村务监督与微腐败治理

【摘要】农村微腐败治理涉及到多个主体，需要综合施策。以村务监督委员会为代表的村务监督，虽然发挥着重要的治本作用，但却存在着监督处置权缺乏的局限性。加强村务监督，需要强化外部监督的支持，完善村级民主。

【关键词】微腐败 村务监督 反腐败

党的十九大后，我国农村微腐败治理进入到一个难得的机遇期。农村微腐败主要有两个方面的特征，一是腐败主体方面的特征。农村微腐败的主体主要是指村干部、乡镇干部以及县市级政府各委办局以下的腐败分子，这些人员在履职中常直接面对群众。二是腐败情节方面的特征。因为这些腐败分子的职级比较低，手中的权力比较小，能够支配的资源比较少，所以腐败的情节，特别是与“老虎”相比，通常都比较轻。从腐败所涉及金钱和财物的数额来看，一般都比较小。当然，这只是从统计意义上来说的，绝不排除极端个案的情况。农村微腐败具有这两个方面的主要特征，并不意味着微腐败的性质就不恶劣，危害就不严重。从农村群众的感受来说，由于农村微腐败对农村群众利益所造成的损害是直接的，因而，这种感受就十分强烈。习近平总书记强调：“‘微腐败也可能成为‘大祸害，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。”因此，需强化村务监督，遏制群众身边的微腐败，让群众有更多的获得感。

村务监督的作用定位与效果分析

村务监督是村级民主的有机组成部分，村务监督委员会是具体的监督机构，是代表村民对村务实施民主监督的具体组织形式。村务监督的责任主体是村级自身，具体来说，村务监督委员会的监督作用主要体现在及早发现和报告问题上。至于问题的处置，特别是那些构成违纪违法的问题，则必须依赖于乡镇以及县市的监督机构。因此，虽然村务监督是村级自治的内在要素，在一定程度上为村级微腐败的治理起到治本作用，但对其作用不能估计过高。村级以外的外部责任主体也承担着很大的责任，这些责任既包括治标方面的，也包括治本方面的，甚至还包括推动农村经济社会发展这一基础性任务的责任。

迄今为止，村务监督委员会所能发挥的监督作用都是有限的，村务监督效果总体较差，并没有起到其应有的治本作用，这从村级微腐败依然高发甚至持续处于蔓延态势就可证明。可是，村务监督效果不佳的原因却是复杂多样的，绝不能简单地把责任都归咎于村务监督委员会。大体上，可以把原因划分为三类。一是农村经济社会发展方面的。改革开放40年来，虽然我国广大农村经济社会取得了很大的发展，但发展不平衡的问题还是比较突出的。对于这样的贫困地区而言，各项工作包括村级微腐败的治理，都缺乏有效开展的基础。二是村级微腐败惩治方面的。过去多年，特别是十八大之前的很多年，从全国来看，对村级微腐败治理力度不够，由此形成了更多的历史欠账。三是村级民主发展和村务监督方面的。乡村是我国民主发展的高地，自1988年以来，就率先展开了民主实践，这是十分了不起的壮举。可是，除了前面两个方面原因的制约，村级民主本身也还有一些不完善的地方，其中，体现民主监督的村务监督就尤为薄弱。这些都制约了村级微腐败的治理。由于这些复杂的原因，在村级微腐败治理上，就不能试图走捷径，期待找到什么灵丹妙药，而必须要多描并举、综合施策。

强化村务监督的思路与建议

村级微腐败治理是一项复杂的工作，需要多个主体参与，多方合作。

第一，必须要强化外部监督的支持。即使是加强村务监督一个方面的工作，也不能仅仅着眼于村务监督委员会，而必须要从强化外部监督支持人手。这主要是由村务监督的特殊性所决定的。另外，在了解了中央制定的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》（以下简称《意见》）的相关内容之后，也可以对村务监督的特殊性以及强化外部监督支持的重要性有更为具体的了解。在《意见》中关于村务监督委员会的“职责权限”和“工作方式”部分有如下实质性内容：村务监督委员会有向“村‘两委提出村务管理建议”的权力，“必要时可向乡镇党委和政府提出建议”；“对发现的涉嫌贪腐谋私、侵害群众利益等违纪违法问题，及时向村党组织、乡镇党委和政府及纪检监察机关报告”。这说明，村务监督委员会的监督权主要就是发现、报告和建议权，而并没有处置权。如果不能得到乡镇党委和政府及纪检监察机关的外部监督支持，村务监督委员会的监督就几乎不可能产生任何实质性的监督作用。至于村务监督委员会的建设和作用发挥，也十分有赖于其他外部因素。《意见》规定，“村务监督委员会主任一般由县一级负责培训，其他成员由乡镇负责培训”，“乡镇每年对村务监督委员会主任履职情况进行考核”，在“建立健全村务监督委员会工作，县级党委和政府要切实履行主体责任”。这意味着，如果县乡的这些责任不落实，村务监督委员会的建设和监督作用发挥就会受到很大程度上的制约。

综上所述，強化外部监督支持的重点任务主要是两个方面。一是县乡两级纪委以及新成立的县级监委，要切实履行起自身的监督职责，要对村务监督委员会的监督工作予以积极跟进和支持。如果县乡两级纪委和县监委不能履行好这种监督职责，就应当被追究监督责任。二是县乡两级党委要切实负起建设村务监督委员会，并支持村务监督委员会监督工作的主体责任。如果没有履行好，就应被追究主体责任。

第二，通过完善村级民主促进村务监督。《意见》中有关村务监督委员会队伍建设、管理考核等规定对于村务监督委员会发挥监督作用十分重要。此外，提升村务监督委员会监督作用的思路和办法，还很有必要从村级民主发展的大格局中去寻找。村务监督委员会所代表的村务监督本身就是村级民主发展的内生要素，如果村级民主发展仍存有不完善之处，就必然制约村务监督的作用和效果。一是必须通过优化村级民主治理结构，解决村委会“一权独大”的问题，由此，为确保村务监督委员会独立性创造条件。具体的办法是强化村民会议或村民代表会议在村级治理中的主导地位，为会议设立独立的召集人。二是将村级党组织内化到村级民主制度安排之中。具体办法是规定村党组织为村民会议或村民代表会议中的领导力量。在村支书不担任村委会主任的情况下，这个会议召集人理应就是村党组织负责人。否则，会议召集人可由村党组织中的其他干部担任。为确保村民会议或村民代表会议的主导地位和作用，有必要在村民会议或村民代表会议中设立两个专门监督小组，分别对村委会和村务监督委员会进行监督。这样做，一方面，解决了党组织被边缘化的问题；另一方面，对村务监督委员会发挥监督作用也起到保障作用。

（作者为北京航空航天大学公共管理学院教授、北航廉洁研究与教育中心主任）

【参考文献】

①《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，中华人民共和国中央人民政府网站，2004年6月22日。

②《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于建立健全村务监督委员会的指导意见>》，新华网，2017年12月4日。

③任建明：《决策权、执行权、监督权的制约与协调——十七大以来的理论与实践》，《人民论坛·学术前沿》，2012年11月上。

责编/肖晗题 美编/于珊