿名制；调研者以中立的立场、以研究问题的角度开展问卷调查；回收问卷当场装订密封。为统计方便，笔者共发放问卷100份，回收100份，有5份问卷雷同，实际有效问卷95份。调研问卷涉及基层党组织的作用发挥、党员的教育管理、“三会一课”教育活动的开展、党内批评与自我批评、党群关系、“两委”关系和农村党支部的信息化建设等几类问题。从回收的问卷来看，农村党支部发挥了战斗堡垒作用，在落实党的基本路线、进行乡村建设、精准扶贫等方面起了带头作用；能充分认识开展党内政治生活的必要性；党支部能比较好地开展批评与自我批评；村里重大事项决定能够召开党员大会讨论，经过党组织的充分酝酿，并和村委会商讨，实行党务公开，群众能发挥监督作用（见表1）。

表1 党内政治生活的积极成果（根据问卷调查结果绘制）

但是，调研中我们也发现，在开展党内政治生活中，在基层农村也存在许多问题，比较突出的问题有：不知道“三会一课”内容，由此推之，根本就没有经常开展党内政治生活；农村信息化落后，不能及时将新媒体与党的建设融合；有的党员常年不参加党内活动，对党员教育管理问题突出；党员新生力量不足，年龄老化问题严重；党的各级党组织监督指导作用不足；基层党支部带领发展生产、服务群众的作用不够给力；党组织凝聚力不强，等等（见表2）。

表2 党内政治生活存在的问题（根据问卷调查结果绘制）

（二）产生问题的原因剖析

上述问题的存在有农村特殊的客观原因，也有农民党员、基层支部的主观因素，更有影响“新准则”实行的机制不健全的原因。

1.基层党支部及党员认识不足，理想信念缺乏，难于真正规范开展党内民主生活

思想是行动的先导。思想上准备不足，行动就会落后。通过学习提高认识是思想成熟的阶梯。但基层农村文件下发后召开党员大会宣读了之。比如“新准则”出台后，需要广大党员学习了解其精神内容和具体规范。除了自学，见效最快的办法是支部党员的集中学习及研讨，或各级党组织举办的各种党规党法培训班。在调研中了解到，一是基层党课上得少；二是党员缺少各级党组织的培训，占比达49.5%，单单依靠党员的自学来提高其思想认识是远远不够的。农村年老党员居多，调研所在地60岁以上的党员占20%，且文化水平偏低，自学能力有限。因此认识的不足影响政治生活的开展。更进一步讲，认识不足、不深刻，长此以往下去，必将导致理想信念的淡化。理想信念是共产党人精神上的追求，是党安身立命之本。习近平曾形象概括了理想信念的重要性，他说，“理想信念就是共产党人精神上的‘钙’”，“没有理想信念，或理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙’，就会得‘软骨病’”[2]（P106）。理想信念不坚定，党就会缺乏思想的凝聚力和前进的思想动力。

2.农村基层党员生产生活的现实，难以保证党内政治生活的经常开展

同为基层支部，机关、高校、部队的基层组织政治生活开展得有声有色，而农村基层党的生活却反差非常大，究其原因是农民生产生活重担在肩，种地种菜不足以养家育儿，必须经常出去打工来维持家庭的日常开支。在笔者的问卷中，在打工问题的4个选项，即“常年”“季节性”“偶尔”“很少”中，“常年”比例最高，为46.3%；“季节性”打工占14.7%，两项相加为61%。高比例的打工党员，无暇开展经常性党内政治生活。而开展党内活动的时间安排问题在返回的问卷中恰恰印证了无保证，该地农村党支部多利用早晚时间召开党员大会和支部会议,占比达54.7%，时间问题反映了农村党员的生活现状和开展党组织活动的现实。经济基础决定上层建筑，经济问题恐怕是羁绊党的活动正常、经常规范开展的原因。

3.约束机制的匮乏，难以保证规范开展基层党组织民主生活

党规党法属于软法，不像法律规范那样有刚性、以强制力为后盾，对侵犯法律权利、违反法律义务的行为有硬约束。所以，在贯彻“新准则”，经常开展规范的党内政治生活方面，软法的约束力不足在农村特别突出。除非你触犯了党规党法的禁止性规定，在党纪方面严于法律，先于法律，能让党规硬起来外，其他情况党规比较“软”。像“新准则”那样单纯性要求各级党组织规范开展政治生活并常态化，通过“三会一课”具体落实这一制度规范，实际效果不尽人意。否定性责任阙如是重要原因。此次问卷，对“三会一课”不知晓率高达48.4%；而使软法“硬”起来的监督程序缺乏印证了软法的“软”：上级监督不够，有25.3%的决定没有监督；有40%的党务事项决策没有群众监督。那么，农村基层在特殊的生产生活条件下，是否规范地过党内政治生活，如何开展民主生活会，能否“红脸”“出汗”解决问题，随意性就非常大了。

三、创建基层农村党组织政治生活的体制机制

习近平指出，“严肃党内政治生活贵在经常、重在认真、要在细节”[3]。刘云山说得更具体：“严肃党内政治生活，关键是要推动党的组织生活制度化、经常化、规范化，……完善党的组织生活，重在落实制度、贵在保持经常。”[4]这给基层农村党组织生活指明了方向。为了夯实全面从严治党的基石，保证基层党内政治生活建设之路畅通，必须改革创新，进行机制建设。制度机制健全完善，党内政治生活才有规范的依据；同时制度机制建设还必须具有针对性和操作性，要符合农村的具体实际，否则，再好的制度也没有效力。在当前农村应建立四个逻辑联系的制度机制，即动员机制、运行机制、保障机制和评估机制。动员机制解决思想认识和活力源泉问题；运行机制解决过程顺畅问题；保障机制解决支持条件问题；考评机制解决绩效标准问题。

（一）先行思想动员机制

思想政治动员是革命战争年代常用的思想政治工作方法，对完成革命任务发挥了重要作用。思想动员是作为动员主体的上级党组织对作为客体的下级党组织和党员的宣传教育，宣传教育的内容多为党的理论及各个时期党的根本任务，目标是对党员进行理论武装和贯彻落实党的根本任务做准备。而党的理论和任务往往承载着人民的根本利益，只不过各个时期以不同的形态表现出来罢了。如当下，以实现“两个一百年”奋斗目标而展现出来的中国梦，实际是中国人民的共同梦想。通过宣传、动员，就是让基层党员对根本利益由认同形成共识，将大家的思想凝聚在共同目标上。这中间，可利用新时代新媒体的传播技术和传播平台，放大人民对党的根本利益的共识，使党的执政理念由抽象变为具体，基层党员和群众的认识由深奥变浅显，基层党组织的力量由限量变为增量。

思想教育是思想动员的重要途径。进行党员思想教育要根据当地的实际，在内容设置上要做到政治理论与业务知识兼顾，使提高思想觉悟与掌握实用技术相结合，贴近党员队伍的实际需要；在形式选择上要结合不同党员群体特别是农村党员的特点，采取集中与分散、理论与实践、原则与灵活相结合的办法，在落实“三会一课”等党内制度的同时，根据党员群体的特点灵活选择。精心设计、广泛开展以提高党员认识、增强服务群众本领为主题的实践活动，使党员人在外，但心系家乡，思想能够凝聚起来，从而在发展当地经济、开展乡村建设中发挥模范带头作用。

（二）健全运行机制

党内生活的规范化、经常化，增强党的凝聚力，关键还是要踏踏实实开展党内政治生活，让其高质量地运转起来。而高效运转起来，除了思想认识的重视外，还要有完善的机制设计与实施。

1.探索原则性与灵活性相结合的农村党组织政治生活的运行机制

对于中国共产党这样的大党，在有着13亿多人口的大国执政，面临着非常严峻的考验，必须有严格的制度、完善的党规做合法执政的保证，即要有原则性。但是，现在的环境变化了，在农村，从1978年改革开放开始，农业的生产经营方式发生了巨大的变化，计划经济退出历史舞台，逐步建立起以家庭联产承包责任制为基础的双层经营体制；2006年又取消了农业税；农村实行村民自治制度。这些改变释放了农村的生产力，但对农村的党组织工作来说，都面临着前所未有的压力，他们不再掌握农村的各种资源，不再像过去那样能有效凝聚各种力量；党员不仅流动性，主体意识也得以增强。因此，在农村应该探索建立那种既能完成规定动作、又能符合实际的运行机制。早在1937年，中共中央就曾号召全党，“共产党的内部生活，亦应根据各地的不同环境，采取具体方法使之活跃起来。党内民主性的扩大，自我批评的发展，集中领导的建立，都成为活跃党内生活的主要条件”[5]。因此，农村党组织的生活方式要因地制宜，方法多样，以增强农村党组织的适应性，提高基层党支部组织力和凝聚力，进而提高战斗力。

2.建立村党组织领导下的村民自治运行机制[6]

基层党支部依然是党的全部工作的基础，是党的基层工作的战斗堡垒。因此，在农村要发挥好党支部的作用，必须处理好“两委”的关系，进一步明确两者的地位。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定界定“两委”职责，在实践中要落实两者的职责。在本次的调研中，“两委”职责一人担的情况有的村存在，村党务重大事项几乎没有书记一人拍板独断的情形，村务事项也没有不经党组织村委会独自决定的情况，但还是存在“两委”协商不够的情况，占比为11.6%。因此，要规范村级决策程序，重大事项要建立“两委”班子联席会议制度，党支部把握方向，提出建议；村委会做出具体决策，向村党支部汇报决策结果；党支部监督检查村务公开和财务制度情况。

3.以精准扶贫为契机，建立城乡基层党组织互帮互助机制

精准扶贫是党和国家科学谋划“十三五”扶贫开发的重点工作，不让一个人掉队，实现全面小康，统筹城乡，共建和谐社会是其目标。在精准扶贫工作中，可藉下乡之机，建立城乡基层党组织的互帮互助机制。将机关学校基层党的生活的生动实践经验传递给乡村支部，利用其得天独厚的人力资源到乡村进行巡回党课宣讲、农村实用技术传授，帮助培养农村党的后备力量，解决农村普遍存在的党员干部年龄老化问题。

4.增强党员干部的党内责任意识，落实党建监督责任机制

责任一般有两种理解：一是指份内之责，等同于义务，作道德责任解。在中国共产党党内，每位共产党员的政治责任在其入党的那一天就担在了肩上，即为了共产主义理想而奋斗，在当下就是谋国家的富强、人民的幸福，实现中华民族伟大复兴的中国梦。二是指没有做好份内工作而承担的不利后果或强制性义务，一般指法律责任。“新准则”从坚定理想信念、坚持党的基本路线、坚决维护党中央权威、严明党的政治纪律、保持党同人民群众的血肉联系、坚持民主集中制原则、发扬党内民主和保障党员权利、坚持正确选人用人导向、严格党的组织生活制度、开展批评和自我批评、加强对权力运行的制约和监督、保持清正廉洁的政治本色等12个方面系统回答了党内政治生活的原则、重点和关键、首要任务、根本保证、重要目的、重要内容、根本要求、重要制度保障、重要基础、组织保证、重要载体、重要手段、重要举措和重要任务。但是它与其他多数党规一样有软法的特征，没有对不落实、不参加党内政治生活行为的责任制约，即不执行的强制性义务。没有了责任制约，党内民主生活会开展与否、民主集中制贯彻与否、批评与自我批评使用与否就成了大问题，制度很可能会流于形式。所以，在缺乏责任制度规范的情况下，要积极探索基层党建责任机制，将参加党内政治生活纳入基层党建责任清单，纳入基层干部绩效考核范围，以责任促进党员积极参加党内政治生活。

与责任机制相伴的是监督机制。党长期执政有自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的内在需要，因此，“新准则”明确规定建立健全党中央统一领导、党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督的党内监督体系。在调研中了解到，对于村务、党务重大事项的决策等上级监督不足，还有25.3%的监督没有覆盖到位。“三会一课”的不经常开展也失去了基层组织的日常监督和党员的民主监督。所以，落实监督制度也是增强农村党组织战斗力的有力武器。

（三）完善保障机制

完善保障机制是为规范党内政治生活提供物质和精神条件。目前，从调研的情况出发，应完善经济保障、人才保障和技术保障。

1.正确处理经济发展与党的建设的关系，做好经济保障工作

一要正确处理经济发展与党的建设的关系。加强党对一切工作的领导，围绕经济抓党建，推动农村经济发展、促进农民增收，这是农村党建工作围绕中心、服务大局的根本要求，也是农村党建工作的出发点和落脚点。T市地处L省的北部，农村经济发展水平不高，靠天吃饭的种植业仍然是农民的主要收入来源之一，探索农业发展的新业态是农村党的带头人要考虑的核心问题。二要建立党内激励、关怀、帮扶机制，保障困难党员的生活。东北农村党员干部普遍“无社保、报酬低”，据笔者过去在J省T村的调研了解，该村支部书记每月只有1200元的工资，繁重的基层党务工作又无暇出去打工，偏低的收入影响了农村党员干部的工作积极性。所以，各级党组织应从完善激励保障机制入手，着力解除他们的后顾之忧。同时，摸清农村中生活困难、老弱病残的党员底数，分类建立台账，为扶贫帮困、生活救助等提供准确信息。如，采取救济、纳入低保、提供帮扶等方式，切实解决农村党员在生产生活中的实际困难，增强党员的归属感和参加党内活动的积极性。[6]三要建立农村基层党建工作经费投入机制。调研地党组织活动经费有74.7%来源于党费，无活动经费的占26.3%。因此，基层除用好党费的返回使用之外，还应不断增加县级财政对党建工作的转移支付，单独列支党员经费，保障农村党组织生活的有序运转。

2.做好人才保障工作

农村党员年龄老化、知识偏低、后备力量储备不足问题突出，调研地25岁以下的党员只有3名。所以，村级党组织要谋划长远人才规划，及早发现好苗子，重点加以培养。特别是要从政治素质好、具有一定文化科技知识、懂得经营管理的回乡知识青年、退伍军人、乡镇企业管理技术骨干、种养大户、致富能手及外出务工经商人员中选拔后备干部，保障党在农村工作后继有人。[6]

3.建立技术服务工作机制

新媒体新技术的发展，缩短了人们之间的距离。怎么用好新媒体技术，使之与基层党组织生活融合，是必须考虑的现实问题。党员多半外出打工，流动性增强，新媒体技术应该成为联系原支部的通道，可以用其平台对党员进行日常学习与管理。这不仅符合新生代党员的生活习惯，也延展了党内政治生活教育的渠道。因此，开发新媒体党建平台，对党员进行网络技术培训、引导是各级党组织又一项重要工作。

（四）建立科学的考评机制

考评机制就是对基层党组织开展党内民主生活的情况进行量化考核评价，检验党组织的工作实绩。科学的量化考评机制能促进党组织的工作，提高党组织的生活质量。鉴于目前对基层党组织考评机制的缺乏和调研中发现的问题，建议建立科学的考评机制。一是要建立长效的考评机制，将党员干部日常的组织活动、学习培训、发挥作用、联系群众等量化记分，从平时的积累中评判党员干部政治生活的活跃与否；再结合年终的民主生活会自我批评和组织评测，使考评既覆盖平时，也关注年终，时时鞭策党员干部政治生活的经常开展。二是建立全员的考评机制。在调研中发现，农村党务重大决策不仅上级党组织的监督不够，而且党外群众监督不足。因此，要将党的基层支部内部的考评向上和向下开放，上级党组织要负起监督的考核责任，还要吸纳群众代表参与对党组织和党员活动的评价，毕竟群众满意与否是评判党组织和党员工作的根本标尺。一个多元主体参与的考核体系将全面监督考核党员，将党员组织起来，使党内政治生活真正规范起来。三是建立全面考核机制。将“党员管理、组织发展、组织生活、党费收缴、党的重大活动的开展等全部纳入考核范畴”[7]，注重工作实绩考评，改变过去靠总结汇报材料检验工作、靠一次民主生活会评断党的活动开展的情况，全面客观地评价基层党内政治生活的开展情况。

综上，通过直观的调研，在发现问题的基础上进行了现实的思考，以期帮助农村党组织政治生活的正常开展提点建议，以提高基层党组织组织力和战斗力；但是也存在调研不周延，以点代面的情况。因此，延展调研面，深入研究问题，提出有价值的建议是今后课题研究的重点。