小流域依法治理的思考及建议

王艺婷

摘 要 生态环境对区域经济、社会发展和人民生活具有重大影响。生态环境依法治理是保护生态环境的重要手段，也是依法治国的必然要求。本文以四川省华蓥市清溪河流域为例，深入分析了导致该流域污染的原因，总结了该市依法治理的主要做法及取得的初步成效，并提出依法治理小流域的粗浅建议，为依法治理生态环境提供一些参考。

关键词 依法治理 小流域 清溪河

中图分类号：D922.6

文献标识码：A

一、清溪河流域概况

清溪河发源于四川省华蓥山，流经该市5乡镇（街道），涉及人口约20万，为渠江一级支流。流长38千米，流域130.1平方公里，干流平均比降0.94%，平均流量4.64立方米/秒，具有水位变幅大、汛期长、枯洪流量悬殊等特点。该流域属中亚热带湿润季风气候。气候的基本特征是：四季分明、雨量充沛，冬暖、春早、夏长、秋短，湿度大、日照长、阴雨多、霜期短。主向气候条件为：多年平均气温18.16℃，最高年平均气温18.4℃，最低年平均气温17℃，历年极端最高气温43.6℃，历年极端最低气温-2.6℃，年平均降水量1187.8mm，年蒸发量800mm，平均相对湿度84%。全年静风频率为33%，主导风向以NNE为主、风频17%，多年平均风速1.1m/s，无霜期345天。

二、环境监测指标及结果

根据广安市环保局批复的华蓥市功能区地表水断面为清溪河双龙桥，监测频次为每年的2、4、6、8、10、12月，共6次。根據《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002），对华蓥市清溪河双龙桥水质进行监测、统计，确定pH、溶解氧、高锰酸盐指数（IMn）、五日生化需氧量（BOD5）、氨氮、化学需氧量（COD）、总磷、总氮共8项指标进行评价。清溪河作为饮用水源、工业用水和农业灌溉用水等，其功能应执行地表水质标准的Ⅲ类标准，2006-2017年华蓥市功能区地表水的断面监测按年平均值用单项指标法统计：Ⅲ类占58.4%，Ⅳ类占33.3%，劣Ⅴ类占8.3%。主要污染因子为氨氮、总磷和高锰酸盐指数（CODMn）。具体如表1所示。

三、清溪河小流域主要污染原因分析

（一）工业污染源

清溪河流域内的有造纸厂、煤矿、水泥厂等工矿企业，这些企业污染源排放废水（物）量大，污染物浓度高。这些企业大都建于二十世纪八十年代，由于其投资、技术、设备、管理等原因，废水（物）治理能力低、大量的废水、废渣浸入流域河体内。同时，因清溪河上游山体开采，导致山石渣滓、泥土冲入清溪河，致使河床中央形成小丘，小丘上垃圾遍布且杂草丛生，淤泥积层中的树叶等物质腐烂，严重污染了清溪河流域的水质。

（二）城市生活污染源

2009年6月，华蓥市污水处理厂全面竣工并经四川省环保厅批复同意试运行。2010年华蓥市污水处理厂累计处理废水270万立方米。而在此之前如此巨量的城市生活污染源废水都直接排入了清溪河。农村生活污水则通过下渗、蒸发等途径进入流域水体较少。

（三）农村污染源

清溪河流域沿岸畜禽养殖业发展比较迅速，规模畜禽养殖场有100余户，面源污染较重，产生的粪便和污水量也较大、浊度高，直接排入清溪河，造成水体富营养化。

四、依法治理措施及效果

《中华人民共和国环境保护法》规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。华蓥市政府在清溪河流域依法治理过程中，主要采取了以下措施，并取得了一定的效果。

（一）优化产业结构，控制工业污染源排放，促进清洁生产

华蓥市是典型的资源型工业城市，原煤、石灰石、玄武石储量十分丰富，其中煤炭工业是华蓥市主要支柱产业，支撑着市域工业格局。2008年从规模以上工业企业增加值所占比例来看，排名前三位的是煤炭开采和洗选业、非金属矿物制品业、交通运输设备制造业，分别为40%、18%和6%。而煤炭开采和洗选业增加值占四成，其主导产业的地位可见一斑。非金属矿物制品业主要是水泥制品行业占近两成。华蓥市2009年GDP第一产业、第二产业、第三产业占比分别为12.7%、58.7%和28.6%与发达国家三产2%、34%和64%的比例差距较大，第三产业比例远低于发达国家。

2009年3月，华蓥市被列入全国第二批资源枯竭城市，华蓥市提出了“着力发展新型工业，全力建设生态华蓥，致力走可持续发展道路”的战略构想。“十一五”后期，环境保护工作得到空前重视。截止2014年，华蓥市相继关停并转上游大批高能耗、高污染、高排放资源型产业，减少了上游矿产企业排放的弃渣污水。否决了年产20万吨机焦项目、重庆江南化工等8个不符合国家产业政策、环境污染严重、危及饮用水源的大型项目。同时着力延伸传统的建材产业链，提升机械和农产品加工能力，发展高新技术产业;做精特色农业，稳步推进农业发展;发挥旅游业的龙头作用，带动商贸、餐饮、物流等服务业发展。

（二）城市生活污染源及农业污染源的控制

据2010年12月环境监督性监测报告显示，华蓥市城市生活污水处理厂排放污水达到《污水综合排放标准》（GB18918-2002）一级A标标准。2010年1-12月累计处理污水量2702825立方米，日平均处理污水量约7405立方米，污水收集处理率达70%，处理污水全部达到（GB 18918-2002）一级A标排放标准。

为解决农村能源问题，在国家项目支持下，华蓥市从2006年启动了沼气池项目建设，农村生活污水通过沼气池处理后外排或综合利用，大大改善了农村面源污染现状，对提高所属流域水环境质量意义重大。

2007年6月在华蓥市永兴镇清溪村建立处理能力100吨/口的垃圾转运站正式投入使用。据资料显示2010年实际处理城市生活垃圾1.5万吨，无害化处理率达100%。

（三）对清溪河进行河道清淤疏浚工程同时进行生态修复

华蓥市统筹部署、分步实施，逐步对清溪河实施清淤工程和生态修复工程。2007年清溪河河道清淤3万余立方米、栽植树竹20余万株，完成了上游部分河段的生态建设工作。2013-2017年，新建或完善河堤5.5公里，清理河道矿渣5公里、清理河道淤泥4公里，清理河床淤泥等5万余立方米，排查疏通污水入管网170余处，实施河道绿化美化1.4公里;河堤旁栽种香樟等生态苗木500余株;该市本级财政还列资17万元，专项用于城区河道日常管护。华蓥市双河街道办事处禁养区的36家养殖场被全部关闭，处在限养区的15家养殖场全部整治到位。华蓥市古桥街道办事处禁养区的4家养殖场被全部关闭，限养区的46家养殖场，关闭了3家，其余43家全部规范整治到位。

五、小流域依法治理的思考及建议

华蓥市清溪河流域的治理是在政府主导下，主要通过控制工业污染源排放、实施清淤工程和生态修复工程等方式，利用财政资金对清溪河流域的生态环境进行治理。但总体上看，虽然取得了一定的成效，但其治理方式较为单一，治理的成果具有短暂性和易反弹性，且具有运动式治理的特点。在依法治国的今天，生态环境治理活动应当在法律框架内进行，应当依法进行。具体讲，生态环境治理需要政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与。因此，笔者从法治的角度，从立法、执法、守法三个方面提出对小流域生态环境依法治理的建议。

（一）完善环保立法

我国制定了大量环境保护的法律规范，整个环保法律体系相对完备，但仍存在一些问题需要完善。

一是对政府在环境保护中的权利义务规定较为原则。从清溪河流域的生态治理可以看出，政府在治理过程中能够动用行政、经济、科技等各种手段取得一定的成效，足见政府在环境治理中起着重要作用。但在环境保护相关法律中，规定政府的权利义务却相对原则，特别是对政府在环境治理中的义务和应承担的法律责任规定较少且不具体。

二是尚无相关法律对自由裁量权未进行规范。在环境保护的相关法律中，法律赋予行政机关的自由裁量权较大，如不进行规范，难以正确适用。如《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第三款规定：“建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上环境保护行政主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。”其中“五万元以下的罚款”的处罚，自由裁量的幅度相当大。我国在刑法等领域对自由裁量权进行了规范，值得借鉴。比如为规范刑罚裁量权，制定了《人民法院量刑指导意见（试行）》以及《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》等。

三是部分法律长期未修改，导致部分条款与现实不相适应。如《中华人民共和国矿产资源法》，2009年8月27日修正后未再修正，其中对违法行为的处罚有罚款的规定，但未对罚款的数额进行规定，对罚款的具体数额的规定散见于行政法规和规章中。

四是适当赋予环保相关行政部门的强制执行权。根据我国现有的法律规定，涉及环保且具有强制执行权的行政机关主要是规划行政主管部门，其他行政机关需向人民法院申请强制执行。制止破坏生态环境的行为具有现实的紧迫性，适当赋予环保相关行政部门强制执行权，能够有效、及时地加以制止，防止事态扩大。

（二）加强环保执法

广义的执法指国家行政机关、司法机关及其工作人员依照法定程序实施法律的活动，因此广义的环保执法包括环保行政执法和司法。

在环保行政执法方面，主要是加强环保行政执法队伍建设。徒法不足以自行。要真正发挥法律的作用，离不开执法队伍，环保行政执法也是如此。环保行政执法队伍目前主要存在以下问题：

一是执法主体相对分散。除各级地方政府和环保行政部门以外，还有水利、林业、土地等行政部门，其中如上所述，环保法律规范对政府的权利义务规定得较为原则，在具体执法过程中，环境保护行政主管部门仍是最主要、最重要的执法主体，其次是涉及环保的相关部门，如水利、林业、土地等行政主管部门。分散的执法主体缺乏联动，配合不畅，不利于对生态环境的综合治理，不利于环境执法的统一领导。因此，有必要建立环境保护的综合执法部门。

二是执法人员数量较少。具体执法的主要是各行政部门的执法大队，受编制的限制，基层执法人员数量相对较少，有的只有几个人，有的十几个人。由于污染源较为分散，执法人员难以应付大量的违法行为。因此应增加执法人员的编制，增加工作经费。

三是执法队伍素质不高。体现在：重实体轻程序，执法人员往往对实体法规范了然于胸，但对程序法规范则知之甚少，重视对行政相对人实质性问题的处理是否合法，忽视行政相对人的陈述权和申辩权，不按法律规定取证和送达相关法律文书等;处罚随意性强，平时处罚较轻，在上级有要求时处罚较重，特别是近年来上级环保督查期间，往往不考虑案件具体情况，一律定格处罚;责任意识不强，害得罪人，不敢执法，不敢碰硬，拖延执法。因此，应加强执法人员的业务培训，让执法人员树立正确的执法理念。

在环保司法方面，司法机关应加强对环保犯罪行为的惩罚力度，对申请執行的行政行为依法进行审查，按照最高人民法院、最高人民法院检察院的相关规定，积极推行环境公益诉讼。

（三）促进全民守法

环境保护法规定，一切单位和个人都有保护环境的义务;环境保护坚持公众参与、综合治理等原则。只有全民守法，才能从源头上减少或消除污染源，实现生态环境的有效治理。

一是各级政府及其工作人员应当带头守法。习近平同志指出，绿水青山就是金山银山。各级政府及其工作人员应自觉遵守环保法律规定，正确处理生态环境与经济发展的关系，不为破坏环境的企业和个人进行庇护。

二是加强对环保法的宣传。从实际情况看，一般单位和个人对环保法仅仅是粗浅的认识，比如企业在设立时，一般不知道依照环境影响评价法的规定进行环境影响评价，也不知道依照环境保护法的规定安装防治污染的设施。因此，要全民守法，首先必须要全民知法，要全民知法，政府及环保相关部门就必须加强法律宣传。

三是要积极引导。政府及环保部门应当履行必要的告知义务，引导企业和个人按照法律规定的程序和要求，处理涉及环保的相关事项。如在企业设立时，引导其进行环境影响评价、按规定安装防治污染的设施等。

四是要发展环保社会组织，加强环保公益诉讼。环保社会组织是依法设立，以人与环境的和谐发展为宗旨，从事各类环境保护活动，为社会提供环境公益服务的非营利性社会组织，在环保意识提升、公众参与、环境维权与法律援助、环保政策制定与实施、环保领域国际交流与合作等方面发挥了重要作用，已成为连接政府、企业与公众之间的桥梁与纽带，是构建和谐社会，推动环保事业发展的重要力量。①我国《民事诉讼法》第五十五条和《环境保护法》第五十八条规定环保社会组织可以提起诉讼，但实际上数量极少，其主要原因是环保社会组织若需提起公益诉讼不仅条件约束多，且成本较高。为进一步加强环保社会组织对生态环境保护的积极影响，一方面要提升组织内部的建设水平，另一方面要通过完善制度、减缓免诉讼费等多种手段降低环保社会组织提起诉讼的门槛和成本，支持其运用法律手段提升威慑力。

六、结语

从华蓥市清溪河流域的依法治理情况看，生态环境的依法治理仅靠各级政府的力量还不足以有效治理。要实现生态环境的有效治理，还应依靠立法机关依法立法、科学立法、民主立法，依靠各级环保相关行政主管部门及司法机关严格执法，依靠全体社会成员主动守法。只有全民参与、全民共治，才能打赢青山绿水、蓝天白云保卫战，才能守住宁静、和谐、美丽的家园，才能促进经济和社会的发展。

注释：

①《环境保护部关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》（环发[2010]141号）.

参考文献：

[1]李彩霞.华蓥市矿山地质环境评价及防治措施研究.北京：中国地质大学.2012.

[2]郝顺利.资源型城市产业转型路径研究——以华蓥市为例.重庆：重庆工商大学.2010.

[3]刘仁平、陈刚、李建川，等.四川省广安华蓥市“十一五”环境质量报告书.广安：华蓥市环境监測站.

[4]华蓥.让“母亲河”焕发美丽面容.http：//www.hys.gov.cn/article.asp？id=24701.