我国特大城市养老设施发展困境及应对策略探析

岳峰 张庆军 骆佳

摘要：在我国老年人口规模持续增大、家庭养老负担逐年加重、养老成本不断提高，养老设施发展面临困境的背景下，笔者以上海、北京、武汉等我国典型特大城市为例，借助大数据挖掘、ARCGIS等技术手段获取特大城市养老设施的空间分布数据，并进行数据可视化处理，进而采用定量化与定性化相结合的方式分析养老设施分布存在的问题及原因，围绕养老服务设施体系，提出城市规划中养老设施规划的应对策略，为特大城市如何从城市规划角度来积极应对老龄化提供思路和借鉴。

关键词：养老设施；困境；应对策略；特大城市；城市规划

1 背景及趋势

目前，我国正在经历从年轻社会到老龄社会的急剧转变，人口老龄化加剧。为积极应对人口老龄化，健全养老设施服务体系，国务院及各部委、各地方政府出台了一系列的相关政策文件，如《关于加快发展养老服务业的若干意见（国发[2013]35号）》，希望建立“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。

1.1 老年人口规模持续增大，养老设施需求日益增大

特大城市老年人口呈现规模大、比例高、增速快的基本态势。截至2010年底，北京市户籍总人口为1257.8万，其中，60岁及以上老年人口为235万，占总人口的18.7%，高于全国平均水平（13.31%）。2013年上海60岁以上户籍老人为387.6万人，老龄化率为27.1%。同期，武汉市户籍人口822万，60周岁以上户籍老年人口137万，占总人口的16.7%。根据第六次全国人口普查数据统计，2010年底，我国60岁以上老年人口数为1.78亿，老齡化率为13.31%。2013年底，增为2.02亿人，老龄化率为14.8%。仅2010-2013三年间，老龄化人口增加了0.24亿，增速达13.5%。我国特大城市的老龄化率远高于全国平均水平，对养老服务设施诉求更为强烈。

1.2 家庭养老负担逐年加重，空巢老人家庭快速增长

在我国，养老模式主要有居家养老和机构养老两种。居家养老是指以与子女共居及独自居住为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的养老模式。机构养老是企事业单位、医疗机构、社会团体或组织、综合性社会福利机构或者独立法人机构为老年人提供医疗、护理、康复、餐饮、教育、清洁卫生、文体娱乐等综合性服务的养老模式。目前，我国养老以居家养老为主，比例高达90%以上。同时，由于我国计划生育政策的实施效应凸显，近年来新增老年人口多为独生子女父母，“4-2-1”金字塔型家庭结构格局出现。同时，倒金字塔家庭结构致使空巢老人规模比重增加，近年来，空巢老人家庭数量快速增长。空巢老人面临着生活照料、健康医疗和精神慰藉等方面的严峻挑战。

1.3 土地成本、建设成本的提高导致养老成本的不断提高

按照投资主体划分，我国养老设施分为政府的福利性养老设施和社会养老设施两种形式。前者的建设土地以政府免费或廉价提供为主，后者以购置土地建设社会养老设施为主。福利性质养老设施完全体现福利性服务，解决了小众以及特殊老年人的养老需求，而作为社会养老的大部分老年人，新建社会养老设施必然带来较高的成本，且回收资本以及周期较长，土地成本、建筑成本都大量增加，多数老年人无法承受高额的养老费用，因此养老设施建设成本成为了最重要的问题，土地成本、建设成本降低了养老设施投资方的积极性（夏元通，2013）。

1.4 政府职能由注重经济发展向福利制度的转型

经济发展是福利保障的基础。我国解决温饱问题之后，已经步人全面提高民众生活水平以及加大城乡基础设施投资建设的阶段，随着基础设施的不断完善，对教育、医疗、养老等领域的投资也逐渐加大。

2 当前特大城市养老设施存在的问题及原因分析

2.1 养老设施总量不足、入住率不均衡

由于我国养老设施建设处于起步阶段，总量不足是普遍现象。以北京市养老服务设施为例，截至2009年底，全市机构养老床位总量仅为5.58万张，户籍人口中百名老人拥有养老床位不足2.5张，与国外先进水平的4-8床还有较大差距。社区养老设施，特别是农村地区的社区养老设施，由于基础薄弱、缺乏统筹，也难以满足服务需求。上海全市养老设施中，某郊区公办养老机构入住率达到85%，大部分民办养老机构不到50%。武汉市中心城区养老设施用地用地及社区居家养老服务设施不足，据2012年调查统计约3.8%的老年人口选择社区居家养老，而现状社区居家养老服务中心（站）仅181家（图1，图2），不足现状社区总量的1/5。中心城区现状养老机构入住率为71.47%，远高于新城区41.60%的入住率（图3），尤其国办社会福利院“一床难求”的现象较为突出；中心城区老龄化率与百名老人床位数呈现“倒挂”现象，老人就近入住养老机构困难，床位配置严重不足，未达到全市平均水平。这主要是由于老龄化的快速发展，导致养老设施的政策滞后以及设施总量的相对滞后造成的，另外政府福利性与社会性养老设施的比例不均衡以及空间错位也是造成入住率不均衡的主要原因，同时老年人对不同类别的养老设施如居家养老和机构养老等养老方式的差异化选择也是造成入住率不均的重要原因。

2.2 养老设施空间布局不合理

上海市社区居家养老服务设施方面，以500和1000m为服务半径进行分析，全市日间照料中心以及助餐点设施总量不足且覆盖不均，在郊区的覆盖面则更低，急待布局优化。

在机构养老方面，上海中心城区老年人口总量大、分布集中，床位设施相对紧缺；郊区老年人总量相对较小、分布较为分散，养老机构的床位相对充足但配套不足，加上交通与服务水平较低，机构入住率偏低，区域差异较大。

经统计分析发现，武汉市养老机构空间覆盖率约为60%（图四），入住养老机构的失能和半失能老年人口不到1万人，仅占我市失能和半失能老人总数的10%，与实际入住需求矛盾较大，出现结构性失调；另外，城乡居家养老服务设施体系尚未健全，尤其乡村地区远不能满足居家养老服务的需求。

福利性养老设施布局不合理最重要的原因是受限于公办养老机构的户籍制度。由于目前福利性养老机构主要为公办性质，具有财政补贴，收费较低，而这部分财政补贴是由城市和入住老人户籍所在的区（镇）按一定比例分担的。因此，福利性养老机构主要入住的是“三无”老人，许多城市的养老机构虽然入住率不高，但也不对社会老人开放。

2.3 养老设施体系及养老服务体系不完善

养老设施体系不仅仅是单一的养老机构，服务也不仅仅是居住和医疗两个方面，养老设施应该具有更广泛的服务范围，通过完善的设施配置如运动设施和商业服务设施，既要满足低龄老年人娱乐健身的需要，同时也要满足老年人的商业服务的需求。

武汉市240家全托型养老机构中，仅有15.4%的公办机构和大型民办机构可以提供医疗、护理、康复、休闲、餐饮等较为全面的养老服务功能其余机构仅能提供护理、照料等基本功能，无法满足多元化的发展需求。

目前养老设施体系实现了“机构一社区一居家”养老服务体系，但是没有建立家庭到社区、到养老机构、及至医院的“无缝衔接”的养老服务体系，无法实现连续性、综合性、一体化的服务体系。

2.4 养老设施规范标准体系不健全

笔者通过对比分析有关养老设施的规范标准发现，从老龄化发展趋势和老年人需求角度看，现有的这些配套技术标准规范仍显滞后，其不足主要体现在：（1）与老年人密切相关的设施如老年问题咨询设施、老年服务站等没有正式列人规范标准中。（2）对失能、半失能老年人设置的床位规模未予以规定，指标缺失，不完善。（3）没有硬性规定设施类型的配置，如设置老年照料服务设施，而托老所、护理院是“宜设”项目，因此许多开发商开发建设时也未予以重视，基本上是漏建。（4）老年活动中心（站）是惟一“应设”项目，没有对其中老年人使用部分的建筑和用地指标做细致规定，仅归人综合文化活动中心项目。（5）总量配置标准过小，人均用地指标过大，根据具体情况的差异化配置考虑不足，实施性较差。

2.5 管理及发展模式滞后

由于户籍及行政区划的壁垒，目前“三无”老人、“五保”老人由所在地的福利性养老机构负责养老，导致行政岗位重复设置、人力资源浪费，并且“五保”老人特殊的生活习惯未必适应与社会寄养老人的混居，许多社会老人不愿意进入“敬老院”养老（刘剑，2013）。同时机构养老价格高昂，许多老人家庭无力或者不愿承担，这为养老设施的管理带来了巨大挑战。

同时，保障型养老机构、经济型养老机构、社区居家养老服务机构和高端养老机构的协同、一体化发展仍然任重道远。

3 养老设施应对策略

3.1 增加总量、提高入住率

政府应加大对养老服务设施的财政投入，合理论证，加快建设养老设施，积极引导和激励社区、居家养老、机构养老等的总量发展，统筹引导、建设城市机构社区、居住养老设施和乡村地区的社区养老中心和农村互助式照料中心的协调合理发展。

在养老设施不足的区域，如中心城区，将老龄化率与百名老人床位数挂钩，保证入住率。同时根据老龄化人口现状及近远期趋势，均衡合理配比引导发展与建设政府福利性与社会性养老设施，切实解决空间错位问题。对规划区域的老年人进行科学的问卷调查与访谈，统计分析其对不同类别的养老设施如居家养老和机构养老等养老方式的选择偏好。据此，设置合理的设施配比，提高入住率。

3.2 优化空间布局、分区指导

结合用地存量情况，充分考虑土地成本、建设成本、养老设施周围环境、与医院的距离、交通便利度、与家庭的距离等因素，然后运用层次分析法结合调查问卷将相关影响因子进行重要性分类分级，借助ArcGIS等软件模型模拟、分析现状养老设施的特征，进而优化、规划不同类别养老设施的空间布局，确保养老床位布局平衡，然后针对各区不同的发展情况和需求，进行分区控制和指引。

如武汉市以中心城区：二环内以现状挖潜为主，适度新增养老设施床位，满足本地区基本养老需求；二环至三环间以新增与现状挖潜相结合，提高養老设施数量和床位。新城区：以新增为主，在兼顾本区养老需求的基础上适度承担中心城区日益增长的养老服务需求；同时，鼓励环境较好的地区适度发展大型中高端养老社区，以满足部分经济宽裕的老年人需求。乡村地区：以保留和提档升级为主，确保基本养老保障发展需求（图5）。

然后按照“分区指导、有序实施”的原则，以规划管理“一张图”为平台，采用“一区一图一表”的形式，重点对都市发展区内7个中心城区（图6）、6个新城区及武汉开发区、东湖高新区、东湖风景区、化学工业区的养老设施进行了布局和安排，利于各区实施和管理。

3.3 完善养老服务和养老设施体系

建立家庭到社区、到养老机构、及至医院的“无缝衔接”的养老服务体系，每大类服务设施体系分为若干小类如教育、运动、商业服务等，并由社会福利署负责对半自理和不能自理老人等进行评估并编配所适用的养老服务，并能实现根据需要自由选择和转换，实现连续性、一体化的服务目标。

北京顺义区“东方太阳城”，是一个集医疗、康体、社区农庄、老年大学于一体的综合养老社区，在国内具有很大的影响力，属于国内很成功的案例。

依据国家养老设施建设标准及省、市相关文件要求，结合城市总体规划、控规导则，规划形成城市级、社区级、乡（镇）村级养老设施体系。其中，城市级养老设施包括市、区级养老设施和居住区级养老设施；社区级养老设施包括社区养老院、社区居家养老服务中心（站）；乡（镇）村级包括乡镇级养老设施和农村老年人互助式照料中心（图7）。

3.4 完善标准，强化实施

新的《城市用地分类与规划建设用地标准》（50237一2011）中将公共管理与公共服务设施用地（A大类）明确区分社会福利用地（A6），包括为社会提供福利和慈善服务的设施及其附属设施用地。北京市在此基础上进行了分类细化，包括机构养老设施用地（A61）和社区养老设施用地（A62），为规划奠定了良好基础。在《北京市居住公共服务设施规划设计指标》的基础上适当提高城镇社区设置标准，补充完善农村地区设置标准。同时北京编制《北京市养老设施空间布局规划》，开展养老模式和分区建设标准研究，并采用“一区一图”的形式对养老设施在空间进行落实，纳入规划建设管理一张图；建立部门联动机制，明确设施建设责任，按年度分解任务，有效指导全市、各区年度养老设施建设。

尤其值得注意的是社区居家养老服务设施的建设标准应采取百人指标、服务半径与一般规模的“三控”路径，即根据规划常住人口确定设施规模，配置时应兼顾百人指标与服务半径，同时应满足一般规模要求。

强化实施方面，积极落实多规融合下的物质空间体系规划，从城市总规、控规、片区规划，到城市设计、详规、专项规划层层衔接落实，互相协调、补充，建立智能信息管理系统，强化动态反馈机制，及时进行规划实施的动态维护和辅助决策。并建立发改、规划、国土、水利、园林、林业等部门的沟通联动机制，成立联動平台，保证决策的实施。同时探索多样化的土地供应方式，缓解土地成本、建设成本对养老的经济压力。

3.5 创新管理与发展模式

管理创新方面，探索福利型养老机构打破行政壁垒，建设跨行政区域的养老机构，将“三无”老人和“五保”老人等集中安排在区域养老机构，节约政府财政资源和人力资源。通过公开招投标的方式，探索社会型养老机构和福利型养老机构的市场化、一体化运营，实施公办民营、民办公助的多样化运营方式，使养老资源得到充分利用。

发展模式方面，优先发展为“三无”、“五保”老人服务的保障型养老机构，重点发展为工薪阶层服务的普惠型养老机构，均衡发展社区居家养老服务机构，适度建设满足高端养老需求的“养老+旅游”和“养老+地产”型养老机构，同时积极倡导“医养结合、养护结合”的新模式，强调养老设施的多元化功能，进一步完善养老设施体系。

同时推动校企合作，开设智慧讲堂，设置适老化剧场、梦想工作室、BOSS体验街，成立快乐时间银行，让公众让自己参与公众服务的时间存进时间银行，当自己遭遇困难时，可以从中支取被服务时间，探索养老发展新模式。

4 结语

本文通过我国养老设施的现状背景入手，探讨了特大城市养老设施总量不足、入住率不均，空间布局不合理，养老设施及服务体系不不完善，规范标准不健全及管理、发展模式滞后等发展困境及其原因，针对我国特大城市养老设施发展困境从增加总量、提高入住率，优化空间布局、分区指导，完善养老服务及其设施体系，健全标准、强化实施，以及管理和发展模式创新等方面进行了应对策略的探析，为特大城市的养老设施发展提供借鉴。

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