基于SWOT分析北京市社区养老服务驿站发展问题及对策

摘 要：随着我国老龄化程度不断加深，随之而来的养老问题成了当今社会人人关注的一大难题，作为居家养老的终端机构，社区养老服务驿站成为了缓解社会养老压力、滿足老人“在家门口养老”需求的一种首选措施。本文通过对北京市社区养老服务驿站发展的优势、劣势、机遇以及威胁这四个方面进行分析，找出北京市社区养老服务驿站发展的问题，并提出客观的建议，对驿站的发展起到积极的监督作用。

关键词：养老服务驿站；SWOT分析；社区养老

一、前言

人口老龄化的日益严重，使养老问题上升至社会民生的主流问题，家庭养老越发难以承担多元化的社会需求，转而代之的社区养老迅速兴起。社区养老服务驿站这一概念于2016年北京市民政局在颁布的《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》中提出，指充分利用社区资源，就近为有需求的居家老年人提供生活照料、陪伴护理、心理支持、社会交流等服务，由法人或具有法人资质的专业团队运营的为老服务机构，主要提供日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐、心理慰藉六项基本服务功能。为解决老年人养老服务需求得不到满足的问题，北京市政府努力构建“四级三边”养老服务体系，通过构建市级指导、区级统筹、街乡落实、社区参与的司机居家养老服务网络，实现老年人在周边、身边和床边就近享受养老服务。社区养老服务驿站作为构建“四级三边”体系的载体，为市内老年人带来了更专业、更便捷的服务，可有效地缓解部分空巢、失能、失智老人的养老难题。有了政策的铺垫和大量的养老需求，社区养老服务驿站的发展被大众所关注。

二、北京市社区养老服务驿站发展现状

（一）相关政策出台的现状

2016年北京市老龄工作委员会在出台的《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》中，首次提出建设社区养老服务驿站，并作出重要指导；同年北京市民政局携北京市老龄工作委员会共同发布了《关于开展2016年社区养老服务驿站试点建设项目评审工作的通知》；与此同时民政局出台了《北京市社区养老服务驿站设计和服务标准（试行）》；2017年北京市民政局和北京市老龄工作委员会办公室发布《北京市社区养老服务驿站建设规划（2016年-2020年）》，该规划为未来驿站的发展指明了方向。

（二）老年人对社区养老服务驿站的需求现状

北京市高龄化趋势越发明显，目前老龄人口已达到329.2万，占全市人口总数的24.1%，其中失能老人占老龄人口总数的4.8%，随着人们的生活质量提高，外加子女忙于工作，老人独居比例较大，对社区养老服务的需求也日益增加。目前在北京市民政局登记注册的养老服务驿站共有389家，在16个区内都有分布，但驿站的分布不均，主要集中在朝阳区、海淀区、大兴区和顺义区，其他区相对较少。

（三）北京市对社区养老服务驿站的供给现状

截至到2017年年底，北京市计划建设的社区养老服务驿站有469家，一般是通过政府扩展街道站点、国企获取经营权，按照政府要求，除了提供日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐、心理慰藉这六项基本服务之外，驿站还可以根据自身特色以及老人需求增加服务。目前不少医疗机构以及社区卫生服务中心与养老驿站合作，提供医养结合型的养老服务。

三、对北京市社区养老服务驿站的发展进行SWOT分析

（一）优势分析

1.具有良好的政策环境。在社区居家养老方面，从2008年至今，国务院、民政部以及老龄办出台了若干政策，要求大力发展社区居家养老服务工作，开展社区照料服务，加强基层医疗卫生机构与社区养老服务机构对接的引导作用。与此同时，北京市民政局、北京市人民政府办公厅、北京市老龄工作委员会也出台了关于建设社区养老服务驿站的规划及条例，明确规定了北京市社区养老服务驿站的建设标准、数量以及保障措施。多项政策的出台，使得社区养老服务驿站的发展有依有据，起了引导的作用。

2.北京市居民对养老服务的社会购买力较强。北京市人均GDP将超过2万美元，居民人均可支配收入超过1万美元，第三产业服务业占比将超过80%，围绕新城市定位，按照国际一流的标准，加快发展以社会救助为基础的民生福利制度和以养老、社区服务为重点的生活服务业，大力推进社区治理现代化。北京市的社区建设在我国属于较高的水平，发展较早，基础设施较为完善，普及范围较广，在这些前提下，发展社区养老服务驿站有着先天的优势。

3.北京市政府试点推行社区养老服务驿站。北京市试点推行150家社区养老服务驿站，重点支持朝阳区内的80家，在此基础上试点拓展驿站服务功能，在提供六项基本服务之外，鼓励有条件的驿站与基层医疗卫生机构、其它专业服务组织合作，进一步拓展特色服务项目，提高上门服务能力，以及试点开展适老化社区建设，着力打造以医养结合、康复疗养为主要特色的适老化社区。养老服务驿站的试点推行为其发展提供了极具参考价值的先例。

（二）劣势分析

1.社区养老服务驿站存在供需矛盾。目前北京市社区养老服务驿站服务的人群多半是生活能自理的老人，真正发挥驿站功能的服务人群——失能、失智老人却很少了解到社区养老服务驿站，这就导致了驿站内很多专业护理资源以及硬件设施闲置；且大部分养老服务驿站主推助餐服务、文娱服务以及日间照料，对于一些独居老人最需要的心理慰藉服务却并未提供到位，且提供的心理慰藉偏“医患”化，例如建立心理咨询室，聘请心理咨询师来做心理疏导，忽略了老人简单的聊天陪伴需求，导致提供的服务与现实需要不对等。

2.驿站在建立初期运营方面较为困难。由于社区养老服务驿站是近些年兴起的，在运营管理方面缺乏可借鉴的经验，且驿站运营成本较高，无论是在购买硬件设施还是在提供软件服务上，前期都需要投入巨大的成本；由于社区养老服务驿站属于公共服务的补充，其建立不是完全是以盈利为目的，所以在征收老年人托管费、服务费时，都具有一定的标准，这就决定了社区养老服务驿站投资成本大、利润回收慢的特征。在此情况下，许多驿站在建立初期运营困难，连年亏损，举步维艰。

3.护理人员人数无法满足迅速增长的驿站数量的需求。我国目前并未形成一种成熟的护理人才市场，在以往的调查过程中，驿站工作人员往往身兼数职，并未达到政策要求的護理人员与服务对象的1：6的比例，再加上如今北京市各区的养老服务驿站数量增加，对专业的护理人员需求也逐渐增加，在护理人员未能满足驿站需要的情况下，驿站提供的养老服务是大打折扣的。虽然很多驿站内有定期前来提供服务的志愿者，但是这些志愿者缺乏专业性，也不能提供长期的服务。

（三）机遇分析

1.政府提供补贴，支持驿站发展。北京市民政局、市发展改革委、市财政局、市人力社保局、市老龄办联合制定了《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》，其中规定社区养老服务驿站运营扶持措施包括服务流量补贴、托养流量补贴、连锁运营补贴和运维支持。政府的支持为社区养老服务驿站的发展奠定了基础，促进社区养老服务驿站可持续运营；缓解社区养老服务驿站初期运营的困难，政府通过财政转移支付方式，对备案公告运营的226家驿站给予每家20万元的一次性运营补助资金，此举为多数运营困难的驿站带来希望。

2.医养结合型趋势为社区养老服务驿站发展提供了新机遇。如今社区养老服务驿站加大了与基层医疗卫生机构合作的力度，构建医养结合型驿站模式，为老年人提供更加专业化的服务，在养老服务驿站内设有基础的医疗仪器，能满足老人测量血压、血糖、打针输液、拆线换药等基本需求，不少驿站还提供预防保健、营养指导、中医养生调理等特色服务，吸引了不少有医疗需求的老年人。

3.受北京市建立“四级三边”养老服务体系目标的推动。为夯实四级三边养老服务体系，《北京市养老服务设施专项规划》提出，要实现北京市提出的“9064”养老服务发展目标（90%居家养老，6%社区养老，4%机构养老），到 2020 年，为建成 “ 以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，设施齐备、功能完善、布局合理 ” 的养老服务体系提供有力的基础支撑条件。社区驿站是街道（乡镇）养老照料中心功能的进一步延伸，是居家养老服务的基础性设施，是社区养老服务的重要载体和主要途径，是健全市、区、街道（乡镇）、社区（村），以及周边、身边、床边的四级三边养老服务体系的基础性工程，是满足群众养老服务需求的必要条件。

（四）威胁分析

1.供需双方的交流信息不对称。社区养老服务驿站目前的宣传力度有限，许多老年人对驿站的认知有所偏颇，分不清社区养老服务驿站和养老院的区别，对于驿站内提供的一些有偿服务热情度也不高，驿站采取的宣传手段也较为单一，且效果不理想，导致许多老人及其子女无法充分理解社区养老服务驿站的作用；有时驿站提供的服务与老年人的真正需求并不对等，比如老人更需要的是助餐服务，而驿站却花大手笔资金投入在失能老人需要的硬件设施上，真正失能、失智老人入住率却很低，这就导致许多养老服务资源浪费，但老人的真正需求却没有得到满足。

2.市场机制不够健全。北京市社区养老服务驿站落地运营后，需要政府的资源投入以及配套政策的支持，目前的情形是这样：驿站的数量飞速上涨，但政府的配套政策却迟迟未推行，虽然政府已推出了部分补贴政策，但并未从根源上保证驿站的平稳发展，在这种制度体系不完善的环境下，驿站的运营未来将会面临更多风险。

3.社会力量薄弱。社区养老驿站光依靠政府支持运营很难达到缓解养老问题的目的，因此需要调动社会力量积极参与，比如家政公司、国企、街道办等，但养老产业是一个投资成本高、收益回收期长，且具有公益性和微利性的产业，社会力量考虑到盈利有风险所以积极性并不高，并没有形成一个良性竞争的养老服务驿站市场，养老服务驿站的大规模运营最主要还是依靠政府，长此以往，会给政府带来沉重的财政负担。

四、对北京市社区养老服务驿站发展的对策建议

（一）注重顶层设计，完善社区养老服务驿站的配套政策

目前关于北京市社区养老服务驿站的配套政策也只停留在《北京市社区养老服务驿站设计和服务标准（试行）》、《北京市社区养老服务驿站建设规划（2016年-2020年）》、《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》等方面，关于驿站后续发展并未作出详细的规划，建议政府的政策先行，以政策带动驿站的运营规划与发展，指明驿站的发展规划，以及对社会力量参与驿站的运营进行规制；同时政府应完善驿站的监督、考核和激励机制，对社区养老服务驿站的管理模式需做出统一标准，避免驿站经营者为了盈利而做出不良行为。

（二）调节供需矛盾，保持供需平衡

驿站在建立之初应进行市场调查，了解老年人的真正需求，对老年人热衷的几个服务项目在硬件设施或者提供的服务上多投入人力物力，或者根据老人的多元化需求提供特色服务，尽量做到供需平衡。例如多与基层医疗机构合作，形成医养结合型的社区养老服务驿站模式，满足老年人最需要的健康需求。按目前来看，社区养老服务驿站不管是在数量上还是在服务上都处于供不应求的情况，政府应该鼓励支持民间资本参与到社区养老服务的供给中去，鼓励企业参与社区养老服务驿站的运营，引入市场化机制，从而保证良性竞争，形成一个需求与供给保持在合理区间的市场。

（三）加大财政支持与补贴力度

社区养老服务驿站在运营初期都面临着缺乏资金的问题，养老产业的资金回收周期长，具有公益性，现在考虑的是如何在保证服务质量的情况下降低成本，由于成本过高，投入少的话又无法保证服务质量，再加上养老产业的投资回报周期长，造成连年亏损，很多企业无力支撑驿站的后续发展，对此，政府应加大补贴力度，支持驿站运营。补贴可分类别，对于需求旺盛的服务项目提供较多的补贴，在发放补贴之前，应完善补贴审核发放机制，严格把关补贴资金的发放过程，确保每一笔补贴都用到养老服务中去，倘若出现虚报冒领的情况，一经发现将严肃处理，取消运营扶持补贴获评资格。由于北京市各区的经济发展水平不一致，各区可根据实际需要由区政府加大补贴力度。

（四）打造专业的护理人才队伍

优质的护理服务能够吸引更多老年人前来入住，目前老年人对于社区养老服务驿站的具体功能模糊不清，无法界定其与养老院的区别，驿站可通过提高护理人员的专业水平、增强业务素养来界定社区养老服务驿站的功能定位。建议养老服务驿站打造一支专业的服务人才队伍，可与职业院校合作，大量引进高素质人才，对其进行培训，使这类服务群体人员持有资格证书上岗。护理的日常工作应划到具体人员，减少因一人身兼多职而服务质量下降的现象，因此建议社区养老服务驿站扩招护理人员，接受岗前培训以及定期业务培训，保证驿站提供的养老服务具有高质量。

（五）加大社区养老服务驿站的宣传力度

社区养老服务驿站属于新兴起的事物，对于接收外界信息迟缓的老年人来说，很难搞明白驿站的功能定位，甚至很多老年人从来没有听说过驿站的存在。因此，驿站要持续运营，第一步也是非常关键的一步就是提高驿站的知名度，加大宣传力度，驿站内的工作人员可以通过走访社区老人的家庭，为老人和子女介绍驿站的功能、提供的服务以及收费标准，通过免费体检、免费中医理疗的服务吸引社区里的适龄老年人参与，从而间接地宣传养老服务驿站，也可以邀请老人前往驿站进行参观，近距离地了解社区养老服务驿站的功能和作用。与此同时，媒体也應协助驿站通过多媒体渠道进行宣传，利用在老年人中关注度较高的电视媒体、新闻广播以及网络进行宣传。

五、结语

“十三五”规划纲要应对人口老龄化、加快建设社会养老服务体系、发展养老服务产业等提出明确要求，“十九大”报告中也提出，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。由此可见，社区养老服务驿站的发展是大势所趋。北京市社区养老服务驿站正处于迅速发展阶段，虽然在发展过程中出现了供需不对等、市场机制不健全、缺乏护理人才队伍、资金困难等问题，但是驿站在政府的主导、企业的参与、各个社区和街道办的联合推动下，一定程度上缓解了老年人养老难的问题，满足了老人多元化的养老需求。

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作者简介

许婉莹（1994-），汉族，新疆塔城，中央民族大学管理学院，研究方向：社会保障

（作者单位：中央民族大学管理学院）