定西市马铃薯区域产量保险的适用性研究

（兰州大学 经济学院，甘肃 兰州 730000）

定西市是国内马铃薯三大集中产区之一，种植面积与产量在全国范围内名列前茅，2017年，定西市马铃薯种植面积299.29万亩，马铃薯产业总产值达到163亿元，占人均纯收入的23.2%。[1]但定西市地处西北，自然条件恶劣，马铃薯生长过程中面临较大的自然灾害和病虫害等农业风险。为帮助定西市马铃薯种植户分散和转移农业生产风险，从2012年开始，在甘肃省政府财政扶助下，定西市大力推行甘肃省马铃薯政策性农业保险，该保险形式属于传统农业保险中的个人产量保险，是在政府出资补贴保费的基础上，以保障农户的生产成本为目的，以最低产量作为赔付标准，对每个实际产量低于赔付标准的投保单位给予成本补偿。该保险虽然在一定程度上帮助马铃薯种植户规避了农业风险，但在推广过程中，保险保障水平过低、道德风险严重等一系列问题普遍存在，投保农户不满意程度很高。因此，如何改革定西市现行马铃薯政策性农业保险，是定西市马铃薯产业发展亟待解决的一个问题。国内外对此均有成功先例可以借鉴。美国学者Halcrow于1949年提出区域产量保险的概念，用于弥补传统农业保险理论上的缺陷，经过几十年的实践探索，美国设计的团体风险计划以及后期的区域产量保障计划成功解决了传统农业保险存在的问题。[2,3]2016年，中原农业保险股份有限公司在河南省的三个县开展的小麦区域产量保险，定损和赔付效率很高，得到了非常好的反响，掀起了河南省农户参加小麦区域产量保险的热潮。[4]本文拟在研究定西市马铃薯保险现状及存在问题的基础上，分析马铃薯区域产量保险的优势及其在定西市的适用性，并对定西市马铃薯区域产量保险实施方案设计提出相关建议。

一、定西市现行马铃薯政策性农业保险的现状及存在问题

2012年，马铃薯保险被国务院纳入国家政策性保险补贴范围，同时，甘肃省颁布《甘肃省2012年马铃薯农业保险实施方案》，[5]确定由中华联合财产保险股份有限公司甘肃分公司在政府保费补贴扶助下开展甘肃省马铃薯政策性农业保险推广工作。马铃薯种植面积与产量均占甘肃省的三分之一的定西市成为甘肃省马铃薯政策性农业保险重点推广地区。[6]定西市现行马铃薯政策性农业保险以定西市范围内从事马铃薯种植的农户（场），企业、农民专业合作组织等单位为投保对象，根据物化成本核定最低产值，保险金额为350元/亩，保费费率为6%，每亩保费21元，各级政府财政补贴85%，参保农户承担15%即3.15元/亩，承保亩产1 000斤，承保和理赔折算价格为0.35元/斤。[7]出险后，定西市现行马铃薯政策性农业保险将农户损失情况分为部分损失和全部损失两种情况给予不同赔偿。若部分损失，保险公司对低于承保亩产的差额产量按折算价格折算为赔款金额进行赔付；若全部损失，保险公司按不同生长期确定赔偿金额一次性赔付。[7]如图1所示，在政府与保险公司大力推广下，2012年起，定西市马铃薯产业保险覆盖率一直在60%左右，保险影响力较大。但是，定西市农户对政策性马铃薯保险实施情况和理赔情况并不满意。据调查，在定西市，“对政策性马铃薯保险实施情况满意的只占23%；32%的投保农户对政策性马铃薯理赔情况不满意，48%的投保农户对政策性马铃薯保险理赔情况非常不满意”。[8]2017年，定西市现行马铃薯政策性农业保险的投保率明显下降（图1）。据笔者分析，定西市马铃薯种植户对现行马铃薯政策性农业保险的不满意主要来源于甘肃省马铃薯政策性农业保险本身导致的如下问题。

图1 2012年-2017年定西市政策性马铃薯农业保险覆盖率（%）

（一）定西市现行马铃薯政策性农业保险存在逆选择与道德风险问题

保险中的逆选择问题是指投保人在投保过程中从自身利益出发做出不利于保险公司利益的合同选择，使保险公司承担过大风险。保险中的道德风险问题是指在农户和保险公司签订保险合同后，其中一方利用信息优势，有目的地损害另一方的利益而增加自己利益。首先，定西市现行马铃薯政策性农业保险中的逆选择问题来源于统一保费的设定。甘肃省马铃薯政策性农业保险面对的是全省的马铃薯种植区域，马铃薯种植业农业保险费率依照甘肃省马铃薯历年损失数据设计为固定的6%，[5]但是，甘肃省不同马铃薯种植区域的风险水平不同，统一的保费无法符合所有区域马铃薯种植户的保险预期。定西市投保的马铃薯种植户缴纳的保费与定西市所面临风险水平不对等，且定西市内不同马铃薯种植区域面临的风险也有差别，高风险地区的农户会积极投保，低风险地区的农户没有投保需求，导致保险公司承受的风险越来越高，承保积极性减退，出现逆选择问题。其次，定西市现行马铃薯政策性农业保险出现的道德风险问题主要来源于保险赔付规则设定的不合理。参保人以农户（场）、企业、农民专业合作组织等单位投保后，当有灾情出现，保险公司会根据每个投保单位的实际损失量一一赔付。但由于农户对自家马铃薯生产情况更加了解，受灾后为了获取更多利益，可能会采取恶意行为降低产量以骗取保险金，具体行为包括：第一，农户蓄意放松对农田的日常管理。第二，出险后，农户不积极施救，甚至恶意扩大损失。第三，投保农户作弊，伪造保险证据进行虚假索赔。

（二）定西市现行马铃薯政策性农业保险对产量的保障程度低

定西市现行马铃薯政策性农业保险是仅保成本的个人产量保险，一旦出险，农户只能挽回生产成本，得不到收益方面的保障，保障程度很低。出险后，保险公司对马铃薯种植户仅保成本的赔付只够使其恢复生产，但是对于以马铃薯种植为主要经济来源的农户来说，无法满足需求。保障程度过低问题尤其体现在病害风险中。威胁马铃薯生长的病害风险主要有环腐病、病毒病、马铃薯晚疫病、马铃薯黑痣病、马铃薯早疫病和马铃薯疮痂病等。对于马铃薯黑痣病，“该类病害依靠土壤与种薯传播，一旦发病，病毒会在土壤中存活两到三年。由于部分产区无法实现轮作倒茬，导致黑痣病发生频率无法减少，危害严重，广大种植户经济损失严重。”[6]对于马铃薯疮痂病，“被疮痂病感染的植株在果实成熟后会在表皮长出大小不一的疮疤，虽然发生疮疤的位置仅限于表皮，但这种病薯不宜于储藏且外观难看，很难出售，商品价值下降严重……耕作于曾经发病的田地……都会造成疮痂病的发生”。[6]马铃薯黑痣病毒与马铃薯疮痂病毒都可以在土壤中潜伏，影响下一年的收成。种植者面对下一年极高的风险水平，要么选择将土地空闲一年，要么办理保险继续消极种植，等待保险公司的理赔。由于定西市现行马铃薯政策性农业保险并不承保农户预期的产量收入，对这种有累积性、连续性的病害风险没有特殊赔付措施，无论是空闲一年还是办理保险，定西市马铃薯种植户都可能陷入连续两年收入严重下降的困境。这两种病害一旦发生，即使办理保险，每亩350元的赔付金额对种植者来说帮助不大，保障程度过低，使保险失去预期效用。

（三）保险公司管理成本过高

定西市现行马铃薯政策性农业保险还会因为保险标的数量大而分散以及现场二次定损等原因导致保险公司经营管理成本过高。首先，该保险的保险标的多是单个马铃薯农田或农场，规模小而分散，保险公司工作人员查勘核算时的工作量巨大。其次，由于农业保险的保险标的具有生命特征，若灾害侵袭导致马铃薯在生长期受到损失，保险公司需要进行两次定损：第一次查勘定责，确定被保险人、保险标的、受灾面积和保险责任并进行登记。在出险10日后再进行第二次查勘定损，重新确定被保险人、保险标的、受灾面积和保险责任，将损失程度和损失数量登记在册。待到收获理赔时，保险公司还需要再到现场进行实地测产并核算赔付金额。多次实地勘察导致保险公司的管理成本高昂。

二、定西市马铃薯区域产量保险的适用性分析

参考各个国家改良传统农业保险的成功案例可以发现，要解决上述定西市现行马铃薯政策性农业保险存在的问题，区域产量保险是较好的选择。[3]区域产量保险在推行前需要先确定三个关键因素：保险区域划分、保障水平层次设定与赔偿比例区间设定。保险区域划分是指将推行地区按照农业生产的风险状况和设施情况等因素划分成多个单位区域，投保时以划定区域为单位进行投保，赔付时以划定区域为单位进行赔付；同时，保障水平层次设定是指保险公司从低到高设置3到4层以百分比形式显示的对马铃薯产量的不同保障水平，保障程度越高收取保费越多，供投保农户自行选择；另外，保险公司通过设定赔偿比例区间来弥补区域产量保险机制的缺陷。一个区域内农户受到的损失有多有少，亩产有高有低，但保险公司赔付时按照区域内平均亩产计算赔付金额，这会导致实际赔付等于实际损失、实际赔付大于实际损失、实际赔付小于实际损失三种情况。为避免出现一部分农户得到的赔付少于实际损失的情况，区域产量保险设置了一个大于100%的合理赔偿比例区间，使区域产量保险的期望赔偿尽量接近于马铃薯种植户的最终实际损失。因此，区域产量保险以各个单位区域为参保对象，依照区域内农田历史产量计算区域内每亩期望产量，由保单持有人根据自身需求自主确定保障水平与赔偿比例，从而确定单位区域的承保亩产、每亩保险金额与保费：承保亩产=每亩期望产量×保障水平；每亩保险金额=每亩期望产量×农作物价格×赔偿比例；保费由保障程度高低决定。出险后，保险公司并不关注风险种类、生长期和损失程度等因素，仅在收获期对单位区域的总体产量进行勘测，计算区域内每亩平均产量，若区域内平均亩产小于承保亩产，则对整个区域进行赔付。每亩赔付金额=承保亩产与每亩平均产量的差额×农作物价格×赔偿比例，区域内每个马铃薯种植户得到的赔偿=个人投保农田亩数×每亩赔付金额。由于赔偿比例的作用，农户得到的赔偿大大低于实际损失的情况基本不会发生。但是，如果只有单个农户产量受到损失，而区域内平均产量大于承保亩产，保险公司就不会对单个农户进行赔付。从马铃薯区域产量保险的理赔机制可以看出，相对于定西市现行马铃薯政策性农业保险，马铃薯区域产量保险在满足农户不同需求、减少保险公司管理成本等有明显优势。

（一）马铃薯区域产量保险的优势

1. 从保险公司角度看马铃薯区域产量保险的优势。（1）可以解决逆选择问题。首先，马铃薯区域产量保险可以从改变保费计算规则的角度解决逆选择问题。马铃薯区域性产量保险要求投保人根据所在区域风险水平和自身需求确定保障水平，选择高保障水平，缴纳的保费多，可稳定保障区域的预期收入；选择低保障水平，缴纳的保费少，能帮助区域内马铃薯投保户规避一些会导致特大减产的风险。由于保障水平的可选择性，马铃薯区域产量保险不会出现高风险地区农户积极投保，低风险地区农户没有投保意愿导致保险公司风险累积的情况，解决了定西市现行马铃薯政策性农业保险的逆选择问题。（2）可以解决道德风险问题。马铃薯区域产量保险可以从改变保险金额赔付规则的角度消除道德风险问题。出险时，赔付情况由一个区域内平均亩产情况决定，无论区域内投保农户自身种植地是否受到损失，只要最终区域内平均亩产未达到设定标准，区域内马铃薯种植户都可以按投保亩数得到赔付。因此，马铃薯种植户会认真进行日常耕种工作，积极防范和管理风险，减少自己的风险损失，以期在区域平均亩产未达到标准时个人能获得更多利益，解决了定西市现行马铃薯政策性农业保险的道德风险问题。（3）可以降低保险公司的管理成本。定西市现行马铃薯政策性农业保险要求保险公司在发生风险后立即开展实地查勘。马铃薯不同的生长期有不同的赔付标准，使得保险公司的赔付过程繁琐复杂，工作量巨大。当保险标的遭受部分损失时，保险公司进行二次定损耗费的管理成本尤其高。而马铃薯区域产量保险以改变投保单位和赔付条件的方式减少了保险公司的管理成本。由于马铃薯区域产量保险不对风险种类进行约束，生长期出险后，保险公司不需要进行二次定损，只需要在收获时节对每个单位区域进行整体核查定损，对合同事先约定的每亩产量标准与区域内每亩平均产量的差额进行赔付。赔付时保险公司只需与每个区域设立的区域负责人沟通协商就能掌握基本情况，极大地降低了管理成本。

2. 从马铃薯种植户角度看马铃薯区域产量保险的优势。（1）不同层次保障水平的设定能满足不同区域马铃薯种植户的需求。马铃薯区域产量保险设定了不同层次的保障水平，马铃薯种植户可以根据自身需求选择不同的保障水平。选择的保障水平高，缴纳保费多，能稳定保障马铃薯产量收入；选择的保障水平低，缴纳保费少，能帮助投保人转移重大减产损失的风险。这种多层次保障水平的设定更符合马铃薯种植户的需求。（2）马铃薯区域产量保险合同易被投保农户理解。相对于现行的定西市马铃薯政策性农业保险，马铃薯区域产量保险的保单合同更简单，标准化程度高，没有过多风险约束，容易被马铃薯种植户理解。在宣传推广方面，马铃薯区域产量保险有着先天的优势。（3）马铃薯区域产量保险应对风险能力更强。马铃薯区域产量保险的承保风险范围比定西市现行马铃薯政策性农业保险大，应对风险的能力更强。由于马铃薯区域产量保险赔付条件仅仅与产量有关，不需要探究风险来源，所以除定西市马铃薯政策性农业保险已规定的风险之外，带有累积性伤害的风险也得到了承保。风险承保范围更广的保险更容易取得马铃薯种植户的信任，刺激其投保积极性。

3. 从政府角度看马铃薯区域产量保险的优势。根据一些已经成功开展区域产量保险国家的实践经验，马铃薯区域产量保险需要的政府保费补贴比传统农业保险更少。观察美国区域产量保险（GRP）和印度区域产量保险（NAIS）实行过程中政府保费补贴率的变化可知，美国区域产量保险（GRP）每年的保费补贴率都低于传统农业保险的保费补贴率，总体呈逐年下降的趋势；印度区域产量保险（NAIS）的保费补贴率最高只有50%，并且，鉴于保险公司已经开始从区域产量保险上盈利，印度政府计划在3-5年内逐渐取消对区域产量保险（NAIS）的保费补贴。[9]以上实例说明，区域产量保险对保费补贴的需求比传统农业保险低得多，甚至可以不依靠保费补贴而在市场上占据一席之地。可见推行马铃薯区域产量保险可以减轻政府的财政压力。

（二）马铃薯区域产量保险在定西市的适用性

1. 基差风险整体可控是马铃薯区域产量保险适用于定西市的重要基础。基差风险是指在区域产量保险实行过程中，若发生的风险导致单个种植户产量受到损失，而其损失量对总体区域产量没有大的影响，该种植户会赔付不足或得不到赔付。这是区域产量保险与生俱来，但又无法根除的缺陷。要成功推行区域产量保险，必须要选择能控制基差风险的农作物和地区。选择的农作物需要对系统性风险较为敏感，选择的地区需要能按照自然灾害风险种类、水平进行区域划分。而定西市马铃薯产业符合推行马铃薯区域产量保险的要求。首先，在定西市范围内，影响马铃薯生长的常见风险是自然风险和病虫害风险，两者均是系统性风险，一旦发生，大面积农田往往同时受灾减产，个别种植户单独遭受损失的可能性较小；其次，马铃薯区域产量保险在定西市划分的区域内马铃薯农田面临的风险种类相同，风险水平一致。因此，定西市马铃薯区域产量保险面临的基差风险可控。基差风险是阻碍区域产量保险实行最主要的因素，基差风险整体可控等于消除了马铃薯区域产量保险在定西市实行面临的最大阻碍，成为定西市推行马铃薯区域产量保险的重要基础。

2. 积累齐全的马铃薯历史产量数据为定西市推行马铃薯区域产量保险提供了有利条件。马铃薯区域产量保险的承包亩产与保险金额的计算都要用到区域内马铃薯产量历史数据。尤其在区域新划分的前几年，历史平均产量要用区块内各农田产量历史数据重新加总计算。只有马铃薯产业信息资料积累齐全，才能设计具体的定西市马铃薯区域产量保险实施方案，帮助定西市马铃薯区域产量保险从理论探讨进入实践阶段。马铃薯产业是定西市的特色产业与支柱产业，各级政府对马铃薯的生产情况十分重视，市县乡村各级农业管理部门都积累保存有准确齐全的历史数据。因此，保存完备的马铃薯产量历史数据为定西市推行马铃薯区域产量保险提供了有利条件。

3. 定西市推行马铃薯区域产量保险可能出现的巨灾风险已经有成熟的解决方案。巨灾风险是指因重大自然灾害、疾病传播、恐怖主义袭击或人为事故而造成巨大损失的风险。定西市各区县地理环境和气候相似，马铃薯生长过程中常见的自然风险和病虫害风险在地理环境和气候相似的条件下更容易大面积扩散，形成巨灾风险。此时，按照马铃薯区域产量保险的赔付标准，保险公司会遭受巨额索赔，甚至出现破产的可能，从而影响保险公司推广马铃薯区域产量保险的积极性。针对巨灾风险威胁，解决方法可以参考北京市政策性农业保险分散机制：“北京市的政策性农业保险分散机制可以分为三个层次: 一是赔付率160%以下的风险，由经办保险公司承担损失补偿责任，由农业保险合同予以保障。二是赔付率超过160%但低于300%的风险，通过政府直接购买再保险的方式转移风险，由政府与再保险公司签订再保险协议予以保障。三是赔付率在300%以上的农业巨灾风险，由政府每年按照上年农业增加值的1‰提取巨灾风险准备金保障。”[9]定西市农业管理部门可根据相关实际情况建立相应的政策性农业保险分散机制，帮助保险公司转移巨灾风险，促进其推广马铃薯区域产量保险的积极性。

定西市基差风险整体可控和马铃薯产量历史数据的特点齐全完备为马铃薯区域产量保险的在定西市的实行提供了重要基础和有利条件，而马铃薯区域产量保险面临的巨灾风险问题，已经有成熟的解决方式供保险公司和定西市农业管理部门借鉴。因此，马铃薯区域产量保险在定西市适用性很强。

三、对设计定西市马铃薯区域产量保险实施方案的建议

综上，定西市推行马铃薯区域产量保险具备相当优势，但要切实加以推行，需要定西市农业管理部门与保险公司通力合作，协调上级政府农业管理部门，以区域产量保险理论为指导，借鉴国内外实行区域产量保险的成功案例，调查研究定西市各区县的地理环境、马铃薯农田分布、设施条件，进行风险水平评估，设计符合实际的具体实施方案。在进行方案设计时，需要注意以下几个方面的问题。

（一）保险区域的选择

马铃薯区域产量保险只以事先划分好的每一个保险区域为参保对象，规范合理的保险区域是区域产量保险顺利实行的基础。因此，如何进行保险区域划分是定西市马铃薯区域产量保险具体实施方案的重点内容。划分区域时应将气候、土壤和水利等条件相近的农田划分在同一个区域。需要注意的是，由于政府一般以行政区划为单位统计相关数据，如果保险公司跨行政区域承保，可能遭遇数据困境。因此马铃薯区域产量保险在定西市划分保险区域时，应该将4-5个属于同一行政区划、马铃薯农田各方面条件相似的村庄划分在一个区域，避免在管理时出现行政纠纷。同时，每个区域要设置管理小组或管理人，负起协调安排种植者统一播种，定期进行管理水平探查和技术帮扶的责任。

（二）保障水平的设定

与定西市现行马铃薯政策性农业保险相比，保障范围的扩大是马铃薯区域产量保险的优势特征。设计马铃薯区域产量保险具体实施方案时，保障水平区间的设定能否满足马铃薯种植户不同需求会影响到马铃薯区域产量保险的推广。保障水平是区域产量保险对农产品产量保障程度的数字化呈现，它决定了区域产量保险的农户缴纳的保费和保险公司的承保亩产。马铃薯种植户每年的产量在一个正常范围内上下波动，种植者有能力承担产量小幅下降带来的损失。如果对产量的保障水平设定为100%，对保险公司来说，将面临大量的小额索赔，赔付成本增加；而对农户来说，小幅度的减产并不会带来大数额的赔付，缴纳的保费却较高。因此，保障水平应该设置在100%以下的某个区间。参考北京市农业区域产量保险保障水平的设定，定西市马铃薯区域产量保险可以设置高中低三档保障水平，分别为90%、80%、70%，[9]由种植者自行选择，不仅使保险公司消除了小额索赔的麻烦，减少了管理费用，而且可以降低保费，有利于保险公司与农户合作。

（三）赔偿比例的设定

赔偿比例的设定是解决马铃薯种植户得到的赔付可能少于实际损失量甚至得不到赔偿这一问题的关键。如何设定合理的赔偿比例范围，使其既能最大程度地赔付农户的损失，又将保险公司的赔付支出控制在可承受范围内，是设计定西市马铃薯区域产量保险具体实施方案的一个重要问题。若设定的赔偿比例区间不合理，对农户来说，定西市马铃薯区域产量保险会失去吸引力；对保险公司来说，过高的赔偿比例会导致支出过多，会降低开展马铃薯区域产量保险的积极性。参考各国农业区域产量保险的赔偿比例范围，“从国际区域产量保险的实践来看，美国GRP 和印度 NAIS 的最大保额都等于区域期望产量的150%。”[9]定西市马铃薯区域产量保险的赔偿比例可以设在100%-150%之间。

（四）财政补贴的确定

各国成功开发推行区域产量保险的实践证明，政府财政补贴是保险公司推行马铃薯区域产量保险的重要保障。首先，政府对保费的补贴可以给保险公司补偿一部分推行马铃薯区域产量保险的启动成本，有利于快速打开市场。其次，“财政补贴能提高农作物区域产量保险的参保率，有的国家通过财政补贴后，甚至强行要求特定区域（尤其是历史上赔付率较高的地区）内的农户都要参保，以保障保险公司的经营稳定性，如美国的GRP保险。”[10]最后，对于马铃薯区域产量保险面临巨灾风险的威胁，目前较成熟的解决方式是保险公司与政府设立政策性农业保险分散机制，将一部分风险转移到政府身上。虽然历史经验表明马铃薯区域产量保险需要的保费补贴相对较少，但政策性农业保险分散机制在推广之初仍然需要大量财政补贴的支持。那么，财政补贴多少才合理?各级政府之间应该如何分摊补贴资金?采取什么补贴方式效果更好?这些问题是定西市马铃薯区域产量保险实施方案的重要内容，需要定西市农业管理部门及保险公司与上级政府协商解决。对定西市马铃薯区域产量保险实施方案的制定与财政补贴问题，我们也将在后续研究中进一步展开讨论。