“三供一业”改革的思考与探索

单舒歆

摘 要：2016年以来，国家及各省市有关“三供一业”分离移交的政策频繁出台，“三供一业”分离移交工作已经在全国全面铺开，原子能院开展了大量的学习、调研工作，积极对接地方政府，并开展了较为扎实的前期基础工作。本文介绍了实操工作中的几点经验与思考。

关键词：“三供一业” 分离移交 改革

中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2018）07-00-02

2016年以来，国家及各省市有关“三供一业”分离移交的政策频繁出台，“三供一业”分离移交工作已经在全国全面铺开，为更深入的领会文件精神，吸取改革的成功经验，原子能院开展了大量的学习、调研工作，积极对接地方政府，并开展了较为扎实的前期基础工作。下面谈几点工作中的经验与思考：

一、政策概述

2016年3月，《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19号） 发布，将国企职工家属区“三供一业”分离移交工作列为五项重点改革工作之首，并要求各级国企要将“三供一业”分离移交工作纳入业绩考核体系。

2016年6月，《国务院办公厅转发<国务院国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见>的通知》（国办发〔2016〕45号）发布，要求2016年在全国全面推进国企职工家属区“三供一业”分离移交工作， 2018年年底前基本完成。2019年起国有企业不再以任何方式为职工家属区“三供一业”承担相关费用，不得在工资福利外对职工“三供一业”进行补贴。

财政部随后印发的《中央下放企业职工家属区“三供一业”中央财政补助资金管理办法》（财资〔2016〕31号）与《中央企业职工家属区“三供一业”分离移交中央财政补助资金管理办法》（财资〔2016〕38号），明确了中央财政补助资金的补助范围、补助标準及资金申请、审核、预拨、清算与管理办法。

二、明晰移交工作的意义、本质、原则及流程

1.移交工作的意义

“三供一业”分离移交可切实减轻企业负担，是深化国有企业改革的必由之路，是实现国有企业经济效益和社会效益双赢的迫切需要，同时有利于地方资源优化整合。

2.移交工作的本质

“三供一业”分离移交的本质是运行管理职能的移交，其他具体移交内容都是职能移交的需要和衍生。

分离移交的关键点在于分离移交协议的签订，这个协议并不是法律意义上的合同，并非双方真实意愿的体现，而是双方同步执行政令的约定，不是经营合同，亦不是改造合同，而是职能移交合同。

所涉及的费用是移交费用，而非改造费用，接收方开具的不是工程类发票，而是财政结转票据，这就意味着接收单位才是移交改造的项目管理单位，是接受审计的对象。

3.移交工作的原则

需贯彻“维修为主，改造为辅”和坚持“先移交，后改造”的原则。并落实“以人为本”的原则完成人员安置，注重“稳定推进”的原则实施分离移交。明确移交前后的责、权、利，保护职工及家属的权益。

4.移交工作的主要流程

（1）准备阶段

→ 学习、领会政策；

→ 资产清查，梳理移交资产；

→ 制定人员安置方案；

→ 梳理移交事项。

（2）实操阶段

→ 与接收单位洽谈移交事项；

→ 移交费用测算及预算审核；

→ 签订分离移交协议；

→ 申请国有资本金；

→ 筹集自筹资金；

→ 人员安置；

→ 资产及管理职能移交；

→ 实施改造。

其中，分离移交协议中约定的移交基准日是整个分离移交工作的关键节点，是移交方与接收方责任转移的重要标志。

（3）收尾阶段

→ 交工验收；

→ 结算及结算审核；

→ 竣工决算审计；

→ 资料收集、整理；

→ 清算。

5.领悟移交工作

用18个字概括“三供一业”分离移交即是“钱从哪里来，人到哪里去，资产和职能交给谁”。

钱从哪里来：包括依据地标测算移交费用，双方需核对、谈判，力争移交费用最少；国有资本经营预算申请（50%）、移交企业集团配比资金筹措（30%）、移交单位自筹资金来源（20%）；确定费用支付方式。

人到哪里去：职能移交了，职工怎么办？要落实“以人为本”的原则，职工自愿选择走与留。接收单位按地方政策接收人员，双方需协商，确保走的人的利益不受损失；无法接收的由移交单位妥善安置，制定安置方案，多渠道妥善安置人员。

资产和职能交给谁：要确定“交什么、交给谁、怎么交”。通过资产清查，梳理、摸清家底，认真研读45号文等政策以及《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》等确定移交资产；交给专业企业管理，整体移交是上乘之选，减少接口；签订移交协议，同时要明确移交基准日（不超12个月）和过渡期（3～5年）。

国发〔2016〕45号文明确了，“交给谁、怎么交”的问题：交由专业企业或机构实行社会化管理，对分离移交涉及的资产实行无偿划转。但是“交什么”并不明确，这需要我们认真研读相关法规以及财企〔2005〕62号文件，确保移交的资产合法合规。

同时，文件明确了“先移交，后改造”的原则，但由于特殊原因我们仍然要面临部分项目“先改造，后移交”的困难；不良资产接收企业不愿接收；入户改造、断路施工百姓不支持、变更资产权属渠道不畅通、费用渠道未明确等问题。同时，针对人员安置问题，将面临更为严峻的形势。就原子能院事业单位属性而言，人员待遇较高，社保缴纳与企业差别较大，难以转至企业，因此内部安置压力较大。

三、原子能院“三供一业”分离移交工作的经验

原子能院生活区地处远郊，院内办公、商业、公共服务等用房以及院外单位用房，区内水、电、暖、燃气等基础设施齐全，各类文体设施、类教育、生活设施齐全。经过多年发展，原子能院生活区已形成一个小而全的小城镇，区内“三供一业”均由原子能院后勤集团承担，是较为典型的自管小城镇。

原子能院自2016年开展“三供一业”分离移交工作以来，经过多方位的学习、调研、交流，对指导我院的“三供一业”分离移交工作起到了非常积极的作用，使得我们对此项工作有了更深入的体会，下面结合我院的实际情况，谈几点实操层面的经验：

1.加强领导，组织有力

工作启动之初，原子能院成立了“剥离办社会职能”领导小组，院长任领导小组组长，书记任副组长，领导小组下设三供一业（含市政设施、幼儿园）工作组、社区工作组等5个专项工作组，每个工作组分别指定负责院领导，并确定了牵头部门及参与部门，且各专业工作组之间确立了联动机制，有利于统筹《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19号）涉及的有关事项。

2.剖析政策，注重培训

院领导亲自带队先后多次参加地方、上级部门组织的培训学习，并自发组织了一次前往“三供一业”改革试点城市哈尔滨的培训调研，工作组在每次培训、调研会后，分别以内部研讨会、撰写培训总结报告的形式认真总结，将所领悟到的政策含义、试点企业的成功经验、结合自身特点分析出的当前工作面临问题及解决建议，形成书面报告供领导决策。

3.问题导向，密切配合

根据国家及中核集团公司的有关时间节点要求，在完成“三供一业”分离移交工作内容的梳理后，专项工作组坚持问题导向，抓难点、抓重点，编制了“三供一业”分离移交网络进度图、年度工作计划，细化到天，责任到人，并结合北京市政策进行了适应性调整，做到了网络进度计划的动态管理。

同时，专项工作组成立后即确立了例会制度，分别围绕地方接收政策、进度计划、中介咨询事项、资产清查工作布置、清查方案等进行了讨论，做到了有会议决议必出会议纪要，注重会议的有效性、会议内容的可追溯性。

4.院地联动，紧跟政策

根据国办发〔2016〕45号文件，“分离移交工作执行地市级以上地方人民政府出台的相关标准和政策”的要求，我院积极与北京市国资委联络，市国资委也给予了政策指导，邀请我院参加了市国资委于在京举办的“部分在京中央企业‘三供一业分离移交工作碰头会”，并于多次接待了我院的咨詢交流，同时，我院积极与国管局联系，了解落实政策渠道，院与主管部门、地方政府建立了良好的互动关系，使得后续工作有备而战，少走弯路。

5.专业咨询，解决困境

我院“三供一业”专项工作组是由有关的职能部门、二级单位搭建而成，均为兼职人员，面临着时间紧、任务重、人员少的困境，且诸如管线普查所需的专业力量又十分匮乏，因此经集体商议决定聘请咨询机构，分别协助完成管理咨询及管线普查。

6.勇于担当，稳步推进

在研习政策，调研培训的基础上，从2016年10月起研究制定工作计划，认真剖析我院“三供一业”的资产、职能、人员等现状及问题，结合我院自身特点积极与有关部门沟通、探讨，研究解决之路；扎实稳步推进前期工作，全面开展资产清查工作，清查范围包括但不限于：公用房屋、住宅类房屋、“三供一业”设备、人防工程、消防设施、地下管网等资产及道路、路灯、树木等，梳理并研究确定移交资产范围。提早启动人员安置方案的制定工作，通过挖潜岗位、转岗培训等多渠道妥善分流安置职工。

7.以人为本，稳定为先

我院在推进“三供一业”分离移交工作的过程中始终贯彻以人为本的原则，以稳定为大前提，正面引导、积极宣传。以动员会形式启动了资产清查工作，并在会上宣讲了“三供一业”分离移交工作对居民及驻镇企业的益处，征得住户的理解。同时，注意观察从事“三供一业”职工的思想动态，从保护职工利益角度出发制定人员安置方案。

可以说较为规范的内部管理及深入的前期工作为“三供一业”分离移交奠定了良好的基础。

四、移交工作的思考

1.研究确定移交范围

全力做好“摸清家底”的工作，并做好资产状态的分析，判别政策未明确移交的资产保留价值，利益最大化地决策移交范围，此次分离移交工作是最大限度减少不良资产的机会。当然对于不良资产，接收企业也是不愿接收的，这就需要我们在分离移交协议起草、谈判过程中注意技巧，同时做好接收方对移交方案接受程度的预判。同时还要遵循相关法规及房改政策等谨慎确定移交资产范围。

2.稳妥制定人员安置方案

与试点企业不同，我院是科研事业单位，人员“事转企”渠道不畅通，“三供一业”人员不可能转向科研岗位，使得我院面临的人员安置压力要远远大于试点企业，这就需要我们及早开展人员情况摸底、意愿调查工作，坚持“以人为本”的原则，制定多种人员安置方案供职工选择，同时配套多种政策支持。

3.掌握分离移交协议起草的主动权

分离移交协议的签订是“三供一业”分离移交进入实施阶段的标志性节点，也是整个分离移交工作的核心，因此我们要争取作移交协议的第一要约人，争取起草协议的主动权，慎重表达合同中的配合条款、义务条款，从维护职工利益的角度出发谈配合义务，同时要精准的界定各阶段的责任范围。

4.选好移交基准日

分离移交协议中约定的移交基准日是移交方与接收方责任转移的重要时点。移交基准日设定的越早越有利于移交企业，较为理想的状况下，是将分离移交协议生效的时间定为移交基准日，但往往接收企业会有异议，因此我们在进行分离移交协议谈判过程中要注意技巧，并以最短的时间完成资料、人员、现场的准备，进行管理职能的移交。

5.做好宣传，维护稳定

在人员安置工作中要做好维稳工作，要正面宣传、积极引导。职能移交后将面临着入户改造、断路施工，居民不支持的风险，且从国有资本经营预算口径并不支持补偿费用，这就需要我们做好宣传和铺垫工作，走访代表家庭，向生活区居民宣讲改造的意义及对个人的益处，可以以困难家庭帮扶形式提供帮助，但不可破补偿先例。同时，可组建临时业主代表队伍，对施工队伍进行监督，在移交协议中明确移交方的话语权、参与权与决策权。

6.贯彻“先移交，后改造”、“维修为主，改造为辅”的原则

国办发〔2016〕45号文明确了“先移交，后改造”的模式，这规避了很多由于垄断企业提高标准接收的问题，国家政策为我们实施此项工作扫清了一定的障碍。但我们在与接收单位沟通改造方案过程中仍然要时刻贯彻“维修为主，改造为辅”的原则，以最低的成本、最简洁的方式、最短的周期，把“三供一业”遗留问题处理的不再遗留。

7.捆绑移交

实施捆绑移交不仅可以减少移交单位移交协议签订的数量和难度，最大限度的减少接口，有效避免移交后维修改造时的重复施工问题，同时也减少居民与接收单位的接口，有效减低相互推诿和矛盾；还可以为接收单位将来收费尤其是物业费收取提供保障。

五、结束语

通过一段时间的实际操作我感受到了“三供一业”分离移交工作的艰巨性、复杂性，其历时长、范围广，又关系到居住在职工家属区每位职工的利益，可谓任重道远。在工作中，我们既要减轻企业负担、又要保障职工利益，同时要符合法律法规、国家、地方政策，我们需要依法改革，确立“瘦臃肿之身、健主业之体”的目标，统一思想、凝心聚力，保障职工利益最大化，加快剥离办社会职能和解决历史遗留问题的工作目标，在法治的轨道上推进国有企业改革，以此共勉。

参考文献

[1]段虹."三供一业"社会化改革的几点思考[J]. 中国西部， 2017（5）.

[2]马全福，冀鑫.“三供一业”社会化改革的实践与思考[J]. 城市建设理论研究：电子版， 2015（15）.