浅析实施新政府会计制度对事业单位的影响

佟文霞

【摘要】财政部为加快建立健全政府会计核算标准体系，经反复研究和论证，制定了新的统一的政府会计制度，并规定于2019年1月1日起施行。新政府会计制度适用于各级各类行政事业单位，它的实施对于事业单位提升财务和预算管理水平，提高政府会计信息质量和提高财政资金的使用效益，推进全面深化财税体制改革具有重要意义，各事业单位应根据实际情况积极做好新制度执行前的准备工作。本文分析了事业单位实施新政府会计制度的重大意义以及所面临的问题和挑战，如人员素质不齐、知识更新较慢、财务核算方式变化较大等，重点分析了新政府会计制度下财务会计与预算会计双重核算模式、双报告编制的复杂化，以及新制度下因资产核算范围扩大、会计科目设置细化等对事业单位资产管理和财务核算的影响，并提出了事业单位为顺利实施新政府会计制度应加强财务人员队伍建设、加快信息系统更新、清理单位资产负债，界定业务核算范围，做好新旧制度会计科目衔接等应对措施，以保障新政府会计制度的顺利贯彻实施。

【关键词】政府会计制度 事业单位 人员素质 资产管理 核算方式

一、实施新政府会计制度对事业单位的重要意义

（一）有利于提高政府会计信息质量、提升财务和预算管理水平

新政府会计制度规范了事业单位的财务核算，建立了国家统一的政府会计标准体系，提高了政府会计信息质量。新制度强化了财务会计功能，在财务会计中引进了权责发生制，使会计核算更加科学、合理，盈亏计算更加准确，提高了会计核算内容和范围上的可靠性和全面性，提高了会计信息的相关性和可比性。新制度中规定对固定资产、无形资产等计提折旧和摊销，引入了坏账准备等减值的概念，更加真实地反映了事业单位资产实际价值。增加了收入和费用两个会计要素，按权责发生制进行核算，凡属于当期的会计事项即计入当期，符合事业单位会计配比原则，提高了会计信息的可比性。新政府会计制度创新性地建立了财务会计与预算会计相结合的核算模式，并通过财务会计核算生成财务报告，通过预算会计生成决算报告，有效地提升了财务和预算管理水平。

（二）有利于推进全面深化财税体制改革

税收体制改革以来，越来越多的事业单位纳入了税收管理范围，作为独立的经济实体依法纳税。事业单位财务核算在收付实现制下的会计信息与现代的财税管理制度不太匹配，新政府会计制度引进了财务会计核算功能，采用了权责发生制与收付实现制相互配合的方式，核算的会计信息更加符合新财税制度的要求。改进了预算管理制度，建立了全面规范、公开透明的现代预算制度，根据不同级次财政业务特点和需求，在现行制度的基礎上科学合理地设置了会计科目和报表体系，既保留了原制度的连续性和稳定性，又能全面准确完整地反映资产负债和预算收支情况，更有利于合理划分政府间的事权和支出责任，促进政府权力和责任相互统一，同时充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。

（三）有利于提高绩效管理水平和财政资金的使用效益

新政府会计制度按权责发生制原则规范了收入和费用要素，有利于各项费用的合理归集，提高事业单位运行成本的准确性，提高绩效评价的科学性，更有利于进一步建立健全预算管理绩效评价制度，进一步提升财政资金的使用效益。按新制度要求编制的财务报表和预算报表及附表更能准确地反映事业单位实际的资产负债状况和预算执行情况及资金余额的变动情况，为政府决策提供及时、准确的会计信息，为事业单位预算绩效管理提供可靠依据，有利于事业单位改进预算管理，优化资源配置，提高财政资金的使用效率。

二、实施新政府会计制度事业单位面临的新问题

（一）事业单位财务人员素质不齐、人员老化现象严重，知识更新速度较慢

事业单位财务人员的素质对财务核算和管理水平起决定性作用。由于大部分事业单位人员工资由财政拨款，没有像企业那样的竞争压力，部分员工对自身的素质缺乏清醒的认识，放松对新知识的学习，不能与时俱进地提升自己的业务水平，造成财务核算中存在不规范、不严谨等不良现象。同时，由于事业单位体制的局限性，人才引进渠道不畅，造成多年不引进年轻人才，长期返聘退休的会计人员，或非财务专业的人员从事会计，缺少专业性理论的培训，知识更新速度慢，严重影响了财务核算质量。

（二）会计核算方式更为复杂，会计科目设置更加细化，会计报告编制难度有所增加

1.新政府会计制度实行双重会计核算模式，核算方式更加复杂。新制度改变了单一的收付实现制财务核算方式，改为由权责发生制和收付实现制相结合的核算模式。财务会计和预算会计两种核算模式适度分离并相互衔接，对同一经济业务采用财务会计与预算会计“平行记账”的规则，对纳入部门预算管理的现金收支进行双重核算，即做“双分录”，并进行“平行记账”，这种核算方式加大会计核算难度和会计人员的工作量，因此新政府会计制度强化了财务会计功能，改进了预算会计功能，同时也增加了财务核算的复杂程度。

2.双重会计核算模式下，会计科目设置更加合理，也更加细化。新制度中会计要素划分为两大类：一类为财务会计要素，包括资产、负债、净资产、收入和费用，另一类为预算会计要素，包括预算收入、预算支出和预算结余。根据两类会计要素的核算内容设置了两套会计科目，科目设置更加合理和细化，两套会计科目在细节设置上又各有侧重。（1）同一科目在两套科目中的级别和类别设置不同。如：在财务会计中的“库存现金”、“银行存款”、“零余额账户用款额度”、“其他货币资金”作为一级科目核算，期末余额的合计数填列在财务会计报表“货币资金”项，作为资产类项目。在预算会计中“库存现金”、“银行存款”、“其他货币资金”作为三级明细科目在“货币资金”科目下核算，“零余额账户用款额度”、“货币资金”、“财政应返还额度”作为二级明细科目在“资金结存”科目下核算，增加了一级科目“资金结存”，作为预算结余类项目，核算单位纳入预算管理的资金的流入、流出、调整和滚存。（2）收入类科目在两套会计科目设置中名称相似而核算内容稍有差异。财务会计中的“财政拨款收入”与预算会计中的“财政拨款预算收入”相比，两者都核算从同级政府部门取得的各类财政拨款，但财务会计中的“财政拨款收入”的核算内容不包括同级政府财政部门预拨的下期预算款和没有纳入预算的暂付款项，以及采用实拨资金方式通过本单位转拨给下属单位的财政拨款，“财政拨款收入”科目按照一般公共预算财政拨款、政府基金预算财政拨款等拨款种类进行明细核算，预算会计中的“财政拨款预算收入”科目下要设置“基本支出”和“项目支出”明细科目核算实际收到的金额，其他几项收入类科目在财务会计与预算会计中的核算也略有差异。（3）费用支出类科目的核算要求对业务活动的划分更加细化，财务会计费用类科目根据费用的不同内容和性质设置了“业务活动费用”、“单位管理费用”、“经营费用”、“资产处置费用”、“其他费用”等科目，并要求按项目、服务或活动类别、项目支付对象等进行明细核算，预算支出类科目设置了“行政支出”、“事业支出”、“经营支出”、“债务还本支出”、“其他支出”等科目，并要求按具体项目实际发生的现金流出进行明细核算。

3.新制度完善了报表体系结构，改为两大类报表，财务报告编制难度有所增加。新政府会计制度针对新的核算内容对报表结构进行了优化调整，报表体系更加系统和全面，包括了财务报表和预算会计报表两大类。财务报表的编制主要以权责发生制为基础，以单位财务会计核算生成的数据为准，由会计报表和附注构成，会计报表一般包括资产负债表、收入费用表、现金流量表和净资产变动表。预算会计报表的编制以收付实现制为基础，以单位预算会计生成的数据为准，包括预算收入支出表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表。两套报表之间的勾稽关系，又通过编制“本期预算结余与本期盈余差异调节表”来反映并在附注中进行披露。对报表附注应当披露的内容进行了细化，并提供了重要事项可参考的披露格式，如对固定资产除需要按固定格式披露外，还需对已提足折旧的固定资产名称、数量，出租、出借固定资产以及固定资产对外投资等情况进行披露；对本期费用按照经济分类格式进行披露；对本年盈余与预算结余的差异进行说明等，这些变化使报表的填写更加复杂，增加了财务报告的编制难度。

（三）增加了资产负债核算范围，对资产的管理提出了更高的要求

新政府会计制度在核算内容方面，保留了现行制度中的通用业务和事项，并增加了各级各类行政事业单位的共性业务和事项，对单位的资产管理提出了更高要求。

1.资产方面。基建投资核算并入单位“大账”，并按照项目单独核算；按权责发生制增加了往来款项的核算内容；增加了长期投资按权益法核算的内容；增加了公共基础设施、保障性住房及受托代理资产等的核算内容，并要求对固定资产、公共基础设施、保障性住房和无形资产计提折旧和摊销；设置了“研发支出”科目，准确核算自行研发无形资产的成本等。

2.负债方面增加预计负债、受托代理负债等核算内容。

3.净资产方面按来源设置了累计盈余、专用基金、权益法调整、无偿调拨净资产等科目。新制度扩大了资产负债的核算范围，全面地反映了单位所控制的资产情况和所承担的现实义务，有利于规范政府各项经济业务及事项的会计处理，准确反映政府家底，为决策者提供更有价值的信息。

三、新政府会计制度实施后事业单位的应对策略

（一）加强财务人员队伍建设，努力提高业务水平，尽快熟悉新制度的内容和要求

事业单位会计人员综合能力的提高，是做好單位财务管理和提供准确会计信息的基础，加强财务队伍建设是政府制度改革顺利实施的重要保障。新政府会计制度改革有很多重大创新和变化，事业单位应积极组织会计人员加强对新政府会计制度、企业会计准则等相关内容的学习，加强财务人员队伍建设和对优秀人才的引进和培养。财务人员自身也应提高思想觉悟，积极参加培训，尽快理解和掌握新政府会计制度关于财务会计和预算会计核算的相关规定，全面准确理解新制度的制定背景、制定原则、变化和创新，努力提高自己的工作能力和业务水平。事业单位应选拔和提升具备财务综合处理能力和具有爱岗敬业职业理念的的优秀会计人才，任用专业性强、技术应用熟练的会计人员充实财务岗位，促进单位财务管理水平的不断提高，从而适应新制度改革以及财务信息化不断升级的需要。

（二）加快财务信息系统建设，提升财务管理水平和财务工作效率

新政府会计制度对单位的信息化有着更高的要求，新制度核算体系对纳入了部门预算管理的收支实行“平行记账”方式，目前的财务核算软件无法提供“平行记账”的功能。事业单位应结合新政府会计制度的规定和本单位具体情况，及时调整和更新会计信息系统，以提高会计记账和数据分析及应用效率。相应的财务软件运营商也应积极响应政策改革的号召，加紧研究应对策略，协助各事业单位进行财务系统更新，使新制度下两种核算方式在财务信息系统中得以应用，并利用新的财务信息系统生成符合新政府会计制度规定的两套报表，为事业单位财务核算提供有力保证，提高事业单位财务管理水平和工作效率。

（三）全面梳理单位资产负债，界定经济业务范围，做好与新制度的衔接工作

1.全面梳理单位资产负债。事业单位应在实施新政府会计制度前做好全面清查，进行账务清理、财产清查、损益认定等前期工作。由于历史原因，事业单位在资产管理中存在很多历史遗留问题，长期得不到解决，对新制度实施后的财务核算产生了不利影响。如长期挂账的应收应付款项，无法收回的长期投资，报废毁损的固定资产等没有按规定及时处置，应尽快进行清理，并经审批后及时进行账务处理，如实地反映事业单位的资产负债情况，为编制准确的财务报告提供可靠依据。对于没有对固定资产计提折旧、对无形资产进行摊销的事业单位应提前入手，按照新政府会计制度规定，利用财务软件等信息化手段逐项对资产按类别、使用年限、原值等做好折旧摊销的准备工作。涉及增值税的事业单位还要考虑固定资产抵扣进项税金的问题，对于不能抵扣进项税的要做进项税转出。需要基建并账的事业单位，应对基建项目已完工没有及时办理竣工决算的项目尽快办理决算等相关手续，并及时做好账务处理。

2.合理界定经济业务范围，做好与新制度的衔接工作。事业单位通过对资产负债的清理和日常工作的梳理，根据新政府会计制度的规定，结合本单位实际情况和业务特点，对收入和费用类会计科目所核算的业务范围进行归集和界定，明确经济活动的归属和核算方式，需要按财务会计方式核算还是按财务会计与预算会计相结合的模式进行核算，在哪个科目下核算。如人员工资、物品领用、固定资产、无形资产、公共基础设施、保障性住房计提的折旧和摊销、计提的相关税金等是属于业务活动费用还是单位管理费用或经营费用，通过仔细分析和界定，提高会计核算的效率和准确性，为新旧制度的顺利衔接提供充足的准备。

新政府会计制度统一了现行各类行政事业单位的会计标准，有效地解决了现行政府会计领域多项制度并存、体系繁杂、内容交叉、核算口径不一致等问题，事业单位应做好新制度实施前的充分准备，积极寻找应对措施，加快执行新政策的效率和提升实务效果，确保新政府制度的顺利实施。

参考文献

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