新法新政背景下扩大民营资本投资广西教育的研究

黄玉强

【摘 要】本文论述广西民办教育发展基本情况，从发展环境、政策、政府管理、学校等层面分析新法新政背景下广西民办教育发展面臨的突出问题，提出新法新政背景下扩大民营资本投资广西教育的政策建议：加快地方立法步伐，营造和谐良好的民办教育投融资环境；进一步放开市场准入原则，推广多元主体合作办学体制改革；创新融资模式，拓宽举办者筹措资金渠道；落实税费优惠等激励政策，降低民办学校办学成本；实行分类收费政策，扩大民办学校办学资金来源，等等。

【关键词】新法新政 广西民办教育 民营资本 投资 广西教育

【中图分类号】G 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2018）06C-0007-03

2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》。新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》对民办教育的分类政策作了重要的制度规定。最主要有三大变化：一是放开教育市场准入原则。除了义务教育阶段外，其他领域向营利性学校放开，以营利为目的的社会资本可以通过举办营利性学校进入教育领域。二是进一步明确了投资者对学校产权问题。修法前设立的民办学校由地方制定补偿与奖励方案，修法后设立的民办学校按营利与非营利分类设置。三是从国家层面制定民办学校价格规则。允许营利性民办学校自主定价，非营利性民办学校由地方制定政府指导价。社会力量举办的营利性民办学校可以自主制定学校收费价格。新修订《中华人民共和国民办教育促进法》进一步拓展了民间投资办学信心，给民间投资者带来了新机遇。

2016年12月29日，国务院出台了《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，要求地方政府出台配套的实施意见，推动落实民办教育分类管理，并进一步明确地方政府对民办学校在税收、收费、补贴、土地、扶持、管理方面的支持政策。可以说，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》是我国民办教育发展里程碑式改革举措，既依法保障了教育领域民间投资者的合法权益，又给民间力量投资兴办教育带来了新机遇。而省级政府出台的实施意见，将大大影响民营资本投资教育的信心和动力。义务教育阶段民办小学、学历教育民办学校、营利性民办学校、重资产民办学校、高收费民办学校将迎接进一步市场投资机会，民办学校投资布局将发生变化。

一、广西民办教育发展基本情况

近年来，在自治区党委、政府的领导下，在各部门的关心和支持下，广西各级各类民办教育特别是广西民办高等职业学校得到了较快发展，民办高等教育已经成为高等教育的重要组成部分，成为推进我区高等教育大众化进程的重要力量。一是民办学前教育发展迅猛。2017年，广西共有民办幼儿园9974所，占全区总数的84.62%；在园幼儿141.35万人，较2012年增长了70%，占全区总数的66.06%；专任教师6.6万人，占全区总数的80.23%。民办学前教育规模超过公办。二是民办小学发展规模稳中有增。2017年，广西共有民办小学195所，占全区总数的2.31%；民办普通小学在校生16.48万人，较2012年增长了19.95%，占全区总数的3.55%；专任教师4251人，占全区总数的1.71%。三是优质民办中学发展态势良好。2017年，广西共有民办中学254所，占全区总数的11.46%；民办中学在校生22.77万人，较2012年增长了61.83%，占全区总数的7.56%；专任教师14305人，占全区总数的11.02%。涌现了广西大学附属中学等具有鲜明特色、教育教学质量位居全区前列的优秀民办学校。四是民办高校是高等教育的重要组成部分。2017年，广西共有民办普通高校24所，占全区总数的30%；民办高校在校生18.11万人，较2012年增长了46.88%，占全区总数的20.9%；专任教师8229人，占全区总数的19.03%。民办高等教育已成广西高等教育生力军，实现了从无到有，从小到大，快速成长。广西民办教育的快速发展，在一定程度上满足了经济社会发展和人民群众接受教育的多样化需求，弥补了财政性教育经费投入的不足，缓解了公共财政压力，有效地扩充了教育资源，缓解了教育资源严重不足的供求矛盾，对推进广西教育事业发展和改革发挥了重要作用。

二、新法新政背景下广西民办教育发展面临的突出问题

总体而言，广西民办教育的发展态势是好的，在增加广西教育资源供给、满足人民群众特色多样化教育需求做出了积极贡献。但广西民办教育与全国平均水平相比还有一定差距，与江浙、上海等发达省市相比差距更大。在东部地区已经进入稳定规模、优化结构、提高质量的新阶段，中西部地区民办教育仍处于规模扩张、投资新建、快速发展的黄金时期，广西民办教育仍有广阔的市场投资空间。由于我国处于经济转型阶段外因，以及广西历史发展内因，广西民办教育生存和发展的条件也发展了变化，仍面临着系列亟须解决的问题，主要表现在以下几个方面：

从发展环境看，主要存在两方面问题：一是社会认同程度不高，有相当多的人对民办教育存有疑虑和偏见，不认同民办教育的公益性事业的属性；二是社会舆论支持不够，新闻舆论部门往往对其发生的问题关注较多，而对其所取得的进步、成绩、发展中所面临的困难却关注较少。

从政策层面看，一是现有政策落实不到位，国家和地方为了促进民办教育发展，制定了相关政策法规，但一些政策在实际操作过程中实施不到位，特别是民办学校在办理征地、信贷融资、资产过户等过程中非常艰难。二是国家扶持和鼓励民办教育发展的政策还不够，比如涉及对现有民办学校举办者奖励和补偿政策、税收优惠政策、学费政策等问题没有制定相应政策，制约了各地政府推进分类管理步伐，也直接影响民营资本投资办学的积极性。

从政府管理层面看，一是由于没有民办教育的专门管理机构和专职管理人员，不同程度地存在着管理滞后的问题。二是民办高校的监管涉及教育、发改、财政、税务、金融审计、工商、物价、民政、公安等多个部门，协调机制不够顺畅，社会对民办高校进行监督的渠道也不完善。

从学校层面看，主要存在以下几方面问题：一是举办者对民办教育公益性认识不足，过分强调眼前利润，不顾及民办学校长远发展。二是投入不足，学校主要依靠举办者自有资金和学费滚动收入进行投入，学校办学条件跟不上事业发展的需要。三是内部治理体系不够规范，多为“家族式”管理模式，董事会地位作用不明显，教职工和学生参与内部教学管理渠道不健全。四是办学特色、优势不够明显，教育质量需要进一步提高。

三、新法新政背景下扩大民营资本投资广西教育的政策建议

党的十九大报告明确提出支持和规范社会力量兴办教育；党的十九届三中全会强调推动教育等公共服务提供主体多元化、提供方式多样化。当前，我国民办教育正处于推进落实民办学校营利性和非营利性分类改革关键时期，广西必须抓住发展机遇，解放思想，统筹规划，积极作为，促进广西民办教育实现跨越式发展。

（一）加快地方立法步伐，营造和谐良好的民办教育投融资环境

自十二届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》后，国务院颁发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》。由于全国各地民办教育发展水平差距较大，国家文件中对部分扶持政策没有具体统一标准，而是把自主权赋予地方省级政府。长期以来，由于没有相应的广西民办教育促进条例，致使省级行政部门和各地市人民政府在发展过程中面临的一些问题无法可依，体现重点扶持的具有地方特色的各种措施也难以充分保障。因此，结合广西本地经济发展情况，研究制定《广西壮族自治区民办教育促进条例》，既符合国家对地方政府提出的制定促进民办教育发展的政策要求，也有利于为制定民族地区特殊民办教育政策提供强有力的法律依据，有利于解决广西民办教育长期以来政策无法落地的实际困难和问题，有利于保障广西民办教育事业的持续健康发展。

（二）进一步放开市场准入原则，推广多元主体合作办学体制改革

《中华人民共和国民办教育促进法》第二条法律条文：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法”。民办学校的界定至少具备三项基本条件：举办者（出资方）不是国家机构；学校办学资金来源为非国家财政性经费；学校的主要活动是面向社会举办学校或其他教育机构。从混合所有制的视角来看，民办学校办学模式可以多种多样，举办者构成既可以是国有资本，也可以是集体资本，还可以兼有民营资本、国外资本。

在明晰学校产权前提下，结合民办学校的合作方式和投资渠道，重点探索开展五种类型的民办学校混合所有制办学模式：一是公办学校和民营资本合作模式—— 民营企事业单位负责出资建设，公办学校负责教学和内部管理，双方通过董事会共同运营，共享成果。二是公办学校与地方政府或者国有资本合作模式—— 地方政府或者国有企事业单位通过政府债券、PPP、EPC、BOT等方式负责学校硬件建设，公办学校利用学校牌子、教师资源等无形资产负责开展学校教学管理。三是公办学校与国有资金、民营资本混合模式—— 公辦学校以教育教学资源参与办学，国有资本负责提供土地和部分经费，民营资本以实物或者资金投入，各方按出资比例确定股权。四是公办学校与非营利性组织合作模式—— 公办学校以教育教学资源参与办学，非营利性组织（比如学校下属教育基金会）利用自有资金负责学校基本设施建设。五是公办学校与外资合作模式——由公办学校负责日常教学管理，外资出资建设学校基本硬件设施。广西作为中国—东盟博览会和中国—东盟商务与投资峰会永久举办地，应充分利用与东盟10国的区位优势，鼓励公办学校与外资特别是东盟10国合作举办混合所有制学校，探索建立具有东盟特色的国际化学校。

（三）创新融资模式，拓宽举办者筹措资金渠道

鼓励金融机构在制定可控风险制度前提下，允许民办学校与公办学校享受同等的融资渠道和融资方式。允许非营利性民办学校以教育设施之外的附属产业进行抵押融资。鼓励营利性民办学校以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资。鼓励营利性民办学校通过引入风险投资、上市（挂牌）融资、发行债券、贷款融资等方式融资。民办学校的登记部门参照公司股权质押登记程序，制定民办学校举办者权益质押登记程序，无论营利性和非营利性民办学校，允许用其股权（举办者权益）作为借款质押担保。同时，鼓励民办学校以集团联盟形式组建担保公司，共同制定联盟政策规约，争取政府的低息贷款、贴息贷款、减免税费等各项财政支持。

（四）落实税费优惠等激励政策，降低民办学校办学成本

民办学校开展科研项目获得的财政拨款，符合企业所得税有关政策规定的，可以作为不征税收入。民办学校收取的学费、住宿费等费用，提供技术开发、技术转让和与之相关的技术咨询、技术服务以及教育服务，符合增值税优惠政策规定的，可按规定减免增值税。企业吸纳实习生所实际发生的费用，应区分为工资薪金和职工福利费支出，并按《中华人民共和国企业所得税法》规定在企业所得税前扣除。

（五）实行分类收费政策，扩大民办学校办学资金来源

目前，广西尚属经济欠发达地区，各阶段民办学校分布不均，部分优质资源相对集中，尚未形成充分竞争，可分步骤放开非营利性民办学校收费标准。对非营利性民办幼儿园收费实行市场调节价，其他非营利性民办学历教育根据办学成本、办学质量、社会需求等因素确定学费及住宿费标准。“十三五”期间内，试点放开非营利性民办高等学校收费标准，实行市场调节价，由试点学校根据办学成本等因素确定收费标准。2020年后，逐步放开非营利性民办学历教育收费标准，实行市场调节价。同时，依法加强对民办学校收费行为的监管，对实行市场调节价管理的民办学校要依法依规制定收费项目、收费标准和退费管理办法，加强收退费自我管理和自我监督。

（六）各级政府应设立专项财政资金，加大地方政府财政资金资助力度

一是依法依规落实资助政策。各地市人民政府应依照我国《宪法》《教育法》《义务教育法》《妇女儿童权益保护法》《儿童权利公约》等法律规章制度规定，落实对民办学校学生、教师、教学专项项目等财政扶持。各地方人民政府应依法依规将扶持民办教育发展经费依法纳入地方政府财政预算。二是保障底线资助。目前，广西对民办学校资助政策多以“扶优伏特”为原则，忽视了对民办学校的底线资助。各地政府应优先将贫困农村地区义务教育民办学校、招收弱势群体学生民办学校纳入资助范围，着力改善学校基本办学条件。三是实行分类资助政策。分类改革实施后，民办学校将分为营利性和非营利性民办学校。对于非营利性民办学校，地方政府应给予等同于公办学校待遇，结合地方财政实力，给予民办学校适当生均公用经费补助以及财政津补贴。对于营利性民办学校，地方政府可通过实行政府购买服务方式，支付给予营利性民办学校相应费用，购买优质民办学校资源补充公办学校资源。

（七）加强民办教师队伍建设，提高民办学校办学质量

一是建立政府支持的民办学校教师社会保障制度。地方财政通过政府购买方式，对长期任职于非营利性民办学校教师给予资金支持，用于缴纳住房公积金和养老保险等，逐步实现非营利性民办学校教师与公办学校教师享受同样的薪酬。二是建立民办教师培养体系，明确各层次民办学校岗位设置及聘用教师的条件。民办学校聘用教师应达到国家规定的相应教师任职条件。民办学校要参照公办学校岗位结构比例合理设置岗位。三是依法保障民办学校教师权益。落实跨统筹地区社会保险关系转移接续政策，民办学校教师在不同养老保险制度间转移养老保险关系，其缴费年限可按规定连续计算。同时，关注民办学校教师身心健康，鼓励民办学校探索建立患重大疾病教师及家庭经济困难教师救助机制。民办学校应当保障教职员工寒暑假期间带薪休假权利。

【参考文献】

[1]邬大光.中国民办高等教育发展状况[J].教育发展研究，2001（2）

[2]阙明坤.混合所有制视角下独立学院办学体制创新研究[J].复旦教育论坛，2017（3）

（责编 黎 原）