律师参与化解和代理民事申诉案件研究

黄晓慧 丁兆增 钟瑞清

摘 要：随着立法理念的转变，检察机关探索建立律师参与化解和代理民事申诉案件制度有其现实的必要性，然而推行律师参与化解和代理民事申诉案件制度仍存在困境。为响应中央的政策，检察机关开展律师代理申诉的试点工作。从司法实践来看，律师参与化解和代理民事申诉的执业权利和经费保障不足。为回应实践困惑，从律师参与化解和代理民事申诉的立法、执业权利、经费保障等方面入手，提出构建律师参与化解和代理民事申诉案件制度的建议。

关键词：检察机关；民事申诉；律师代理；强制代理

一、律师参与化解和代理民事申诉案件的必要性

（一）依法治国的客观要求

1.立法理念的转变

在检察环节，民事申诉作为当事人最后一道救济途径，不仅关系到当事人的人权司法保障，也关系到错误民事裁判的纠正，更关系到生效民事裁判的权威性。在民事申诉案件中建立律师代理制度有利于民事申诉目的的实现。

2.人权司法保障的要求

律师参与化解和代理民事申诉案件是加强人权司法保障的必然要求，律师参与化解和代理民事申诉案件可以帮助当事人厘清诉访问题，落实诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。律师参与化解和代理民事申诉案件，能够更有效地发现裁判中的错误，避免当事人盲目申诉，更好地引导当事人行使申诉权利。在律师参与化解和代理民事申诉工作中，律师对申诉人进行释法说理，可以逐步调整申诉人对案件的不合理诉求，劝导当事人服判息诉，及时终结民事申诉案件，促进民事纠纷的化解。

（二）律师法定职能的要求

1.维护当事人合法权益

据统计，F省检察院2014～2016年共受理民事申诉案件2206件，其中，已经改判的案件有58件，占总受理数的2.6%。由此可见，F省检察院近年来受理的民事申诉案件虽然数量多，但只有极少数的民事申诉案件最终改判，这说明生效的民事裁判、调解书基本上都是正确的。之所以存在民事申诉，是因为有些自然人缺乏法律知识。律师参与化解和代理民事申诉案件，可以弥补申诉人缺乏法律知识的短板，调整申诉人的不合理诉求，改变申诉人对司法机关成见，加强申诉人对司法机关的理解。

2.维护法律正确实施

《民事诉讼法》第200条规定了当事人有权向法院申请民事再审，《民事诉讼法》第209条规定了当事人有权向检察院申请民事检察监督，同时，《民事诉讼法》第200条和第208条规定法院裁定再审的事由和检察院决定提出抗诉的事由相同。《民事诉讼法》的规定容易使当事人误认为检察机关和审判机关一样，是纠纷裁断机关，进一步造成检察机关的民事申诉案件数量增多。因此，在自然人不懂法的情况下，律师参与化解和代理民事申诉，能够引导申诉人依法理性申诉，维护法律的正确实施。

二、律师参与化解和代理民事申诉案件的问题

（一）律师参与化解和代理民事申诉案件的立法粗疏

我國现阶段的立法没有对律师参与化解和代理民事申诉进行详细规定。例如《律师法》第28条只是简单地规定律师可以接受委托，代理各类诉讼案件的申诉。虽然我国现行立法未对律师参与化解和代理民事申诉进行详细规定，但是在2014年，党中央提出律师代理申诉制度。为贯彻落实党中央有关“律师代理申诉制度”的精神，中央政法委出台有关建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见，提出建立律师参与化解和代理申诉制度的意义，也提出了一些具有可操作性的工作方法。我国现行民事诉讼法、律师法均未对律师参与化解和代理民事申诉进行详细规定，地方的文件规定也比较简单。推行律师参与化解和代理民事申诉案件制度需要有相关的立法。

（二）律师参与化解和代理民事申诉的保障不足

在司法实践中，律师参与化解和代理民事申诉的执业权利和经费保障不足。律师参与化解和代理民事申诉的执业权利保障不明。检察机关既要尊重代理申诉律师依法享有的权利，支持律师依法开展代理申诉的工作，又要为代理申诉律师履职提供便利条件。律师参与化解和代理民事申诉的经费保障不足。司法实践中，律师代理法律援助的民事申诉案件得不到足够的经费支持，使得律师事务所和律师参与化解和代理民事申诉案件的热情不高。律师参与化解和代理民事申诉案件相比较于律师代理其他普通案件而言，律师需要付出更多的心血，因此律师参与化解和代理民事申诉的经费保障只能加强不能削弱。

三、构建律师参与化解和代理民事申诉案件制度的建议

（一）推进律师参与化解和代理民事申诉案件制度的立法

1.立法规定律师参与化解和代理民事申诉案件制度

我国现阶段的法律对律师参与化解和代理申诉的规定过于原则性，使得检察机关推行律师参与化解和代理民事申诉案件制度缺乏法律依据。推进律师参与化解和代理民事申诉案件制度的立法，应当立法规定民事申诉案件必须由律师代理，即实行强制律师代理制度。对此，可以参考借鉴国外强制律师代理制度的经验做法，对民事申诉案件而言，当事人必须委托律师参与化解和代理民事申诉案件，除非当事人本人或者其法定代理人是律师。强制律师代理制度具有以下两个方面的优点：一是律师帮助指导当事人组织攻击防御对方当事人的方法，可以更好地维护当事人的民事权益；二是有利于提高诉讼效率，节约国家对诉讼成本的投入。但是强制律师代理制度有可能违背当事人意愿，且增加当事人经济负担，这是其不足之处。

2.建立强制律师代理制度

在检察环节，律师参与化解和代理民事申诉案件引入强制律师代理制度，适用强制律师代理的检察机关范围可以借鉴德国强制律师代理制度的适用范围。根据德国《民事诉讼法》第78条的规定，在一般民事案件中，当事人在除初级法院以外的其他法院（州法院、州高等法院、州最高法院和联邦最高法院）进行诉讼，必须由律师代理。在初级法院（受理标的额5000欧元以下的民事纠纷案件）进行的诉讼不必由律师代理，这种小额案件不适用强制代理的制度设计，体现了经济与效率的平衡原则。我国可以借鉴德国强制律师代理制度的经验做法，规定在一般民事申诉案件中，当事人在除基层检察院以外的其他检察院（州市检察院、省检察院和最高检察院）进行民事申诉，均必须由律师代理。在基层检察院进行的民事申诉（小额案件）不必由律师代理。

（二）建立律师参与化解和代理民事申诉执业权利保障制度

1.支持律师依法履职

支持律师依法履职，是充分保障律师参与化解和代理民事申诉执业权利的应有之义。《关于依法保障律师执业权利的规定》要求检察机关严格依法保障律师在参与化解和代理申诉中的执业权利。强化律师参与化解和代理民事申诉执业权利保障制度，要求检察机关积极保障律师查阅民事申诉案件材料、提出意见等执业权利，对故意刁难律师的业务部门及工作人员进行问责。同时，要求检察机关业务部门优先受理由律师参与化解和代理的民事申诉案件，对符合受理条件的民事申诉案件及时处理，支持律师依法履职。建立听取律师意见制度，切实尊重律师在参与化解和代理民事申诉中提出的法律意见。对律师在参与化解和代理民事申诉工作中遇到的困难和问题，相关部门要积极提供支持、协助。

2.保障律师人身安全

强化律师参与化解和代理民事申诉执业权利保障制度，只是支持律师依法履职远远不够，还要保障律师的人身安全。《关于实行律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》要求，各政法接访单位要为律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件提供必要的场地和设施，加强安全防范，保障律师人身安全。根据《关于实行律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》的精神，检察机关在实行律师参与化解和代理民事申诉案件制度时，对接访化解、代理过程中出现危害律师人身安全情形或存在的现实危险应当及时制止和妥善处置。

3.加强执业监管

检察机关作为申诉的组成部分，要大力支持和积极推动律师代理申诉制度的落实。按照司法体制改革的要求，加强律师执业监管，为律师参与化解和代理民事申诉创造良好条件，依法尊重律师参与化解和代理民事申诉案件。将律师执业权利保障纳入绩效考核目标体系，对落实和保障律师执业权利的情况进行效能监察，防止律师合法权利受到不法侵害。检察机关要主动和律师协会、律师事务所沟通协调，加强律师执业监管，构建申诉代理联动监管机制，要结合实际制定监管代理申诉工作实施意见或细则。对律师在参与化解和代理民事申诉案件中出现违法违规行为的，按照有关法律法规严肃处理。建立健全执业规范、投诉审查、责任倒查、公开曝光、绩效运用等监督制约机制，促进律师代理申诉制度的规范运行。

（三）建立律师参与化解和代理民事申诉经费保障制度

1.建立固定收费制度

民事申诉案件因其案情比普通案件的案情更加复杂，所以化解难度更高。如果律师代理费用太低，则律师不愿意代理民事申诉案件；如果律师代理费用太高，则当事人又不愿聘请律师代理民事申诉案件。为了加强对律师参与化解和代理民事申诉的经费保障，可以对律师参与化解和代理民事申诉的收费进行“固化”。对此，可以借鉴德国强制律师代理制度中的“固定收费”制度，即律师费用不由律师决定，而是严格根据争议金额、收费标准、费率表等进行计算。对律师参与化解和代理民事申诉实行固定收费制度，可以防止律师在金钱的诱惑下故意拖延民事申诉或者故意使民事申诉复杂化。在固定收费制度下，律师会鼓励当事人提出合理请求，有助于缩小双方的分歧，弱化矛盾。

2.实行申诉费用由败诉方承担

德国强制律师代理制度除了严格规范律师收费的固定收费制度，在强制律师代理的费用负担方面适用律师费用转移制度——“全额费用转移规则”。即败诉方需要承担对方当事人的律师费用，及在准备庭外追索赔偿过程中所产生的普通律师费用。律师费用转移制度能够在一定程度上缓解司法资源紧张的局面。我国可以在检察机关民事申诉案件实行律师代理申诉制度中规定，律师代理民事申诉的费用由败诉方承担原则。此举有利于遏制多头申诉、反复申诉以及恶意申诉，有利于涉法涉诉信访案件及时终结，缓解现阶段司法资源紧张的局面。

3.建立政府购买律师代理申诉服务制度

《关于实行律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》将律师参与化解和代理申诉定位为一项公益性法律服务工作，而经费保障是保障律师参与化解和代理民事申诉公益性的前提。为了使参与化解和代理民事申诉的律师有相应的经费保障，政府可以采用购买律师代理申诉服务的方式，创新法律援助的付费形式，将律师参与化解和代理民事申诉的费用纳入法律援助范围。政府将律师参与化解和代理民事申诉纳入社会公共法律服务体系，建立政府购买律师代理申诉服务制度，律师参与化解和代理民事申诉案件就可以通过公开招标的方式，以公平透明的方式确立律师的选用和有关的经费项目。通过遴选，为申诉人提供优质的法律服务。律师作为社会第三方主体，可以参与政府购买律师代理申诉服务项目的市场竞价，获得合理的代理价格。此举有利于激发律师事务所和律师参与化解和代理民事申诉案件的热情。当事人申请法律援助，一经批准，将暂时免费获得指定律师的代理服务，而援助律师有无偿提供服务的义务，无法定原因不得拒绝代理。

自2012年修订的《民事诉讼法》第209條规定在检察机关实施以来，虽然减少了多头申诉、重复申诉的现象，提高了检察机关的工作效率，在一定程度上达到了立法目的，但与此同时也增加了检察机关受理民事信访案件的数量。为了息诉罢访，民行部门人员不得不投入大量精力协助控申部门接待答复民事信访案件。在现有的司法资源和司法公信力均有限的情况下，探索建立律师参与化解和代理民事申诉制度，对解决民事信访问题而言意义重大。

参考文献：

[1]栾少湖.实行律师代理申诉制度的思考与启示[J].中国法律评论，2015，01.

[2]龙婧婧.律师代理申诉制度的探索与思考——以H省检察机关的试行实践为样本分析[J].湖南警察学院学报，2017，29（2）.

[3]宫鸣.申诉案件律师代理制度探索[J].人民检察，2016（12）.

注：福建省教育厅社会科学研究项目（项目编号：JBS14050）：《构建弱势群体民事案件特别程序研究》。