中韩环境影响评价之司法审查比较研究

邓晓　倪震　何康

摘 要 隨着社会经济不断发展，越来越多的人们开始对环境问题及其影响评价日益关注，因而环境影响评价之司法审查也逐渐进入人们的视野。环境影响评价之司法审查的提出深深吸引着那些饱受建设项目和规划单位违反环境影响评价程序而造成环境污染之苦的人们。随着环境影响评价的违法事例一桩桩地上演，人们开始视环境影响评价司法审查为有效的解决途径。然而，环境影响评价之司法审查这一新生事物还处于初步研究阶段，有待成长、学习和借鉴别人的经验和智识。本文通过分析中韩环境影响评价之司法审查的现状，对中韩环境影响评价之司法审查进行了对比研究，给出了解决我国环境影响评价之司法审查问题的有效途径。

关键词 司法审查 环境影响评价 韩国

基金项目：安徽省高等学校省级教学研究项目：基于TBL和三螺旋创新理论的机械类专业创新创业实践教学改革研究（2016 jyxm1031）。

中图分类号：D916

文献标识码：A

如何在环境问题出现之前，进行合理而有效的司法审查工作，维护公众环境权益，是尤为重要的。纵观我国《环境影响评价法》十几年的风雨历程，环境影响评价法律监督依赖于司法救济①。据有关学者的观点，司法审查和司法救济实质是一致的。名称的差异是基于不同的角度：从法院的角度是司法审查，而从民众的角度是司法救济。司法审查应该是我国环境影响评价法制程序中最有力的保护屏障之一②。

一、我国环境影响评价司法审查现状

我国环境影响评价制度的实施始于上世纪70年代末，是在吸收西方国家先行开展环境影响评价经验并结合我国实际国情的基础上开始起步的。1973年我国召开了第一届环境保护会议，这次会议首次在我国的相关法律体系中提出了环境影响评价的概念③。我国现行的诉讼制度包括环境民事公益诉讼，环境行政公益诉讼，以及环境公诉制度，其为我国环境影响评价之司法审查提供了理论依据和有力保障。

（一）我国环境影响评价司法审查的主体现状

从维护利益的角度，环境影响评价司法审查的主体其实就是原告及司法机关。任何为保护环境的公益提出相关请求的人，都可以成为诉讼主体，成为司法审查的主体。原告在环境影响评价阶段申请司法审查往往不是因为自己的某种利益受到侵害、胁迫，而是希望保护因私人（企业）、政府机关的违法行为而受损的公众或部分公众的利益④。然而我国法律在环境救济方面并没有对原告资格给以放宽，一些环境公益诉讼由于立法上欠缺具体的操作规定、司法上又欠缺有效的实践从而增加了实施的困难。

（二）我国环境影响评价司法审查的客体现状

我国环境影响评价司法审查的客体是指司法机关所针对的审查对象，一般是指环境影响评价文件（环境影响报告书、登记表和报告表）。《环境影响评价法》中没有规定环境影响评价文件编制的时间，但是在我国《建设项目环境保护管理条例》的第九条中明确规定，对于一般国家建设项目（例如基本建设程序的项目），应在项目建设的可行性研究阶段对环境影响进行评价，并报批相关评价环境影响的文件;对于特殊的项目，可以不进行可行性研究，但是在项目正式开工前，需完成相应的环境影响评价文件和报批手续。为此，随着国家投资体制的进一步深化改革，对于特殊的国家建设项目可以不需要进行可行性研究直接进入环境影响评价阶段，这在一定程度上放宽了对编制环境影响评价报告书的规定限制。

（三）我国环境影响评价司法审查的内容现状

我国环境影响评价司法审查的内容主要是指在进行环境影响评价时公众环境权益是否受到侵犯，另外还包括涉及到环境影响评价制度的相关行政程序。当前，遗憾的是涉及到环境影响评价的公众参与的条款，无论是在实体还是程序方面均停留在原则性规定的层面上，公众往往被政府的政策和企业的商业秘密保护措施拒之门外，故若公众参与这一法定程序无法得到保障，环境影响评价制度是否严格执行就令人生疑⑤。因此对环境影响评价制度的司法审查范围应当深入、扩大，例如公众参与、信息公开等。

二、韩国环境影响评价之司法审查的现状及中韩的比较

（一）受案范围（处分性）

韩国环境行政诉讼的焦点是第三人撤销诉讼或义务履行诉讼。韩国《行政诉讼法》第4条第1号规定：“撤销诉讼是指撤销或变更行政机关违法的处分等的诉讼”⑥。可见，韩国的环境影响评价司法审查是在环境行政行为具有处分性的前提下提出的。而我国《行政诉讼法》规定的受案范围也只有在行政行为具有处分性的情形下才允许提出，对环境行政行为虽没有另行规定，但其亦属《行政诉讼法》调整，故中韩两国的环境影响评价司法审查的基础别无二致。在韩国，关于行政规划或区域规划等诸类抽象行政行为是否具有处分性，这在城市规划决定涉及到的相关案件判决中，韩国大法院指出：“城市规划法第12 条规定的城市规划决定如予以告示，将对城市规划区域内的土地或建造物所有人的土地形质的变更，……等权利行使方面产生一定的限制”。由此可见，韩国城市规划告示决定对于个人权益，以及存在的法律利益具有个别规制的效应（具有处分性）。为此，这里城市规划告示应划归为行政处分，是行政诉讼之对象。但问题是，由于环境相关行政规划具体权利性界定的缺失，使其无法在司法实践中对其提起有效的行政诉讼，因而环境有关的城市规划或区域规划等是否具有处分性或可诉性问题，这一点对于韩国法院仍然是棘手的。学者林宗浩在研究韩国环境法中指出，“环境资源具有一旦破坏难以恢复的特点，因此有必要从规划等早期阶段解决纠纷”。在我国也有类似的具有抽象性的行政规划、区域规划和政策规划等环境行为，依此理念，我国在实践中应该也要像韩国的大法院在城市规划决定相关案件中的判决那样，灵活运用法律，对法律进行合目的性的解释和推理。作为一名法官，在一些特殊情形（例如立法语不及义或者义不及旨），理应发挥自身能动性探寻立法宏旨之根本而非以法之疏漏而无所作为，这是法官应有之担当，并非对立法的僭越⑦。

（二）原告适格的问题

在韩国，与环境影响评价相关的典型案例包括俗离山荣华地区案I（1998年）、俗离山荣华地区案Ⅱ（2001年）;废弃物处理设施选址案（2005年）;新万金项目案（2006年）等。这些典型的韩国大法院案件主要涉及到原告适格的问题，这些案例无一例外的，韩国大法院均认定涉案地区居民的原告适格。基于处分所依据的相关法律立法宗旨，韩国大法院进一步扩大解释了涉及相关法律之立法目的，从而对涉案地区居民赋予了原告资格。例如俗离山荣华地区案I（1998年）及俗离山荣华地区案Ⅱ（2001年），《自然公园法》和《综合影响评价法》等相关法律被韩国大法院视为处分所须依据的相关法律，从而无形中把作为原告适格要件的法律上的利益保护范围扩大解释了。又如对于永光原子炉发电场案，韩国大法院不但认定而且肯定了涉及潜在放射性物质污染地区居民的原告资格⑧。诸多案例表明，环境的污染与破坏已不容许法律处在静态之中，而应该适应实事的变化，灵活地创制原告适格的条件与制度。在我国，环境民事诉讼的原告资格还囿于《民事诉讼法》的起诉条件⑨，而环境行政诉讼的原告资格似乎没有范围限制，但有前置条件的限制，即必须是具体行政行为。纵观我国环境诉讼的历程，相比韩国，我国环境民事诉讼的原告资格完善得似乎晚些，环境行政诉讼的前置条件也没有大胆地向前迈一步，还是在具体行政行为的门槛内来回踱步，法官也不敢逾越法律的条条框框，而是一本正经地“引经据典”来审理案件。

三、比较之启示

（一）运用科技手段提高司法审查效率

现今，与实体审查相比，环境影响评价司法审查的趋势是关注程序审查。一方面缺少涉及程序审查的相关技术标准，另一方面，环境影响评价之内容通常具有较强的专业性和技术性，受限于自身的经验、知识及相关行政资源，法官有时难以对程序审查进行有效地资料搜集和调查研究工作。所以应该运用科技手段以使法院在实体上提高并确保司法审查公正与实效⑩，例如引入具有专业性知识的法律人才。

（二）扩大原告适格条件

从保护环境的角度，环境影响评价司法审查主体和环境诸多诉讼主体别无二致，同样受到民法上的原告适格条件的限制，需要通过立法来规定扩大原告适格条件。因为环境的危害具有潜在性、长期性、积累性、爆发性及普遍性，需要提前预防，所有可能受到环境危害的公众都应有资格提起诉讼，以此来有效保障环境影响评价的公正及实效。

（三）提倡法官能动司法

法律体系的完善并非仅仅依赖于立法机关，还需司法发挥作用。司法活动固然须严格执法，但作为一名合格的法官，仅仅做到这一点是完全不够的，司法活动的精髓在于需要不断在实践中探索，并遵循立法原意。环境管理领域诸多问题在现今的法律条文里得不到合理的解释，这需要法官能动地司法以实现个案的正义?，从而发展法律，完善法律体系，一个能动地司法的法官才是一个真正忠于法律的法官。

四、结语

环境影响评价制度作为环境管理的重要手段，是环境保护领域重要的制度之一。通过环境影响评价之司法审查可让其在建设项目和规划工程里发挥其应有的作用，同时，环境影响评价之司法审查构成了环境影响评价体系的重要部分。环境影响评价之司法审查一般是通过受害的第三方向法院对环保行政机关的行政行为提出的行政诉讼来实现的，本文从行政诉讼角度对中韩环境影响评价之司法审查进行了对比研究。然而，环境影响评价之司法审查还有很多可探讨的方面，比如立法机关对其的立法意志、法官对其有关的司法理念及立法建议等等，有待于进一步研究。

注释：

①韩英夫、黄锡生.生态损害行政协商与司法救济的衔接困境与出路.中国地质大学学报（社会科学版）.2018（1）.30-39.

②王玎.行政程序违法的司法审查标准.华东政法大学学报. 2016， 19（5）.178-191.

③汪劲.环境法治的中国路径：反思与探索.中国环境科学出版社.2011.

④林宗浩.环境影响评价法制研究：与韩國相关法制的比较分析为视角.中国法制出版社.2011.

⑤[法]孟德斯鸠.论法的精神（下）.法律出版社.2004.

⑥林宗浩.韩国环境影响评价的司法审查制度.中国法学会行政法学研究会2010年会论文集.

⑦江必新.司法对法律体系的完善.法学研究.2012（1）.88-95.

⑧杨雅妮.环境民事公益诉讼原告资格解读.湖北民族学院学报（哲学社会科学版）.2018（1）.107-112.

⑨陈佳丽.环境民事公益诉讼中的非规范司法.黑龙江生态工程职业学院学报.2018（1）.7-9.

⑩江必新、李育.司法改革视域下的行政公正：问题、原因及解决路径.吉首大学学报（社会科学版）.2017， 38（6）.61-66.

?卢希起.司法执法边界新论——以环境保护和安全生产领域为视角.求是学刊.2018（1）.105-113.