党的纪检监察体制沿革与发展浅述

旷璐

【摘 要】中共五大成立中央监察委员会，六大又撤销了该机构，七大重申关于监察委员会基本规定。新中国成立伊始正式成立了中央纪律检查委员会，八大对监察工作进行了社会主义化总结，纪检监察方面的法规陆续颁布。九大、十大党章却未提及纪检监察委员会相关内容。改革开放以来，党的纪检监察体制不断创新，十一届三中全会再一次成立纪律检查机构，十二大党章对纪律检查机制进行根本性修订，十四大以后监察机制的新成果不断涌现。未来应不断完善纪检监察体制，促进纪检监察机关有效配合，创新纪检监察工作，以优化纪检监察体制。

【关键词】纪检监察；中国共产党；体制

【中图分类号】D23 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）05-0019-02

近年来，党对纪检监察工作的重视有目共睹，学术界也涌现了一些学术成果。本文试图对中共自建党以来纪检监察体制做一次时序性梳理，以明晰党的纪检监察体制发展路径。

一、新中国成立前（1921-1948）：断断续续的实践摸索

在中共一大到四大党代会上，虽有关于党规党纪的条文，但未上升到制度层面，也无专门的纪律检查机构。1927年，中共五大选举产生了中央监察委员会，并在党章修正案中明确了其职能和监察章程。根据规定，中央监察委员会是向党代会报告的纪律检查机构，监察委员行使监督权，但无独立表决权。在当时的历史背景下，中央监察委员会的设立对党员队伍纪律检查和纪律规范起到了重要作用，也使中国共产党开始思考党内制度建设，是共产党不断成长的标志。

然而，中央监察委员会成立不久，国民党开始对共产党员大肆抓捕、杀害、威胁、劝退，给党员发展和党内制度建设带来了极大危害。由于中央监察委员会在全国各地工作的重要干部被杀害和牺牲，严重影响了监察委员的正常工作。在中共六大中，取消了中央监察委员会的设置，取而代之的是“审查委员会”和“特别委员会”。[1]（P.19-25）中央监察委员会的取消有其深层次的历史原因，从内部来看，国民党的反动行径致使众多监察委员被害，对监察工作开展产生极大冲击，剩余的干部也不得不分配到更为重要的工作之中；从外部来看，当时共产国际并不鼓励中国共产党内成立监察机构，此时成立的“审查委员会”和“特别委员会”则是效仿苏共的组织机构设置。当然，“审查委员会”“特别委员会”和其他党内机关对于党员的纪律监督同样起到了一定的监督和规范作用。

到1934年，中国六届五中全会选举产生了中央党务委员会，成为对党内统一领导和监管的机关。1937年6月，对于党务委员会的职能进行扩展，从基本的党内监督和纪律检查，扩展到党内组织工作和教育工作。1938年11月，六届六中全会规定在区党委之下设置监察委员会，对于监察委员会的工作内容进行了明确规定，有关党员党籍管理、违纪处分等内容均由监察委员会负责。1945年召开的中国七大在总结以往党委监察工作经验的基础上，明确规定了中央和地方各级监察委员会的主要工作职能，并提出建立中央和地方的监察系统，由各级机关选举产生，对党委会负责。中共七大所建立的监察委员会整体框架有其深远影响，成为了中共中央和地方监察体制的制度基础。

二、新中国初期（1949-1977）：制度化监察体制的探索

中华人民共和国成立前后，党内出现了众多违反纪律的现象，迫切需要对于党内纪律进行更为规范和严格的监管。1949年11月，为了规范中华人民共和国成立后的党员作风，整顿党风，中央政治局会议通过了《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，设置从中央到地方党组织的纪检委员会，负责党内纪律监督和监察工作，在基本延续中共七大监察委员会章程的基础上，对新中国成立后的新现象进行了补充规定。1950年，党中央进一步对纪检委员会的工作内容和程序进行规范，颁布了《中央纪律检查委员会工作细则的通知》《关于军队各级党的纪律检查委员会与各级地方党委纪律检查委员会的关系问题的规定》等文件，构成了当时监察体制的重要法规性文件。[2]（P.31）1954年1月，根据多年的监察工作实践，中央纪律检查委员会又颁发了《关于处理控告、申诉案件的若干规定》《关于报告请示制度的规定》等法规，丰富了党内纪检监察的法规体系。1955年党代会又批准成立了党中央和地方监察委员会，新的监察委员会拥有更大的权力和更广泛的工作范围。新监察委员会的设置对于过渡时期整顿党内风气、党内纪律产生了重要作用。

中共八大在延续中国七大和党内监察体制传统的基础上，对党组织和监察委员会的关系进行了调整，从之前的党组织“指导”监察机构变为党组织“领导”监察机构，并根据实践经验，增加了关于党员违反党章、党纪、党“德”、国家法律等相关内容。中共八大党章关于监察体制的规范体现了明显的社会主义特点，其立足于中国共产党党内实际和基本国情，是对监察工作制度化发展和社会主义化总结的重要体现。八大之后，党内纪检监察工作不断规范化，领导机构不断健全，各项法律法规也陆续出台，如《中共中央监察委员会关于处分党员的批准权限的规定》（1957年）《关于加强党的监察机关的决定》（1962年）等，进一步明确了从中央到地方各级党组织的监察机关设置与职责权限，为之后的监察工作提供了可参照的法规性文件[1]（P.19-25）。

不幸的是，“文化大革命”期间，党内纪检监察工作陷入低谷，部分监察机关干部被免职，中共九大和中共十大党章均取消了关于监察委员会的内容，给监察工作造成了严重创伤。

三、改革开放以来（1978-）：深入进行开拓创新

十一届三中全会是改变中国面貌的一次会议，也是监察体制再度复苏的会议，选举产生了中央纪律检查委员会。与之前的监察机构相比，此次纪检委员會更加立足于党内实际，并在工作上不局限于一般的纪律检查，而是能够从党风、党纪和党组织发展角度不断思考党内制度建设和党员教育的实践，不断提出问题和解决问题。在中央纪律检查委员会成立之后，依据已有的党内纪律和规范，开展了有效的党风廉政教育和反腐败工作，党内拨乱反正的工作取得了重大进展。

到十二大，党的纪律检查机制进行了根本性修订，其体现在党内地位、领导体制、纪检体系等诸多方面。作为监督全国党员纪律和个人行为的专设机构，纪委机关具有处理较为复杂问题的权力；同时，改变了单一受同级党委领导的体制，实现了同时受同级党委和上级纪委领导的“双重领导”体制，保障了纪委作为监察机关的独立性与公平性，促进了党内健康的政治生态。此外，还建设了从中央到地方，从地方再到基层的党组织纪律检查队伍，覆盖了所有党员。

党的十四大基本确立了社会主义市场经济体系，面对社会主义市场经济所出现的一些新现象、新问题，党的纪检机关又结合实践案例和纪检经验出台了一些新成果。1993年2月，为进一步提升监察工作效率，党中央、国务院决定将中央纪委和监察部合署办公，地方各地纪检部门和监察部门也合署办公。1994年，中纪委、最高人民法院、最高人民检察院等部门还根据监察的实际情况，颁布了关于执法办案人员权力的规定，明确了纪检人员在工作中的权力、义务及相应的权力保护机制。1996年，《关于保护检举、控告人的规定》的出台进一步促进了党内对违规违纪行为的举报工作，同年还建立了巡视制度，目前已成为社会主义纪检工作的重要组成部分。[2]（P.40）2004年到2006年，纪委、监察部对派驻地方的监察机构干部工作内容和主要流程进行了明确规范，至此中国共产党已经基本建立了覆盖全国各地方党员的纪检监察体制，从党员规范、纪律监察、领导机构、纪检体系等多方面呈现了党内监督体系的法規实体[1]（P.19-25）。

2007年，党的十七大进一步明晰了纪检监察机关的执纪问责职能，同时通过深化纪检监察的派驻机构改革，纪检监察部门的独立性得以体现。党的十八大又提出要强化执政党内部巡视监督制度，作出了“全面从严治党”战略部署，在党风廉政建设、反腐败制度建设上取得了明显的成效。党的十九大对十八大以来纪检体制改革工作进行了再部署、再深化，强调要加强党内监督实效、健全和深化全面从严治党，明确指出要将制度优势转化为治理效能。2018年3月通过的《宪法修正案》和《监察法》又明确提出了增设国家监察机关，并规定国家监察机关依法独立行使监察权利，与行政、审判、检察等国家机关互相配合，互相制约。通过法定程序、法律规章将党的纪检监察主张上升为国家意志，对于完善、创新国家监察制度，以法治思维、方式开展反腐工作，有重大意义。

四、未来党的纪检监察体制发展进路

尽管党的纪检监察体制不断完善，纪检监察与预防腐败工作取得了突出成绩，但也不能忽视，随着违规违纪形式变化，新时期纪检工作面临许多新问题，因而未来仍需不断优化纪检监察体制。

第一，改革和完善现有制度，构建全方位的纪检监察体制。一方面，在中央纪检监察机关的工作中，进一步增加关于顶层设计和创新设计的内容，使中央纪检监察部门能够密切关注地方的党风党纪状况，充分了解党员的思想和政治动态，开展符合时代发展要求的纪检监察实践和研究。另一方面，地方机关应当做好纪检监察工作的执行和教育工作，加强党员的思想政治、作风教育等方面的工作，关注基层党组织的生活状况和民主选举情况，对于基层选举和党组织建设情况进行密切跟踪，严格查处基层违纪行为。

第二，纪检监察工作是一项复杂的工作，因而应建立各级纪检监察机关的协同配合机制。（1）领导机关应当统筹纪检监察工作全局，积极在体制创新和工作推进上发挥作用，严格执行中央纪委和国家法律所规定的各类行为规范。（2）纪检机关和监察机关是开展实际纪检监察工作的执行机关，应当明确自身的权利和义务，坚持公平原则，依据相关纪律和规定来开展工作，并学会保护自身的合法权益以及相关举报人、检举人的合法权益。（3）作为纪检监察工作的配合部分，各级政府和单位是配合机关，其应当积极配合有关部门开展调查，从而促进工作顺利开展。[3]（P.37-45）

第三，面对国内外不断变化的政治和经济形式，纪检监察体制需要不断进行创新。（1）除了当下的机构设置和中央巡视之外，还应当积极探索线上的纪检监察实践，通过网络举报和网络调查来巡查党员的思想动态，并积极利用先进的技术手段开展相关案件的调查工作。（2）积极培养具备较高思想素质和复合学科背景的纪检监察人才，不断增强纪检监察人才的实用性和创新性。（3）建立基于党员成长的学习课程体系和评价体系，不断促进党员的学习持续性和党纪忠诚度，通过案例学习、时评撰写、党内讨论等形式进一步增强对于党内纪律的认识。

参考文献：

[1]吴美华.中国共产党纪检机构的历史沿革及其职能 演变[J].中共党史研究，2009，（3）.

[2]刘汉卿.建国以来纪检监察体制的历史演进及其改 革路径研究[D].南京师范大学，2014.

[3]吴建雄，李春阳.健全国家监察组织架构研究[J].湘 潭大学学报（哲学社会科学版），2017，（1）.

[责任编辑：褚永慧]