网约车政府规制困境分析

施亚楠

【摘要】网约车新政的出台弥补了一些市场失灵，但是也造成了公众打车难打车贵等违背公共利益的问题，存在政府失灵。本文基于政府管制俘获理论，研究了网约车规制中政府管制俘获困境，并提出了多元主体参与政策过程、建立网约车行业协会、以平台监管为主等改进思路，以期为政策制定提供参考。

【关键词】政府规制 管制俘获 网约车

2016年7月，交通运输部等7部委联合发布了《网络预约出租车经营管理暂行办法》，北京、上海等地也相继出台了一系列网约车新政，新政使得网约车市场从野蛮生长进入了规范发展阶段，但同时也造成了公众打车难、打车贵等问题，本文基于政府管制俘获的理论视角，分析网约车市场的政府规制困境，以期为政策的制定提供一定意义上的参考。

一、网约车政府规制的必要性

政府规制是弥补市场失灵而存在的。首先，在网约车市场中，存在信息不对称问题，有损消费者权益。在尚未规制前，网约车的准入和退出门槛都很低，难以承担责任的非专业人士可輕易进入网约车市场，如果发生事故，这些人难以提供相应的赔偿。其次，消费者约车的交易是在短时间内完成的，难以评估车辆和司机的状况，服务质量和自身安全都难以得到有效保障。另外，网约车市场存在负外部性。典型表现在税收上，传统出租汽车司机需要缴纳的税款比网约车司机要缴纳的多，双方存在不公平竞争。有的网约车平台通过低价策略来占领市场，形成垄断，造成资源的浪费和效率的低下。所以，网约车是必须要政府规制的，重点在于如何进行规制。从当前的政策效果来看，还是陷入了“一管就死，一放就乱”的困境，以下试图从政府管制俘获理论来解释网约车政府规制的困境。

二、网约车政府规制困境的理论解释

（一）政府管制俘获理论介绍

政府管制俘获是乔治施勒格勒提出的，该理论认为政府是一个特殊的利益集团，追求自身利益的最大化，通过规制行为为政府自身谋利，或者政府受某一个具有特殊影响力的利益集团的“俘获”，为了寻求政治上的“租金”而通过规制行为来为该集团谋利，从而被管制企业就“俘获”了政府的管制。

（二）网约车的政府管制俘获分析

政府在网约车的规制上，运用了行业准入和价格指导等经济性管制方式，和司机的从业资格、车辆的运营条件等社会性管制方式，促进巡游车和网约车形成合理的运力规模和结构。对于传统出租车市场来说，新政的出台减少了网约车与它的竞争。对于政府来说，保护传统的出租车市场是有利的。

以北京市为例，目前，北京的巡游出租车行业具有很强的垄断性质，市政府将特许权提供给出租车公司，由出租车公司统一购车、申办出租车运营证、营业执照与纳税等相关手续，然后司机从公司购车、承包，按月给公司交纳管理费与租金，之后由司机个人日常运营。在这种模式下，政府既拥有城市道路公共资源，又监管出租行业，可以通过行政许可来谋求租金的最大化。网约车的加入很大程度上冲击了出租行业的发展，对政府监管造成困难，也减少了政府特许权的“含金量”。在新政中，行业准入、数量限制等监管举措维护了传统出租行业的利益，也维护了政府经营城市出行服务资源获利的能力。因此，网约车新政体现了政府作为特殊利益集团，维护租金收益的倾向。另一方面，在当前的网约车政府规制中，政府运用同样的行政许可等方式来对其进行约束，阻碍了共享经济中的大众参与，同时造成了乘客打车难、打车贵的问题，没有很好地体现公共利益的原则，却保障了政府对于公共出行资源的控制和服务的管制，是政府管制俘获的表现。此外，新政中规定车辆要安装符合规定的卫星定位装置和报警装置，这些统一标准的设备，也为政府管制俘获创造了新的空间，为了获得这些设备的提供权，企业可能会对政府进行游说，为政府提供租金，从而导致政府管制被企业俘获。

三、完善网约车政府规制的建议与措施

政府管制俘获的存在主要有三个方面的原因，首先是信息的不透明，既存在于政策主体和政策客体之间，还存在于政策的制定者和执行者中，信息不透明使得政府管制俘获所需的成本很低，为政府寻求租金提供了空间。其次，中国的一些行业协会目前组织还比较松散，很难通过有效的方式被动员起来，去平衡政府管制俘获所带来的利益分配不合理。最后，行政机关和商业利益团体之间存在某种特殊关系，政府管制越强的领域，政府管制被俘获的可能性就越大。基于以上的原因分析，笔者认为还有以下优化思路来完善北京市网约车政规制：

（一）多元主体参与政策修订

随着公民社会的崛起，多元共治越来越成为社会共识，在网约车新政的修订中，可以通过政府、公众、专家、媒体多元主体直接选派代表，形成会议机制，来参与政策的修订；同时通过政务微博等，针对现已发布的新政广泛征求各方的意见，在会议上进行讨论，并对会议进行网络平台的直播，让信息最大限度的透明化。同时，多元主体的参与可以为政策提供更多的建议，提高决策的科学性。

（二）建立网约车行业协会，加强行业自律

通过成立网约车行业协会，作为联结政府、网约车平台和司机的中介，制定行业规范，组织和协调网约车从业人员做好服务，加强行业自律，协助政府完善治理，同时，行业协会可起到监督政府的作用。

（三）重点监管网约车平台的垄断，激发共享经济的活力

政府规制是弥补市场失灵存在的，网约车市场中出现的市场失灵主要表现在网约车的外部负效应和低价竞争导致的市场垄断，以规制平台为主，放松对司机个体的限制，让司机可以在不同平台进出，允许司机接入多个平台，让乘客和司机可以自由进出市场，进一步激发共享经济的活力。

网约车是互联网+时代的新生事物，当前中国政府的规制方法虽然承认了网约车的合法地位，但是在具体的操作层面上仍然使用传统出租行业的规制思路，不利于共享经济下网约车的发展。网约车的规制根本上还是政府与市场的问题，在实践中如何界定二者的边界，既能激发共享经济的活力，又能有效规制市场，仍需要进一步的研究。