规范性文件备案审查制度中公众参与机制的完善

宋元元

摘 要：公民的审查建议权是对公民直接参与立法监督活动的肯定，是一个独立的权利活动，对备案审查程序产生直接影响。规范性文件与公民的利益最密切，公民是权利义务的主体，所以，公民最容易发现法律文件的不合法和不合理之处。这种“低成本高效率”的审查方式有助于国家机关节约人力物力财力。但是，这项权利并未得到很好地运用，公众参与机制中存在参与度不高和参与程序不规范的问题，本文根据这些问题提出了完善接受程序、完善反馈程序和公布典型案例的建议。

关键词：备案审查；立法监督；审查建议权

一、完善公众参与机制的意义

伴随着公民权利意识地觉醒，为防止立法权侵犯公民的合法权益，公民对法律文件审查的建议权出现了。赋予公民审查建议权是制约立法权的需要，也是公民在新的立法体制下民主参与的要求。这不仅丰富了我国立法监督的理论，也拓展了公民权利的理论研究。要使公民的启动权得到切实的行使，必须完善公众参与机制。

二、公众参与机制存在的问题

从公民行使审查建议权的情况上来看，存在着以下的问题：

1.公众参与度不高

规范性文件备案审查制度经过多年的发展，但公众对备案审查工作仍不熟悉，甚至不知道有规范性文件备案审查制度的存在。民众的审查建议权在一定程度上得到了运用，但参与度依然不高。十二届全国人大以来，截至2017年12月上旬，全国人大常委会只接收各类审查建议1527件，其中属于全国人大常委会备案范围的只有1206件。2015～2017年，福州市人大常委会共收到各类审查建议32件，针对规范性文件的合法性提出的审查建议只有4件。县（区）一级的人大常委会收到的更少甚至没有。相比于立法监督问题，公民的关注点多在于纠纷的解决，怠于行使立法监督权。此外，因公民提出审查建议导致规范性文件被修改的情况本来较少，再加上案例公开度不够，缺乏示范效应，公民对备案审查制度缺乏认可度。

2.公众参与程序不规范

在提出申请的方式上，除法律专业人士外，其它大部分公民对备案审查机构不了解，加之急病乱投医，可能去信访局或其他机构提审查建议，审查建议只能由信访局或其他机构再转至有关机关。此外，由于普通公民法律素质有限，公民对备案审查的范围也没有清晰的概念，各地审查机构也没有为公民提供简单易懂的指导办法，导致很多公民提出的审查建议并不属于审查范围。很多公民提出的多数审查建议并不是质疑规范性文件合法性和合理性，而是对规范性文件执行不力的投诉。这些无效建议不仅对维护法制统一没有帮助，还加重了审查机构的鉴别负担。公民在书写审查建议书时也可能会出现困难，非法律专业的公民一般不能写明审查的事项和理由，不能说明哪条规定存在什么样的问题，而是以一句“要求审查”带过。因此，审查机关需要耗费大量的时间和精力去了解具体情况。因公众参与程序并不简单，导致公民费时费力，再加上公民不清楚参与程序，需要来回折腾，挫伤了公民的积极性。

三、完善公众参与机制的对策

1.完善接收程序

在提出方式上，要方便公民，允许公民可以口头提出也可以书面提出审查建议。口头提出的，接收机关要予以记录，书面提出的，对符合形式要件的审查建议当场接收，并出具接收凭证。对不符合形式要件的审查建议进行指导，经审查建议人修改后重新提出。此外，加快推进地方人大常委会和政府建立备案审查信息平台的步伐，备案审查信息平台的建立不仅方便报备机关电子报备，也方便公民、法人和组织用电子邮件的方式提出审查建议，使公民足不出户就可提审查建议。另外，还要健全与其他备案审查工作机构和信访机构等的联系沟通机制。对不属于接收机关审查的，而是属于其他机关审查的审查建议，既不能置之不理，也不能越权审查，接收机关应当将审查建议及时转送有审查权的机关处理。对信访机关接收到的对规范性文件的审查建议，信访机构应向公民宣传和解释规范性文件备案审查制度，鼓励公民对不合法或不合理的规范性文件提出审查建议，告知规范的参与程序，并将审查建议及时转送至有审查权的机关处理。

2.完善反馈程序

审查主体向审查建议人反馈工作，既是对公民行使权利的认可和尊重，也是对审查主体行为的约束。进入审查程序后，审查主体应经常与审查建议人保持沟通，让审查建议人知晓审查进程。审查时询问审查建议人的意见，允许审查建议人查阅记录或邀请审查建议人参与听证会、座谈会等，认真听取审查建议人的意见。作出审查结果后，及时将审查结果书面告知审查建议人，并说明作出审查结果的理由，对审查建议人的疑问进行解答。

3.公布部分典型案例

具体来说，公布因公民行使审查建议权使规范性文件进行纠正的案例，以产生示范效应，提高公民对规范性文件备案审查制度的信心，激发公众的参与热情。2017年，全国人大常委会公布了五起由公民、组织提起的备案审查案例。这些案例的公布引起社会反响，产生了很好的宣传效应和示范效应。

參考文献：

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