沈阳市“多规合一”改革的实践与思考

李晓楠

摘要：在当前“多规”非“合一”状况下，沈阳市各规划之间内容矛盾，各规划管理部门之间各行其是，引发了诸多空间资源管控中的困境。基于此，沈阳市以“统筹规划和规划统筹”为理念，构建“五个一”的“多规合一”改革工作框架，即一个战略、一张蓝图、一个平台、一张表、一套机制，基本化解了规划管控中的诸多问题。但是，沈阳市的“多规合一”改革工作尚不充分，对规划事权划定、机制创新、法制化建设等方面的考量不足，改革工作仍需深入。

Abstract： In the current situation of "non-integration" of "multi-planning"， the contents of the plannings of Shenyang City are contradictory and each planning and management department takes his own way， which causes many difficulties in the control of space resources. Based on this， Shenyang City takes "coordinating overall planning and planning coordination" as the concept and builds a "five one" "multi-planning-in-one" reform work framework， namely a strategy， a blueprint， a platform， a table and a set of mechanism， which basically solves many problems in planning and control. However， the "multi-planning-in-one" reform in Shenyang is still not sufficient， and there are insufficient considerations for the delineation of planning authority， mechanism innovation and legal construction， so the reform work still needs to be deepened.

關键词：“多规合一”；实践；思考

Key words： "multi-planning-in-one"；practice；thinking

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）20-0060-03

0 引言

沈阳市是辽宁省省会，下辖“十区、两县、一市”，市域面积12860平方公里，市辖区面积5116平方公里，2015年末全市常住人口829.1万人，城镇化率达到80.57%。目前，沈阳市的“十三五”规划纲要、城市总体规划、土地利用总体规划、生态保护红线划定已获批准，各专项规划、控制性详细规划的编制工作也相应开展。

规划内容上，各规划之间彼此矛盾，集中暴露在城市空间安排上，规划管控作用难以有效发挥；规划管理上，各管理部门按照各自的职责分工、在各自领域内各行其是，部门之间难以形成合力共谋发展；规划实施上，项目驱动的规划实施模式导致城乡规划调整频繁，规划的统筹性和科学性难以保障；同时，由于公共参与环节被后置，规划信息不互通、不透明，极易引发社会矛盾。

1 沈阳市“多规合一”改革的实践探索

沈阳市围绕当前“多规”差异引发的规划管控问题，提出以“统筹规划和规划统筹”推进“多规合一”改革的工作思路，构建“五个一”的工作框架，即一个战略、一张蓝图、一个平台、一张表、一套机制。

1.1 基于发展理念高度共识的“一个战略”

沈阳市以《沈阳振兴发展战略规划》作为全市空间规划体系的顶层设计，提出了城市发展的目标理念、战略对策、理想空间模式、生态资源管控等内容，是各类、各级空间规划需共同遵守的总纲领。同时，沈阳市以“开门做规划”的形式加强公共参与，共印制370万册规划（草案）简本发放至每家每户，广泛征求社会各界和公众的意见与建议，最终形成了多方达成共识的规划成果。

1.2 基于空间要素整合的“一张图”

1.2.1 城乡规划“一张图”

整合环保、林业、农业、水利、规划、国土等部门规划，运用GIS软件对城市总体规划、土地利用总体规划、生态保护红线、林业局的林地数据进行差异化分析，梳理差异图斑，并结合地块现状特征，经与相关部门沟通协商，确定各类差异图斑的协调原则和措施，形成了城乡规划“一张图”。

1.2.2 管控分区“一张图”

通过规划整合与差异图斑整理，基本统一了“多规”的空间布局，以此为基础，划定全市的城镇开发边界和生态控制线，并进一步落实城镇建设区、有条件建设区、村庄、其他建设用地及城市绿地、基本农田、一般耕地、生态林地、水系、其他生态用地十类控制线，形成了无缝对接的管控分区“一张图”。

1.2.3 “一张图”落地

在我国现行的法律体系内，“一张图”成果尚无法律依据，仅仅是部门协调后的共识规划，不能直接作为指导城市开发建设和规划审批的依据。而控制性详细规划是《城乡规划法》确立的法定规划，是进行土地交易时最直接的依据，借助控制性详细规划的联动修改实现“一张图”成果落地，形成具有法律效力的城乡规划“一张图”。

1.3 基于空间规划协同管理的“一个平台”

以“一张图”成果为基础，沈阳市引进技术开发合作单位，建立了一个涵盖所有规划管理部门的“多规合一”业务协同平台，平台建设内容包括1套标准规范、1个数据中心和9个应用子系统，纳入了各部门的业务信息，实现了部门之间的信息共享、业务协同和辅助决策支持。9个子系统包括辅助规划编制、辅助决策、实施评估3个规划支持子系统，成果数据管理、资源展示应用2个数据管理子系统，信息联动支撑、协同工作管理、项目生成3个审批管理子系统及1个移动端子系统。

1.4 基于行政审批管理制度改革的“一张表”

1.4.1 组建沈阳市行政审批局

沈阳市全面深化行政审批制度改革，优化行政审批机构设置，相对集中行政审批权限，于2016年组建了沈阳市行政审批局。按照“大厅之外无审批”的要求，沈阳市行政审批局划入了全市290项关联性较强的行政审批事项，依托“多规合一”业务协同平台，推行“一窗受理、合并审查、集约审批、一站办结”的审批模式，是“多规合一”成果应用的主要部门。

1.4.2 审批制度改革

沈阳市重构了建设项目审批流程，变过去的串联式审批为并联式。新审批流程以建设单位需求为导向，形成纵向“五个阶段”和横向“四条主线”。纵向“五个阶段”即可研批复及用地规划许可阶段、方案审查及工程规划许可阶段、施工图审查阶段、施工许可阶段和竣工验收及备案阶段，各阶段内有明确的牵头部门和审批事项，具体事宜在各自阶段内协商解决；横向“四条主线”即在各个阶段中，实行建设管理审批、投资控制审批、用地审批和申办人准备工作四条工作主线的同步推进、并行开展，有效减少了各方牵制，促进了各部门形成彼此独立又相互配合的工作关系。

1.4.3 报审制度改革

建立“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料”即可完成审批的建设项目报审新模式。建设单位在取得国有建设用地使用权后，仅需将受理材料提交至沈阳市审批局收发件窗口，由收发件窗口将材料发送至“多规合一”业务协同平台，各审批部门在平台上接收材料、并联审批并“一表式”形成审批意见，然后由窗口将审批结果送达至建设单位。

1.5 基于规划实施制度保障的“一套机制”

1.5.1 建立审前项目策划生成机制

依托“多规合一”业务协同平台，建立以发改、规土部门为主，相关部门协同的项目策划生成机制。在建设项目报审之前，各部门在统一的平台上协同确定其投资、预选址、用地指标等条件，确保策划生成的项目可决策、可落地、可实施，为审批提速创造条件。

1.5.2 制定建设项目审批流程改革实施机制

沈阳市人民政府办公厅印发了《关于推进“多规合一”建设项目审批流程改革的实施意见（试行）》，从建设项目决策生成、审批阶段划分、审批流程及办理事项调整、事项办理手续简化、全方位覆盖管理、落实放管结合、组织实施等方面提出了明确的改革措施，有效落实了建设项目审批流程改革的有关部署和项目策划生成机制的完备构建。

2 沈阳市“多规合一”改革的再思考

2.1 規划事权方面

沈阳市现行的空间规划总体上可分为发展规划、城乡规划、土地利用规划及环保规划四个系列，均发挥着空间资源的配置作用。各规划系列依据各自领域内的法律法规编制，虽然在编制内容上均有明确规定，但在“补齐短板”和“争取利益最大化”的部门发展思路下，各空间规划在广度和深度上不断拓展、相互渗透，规划关系混乱，规划事权尚不明确。

2.2 “多规合一”工作常态化方面

2.2.1 统一技术方法与标准的常态化

在进行空间规划整合与差异图斑整理之前，首先对各空间规划的范围、基础数据、统计口径、用地分类体系与标准等进行了对接，是进行“多规合一”改革的工作基础。但是，在现行的规划体制下，“各部门依据各自领域内的技术标准编制规划”的现实状况短期内不会改变，当下一轮以及今后各空间规划的编制工作开展之时，“多规”技术方法与标准的再统一难以保证，“多规”回归到“非合一”状态的可能性很大。

2.2.2 规划协同编制的常态化

沈阳市设立“多规合一”工作领导小组，强调相关事宜的多方参与、统筹协调、共同决策，有效促进了各规划管理部门的协同与合作。但是，工作领导小组是为大力推进“多规合一”改革工作而成立的临时部门，当阶段性的改革工作完成之后，临时部门是否依然存在？以何种形式存在？规划编制工作如何协同？规划矛盾谁来协调？“一张图”成果谁来监管？这些问题如果不能妥善解决，“多规合一”改革工作难免最终会流于形式，其可持续性受到较大挑战。

2.3 顶层设计法定化方面

国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、生态保护红线划定属法定规划，均具有坚实的法律基础，而被赋予重要战略地位的《沈阳振兴发展战略规划》却缺少法源基础，难以实现长期“用之有效”。同时，战略规划法制化建设的滞后，使得规划的内容、编制、审批、实施、修改等最基本的问题均缺少规范和依据。

2.4 法定规划联动修改方面

若按照“一张图”联动修改“两规”成果，依据相关法律法规的规定，须经原审批机关批准并重新履行报批程序。沈阳市城市总体规划、土地利用总体规划由国务院审批，修改后的“两规”成果须再次报国务院审批，在各自的报批过程中，很可能被要求按照不同会议的审查意见进行修改，其中一旦引发“两规”矛盾，规划矛盾如何协调？“两规”方案成果是否再次修改？能否修改？修改后是否重头履行报批程序？这些问题若不解决，规划联动修改基本不可行。

3 结语

“多规合一”改革涉及面广，包括规划的技术、方法、制度、体制及政府管理等众多领域，其难点不是在技术上而是在规划体制机制的创新上。沈阳市“多规合一”改革工作以“统筹规划和规划统筹”为理念，从解决规划矛盾冲突、促进部门协同管理、推动行政审批制度改革、制定工作实施保障制度等方面展开了实践探索。但是，沈阳市的改革工作尚不充分，对规划事权划定、“多规合一”工作常态化、顶层设计法定化、法定规划联动修改等方面的考量不足，探索工作有待深入。

参考文献：

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