突破科层制治理的尝试高校治理中群众路线功能探析

严宏

摘要 科层制组织的一个重要缺陷是组织中人的主体的缺失。作为科层制组织，我国的高校也存在这样的问题，主要表现在：师生的主体地位难以体现，创造性往往遭到抑制，人情味不足等。高校治理中的群众路线有利于从思想消除科层制治理的负面影响，提升师生主体意识；有利于从治理方式消解科层制的弊端。

关键词 科层制 群众路线 高校 治理

中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2018.02.013

群众路线是中国共产党的优良传统，也是党取得事业发展的重要保障。党的十九大报告指出“我们党来自人民，植根人民、服务人民。一旦失去群众，就会失去生命力”。在长期执政的情况下，“脱离群众”危险是党面临的四大危险之一。脱离群众的原因是多样的，有领导的观念认识上的问题，也有体制机制上的原因。同时，破解这一难题在不同的地方和组织的方法也各不相同。本文借鉴马克斯·韦伯的科层制理论，试图从组织制度体制来探讨高校治理中的群众路线的功能。

1高校科层制治理中师生主体性的湮没

按照马克斯·韦伯的认识，科层制是现代工业社会发展的必然结果，一个组织，不论是政治、经济、宗教抑或是教育组织都逃不过科层制的命运。虽然韦伯对科层制的界定是理想模型，不同类型组织结构也不可能完全一样，不过大多数学者还是认为科层制仍然是理性化组织的主要组织制度。就当前我国高校而言，是不是科层制是有分歧的。笔者认为，虽然高校有一些非科层组织的特性，但是总体上还是一个科层组织。主要因为建国后，我国高校的行政化色彩浓厚，内部组织制度是模仿行政组织，围绕行政权力建立起来，科层化程度自然就较高。改革开放以来，高校内部管理制度进行了部分市场化改革，但是基本上没有触及基本的组织制度，高校仍然是一个科层组织。这表现：一是高校是一个强调规则与制度的组织，即所有人员的行为必须遵守学校的相关制度；二是高校是一个等级性组织，即纵向看存在校领导、院领导或者职能部门领导与科室工作人员；三是高校强调无论是管理人员还是专职教师都有相应的权限；还有强调专业化等。应该看到科层制强调组织理性与效率，重视行为的确定性，“成功地从解决职务上的事务中，排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计性的感觉因素”，对于促进高校的发展具有一定积极作用。

但是没有一种治理方式是完美无缺的，科层化的治理方式也有不少缺陷。仅从对人的主体性消解来看，至少有以下几个方面：一是师生的主体地位难以体现。2011年胡锦涛在《庆祝清华大学建校100周年大会上的讲话》曾指出：“必须大力提升人才培养水平”，“要坚持把促进学生健康成长作为学校一切工作的出发点和落脚点”。《全国教育人才发展中长期规划（2010-2020年）》也指出：“教育人才是培养人才的人才，是国家人才队伍的重要组成部分。”在“人才培养、科学研究、社会服务与文化传承”四大功能中，师生是主体。但是在科层化治理中，师生的主体地位被异化。学校的管理者主要关心的是如何高效实现学校整体的目标。在当前目标往往短期化、指标体系化的情况下，高校的管理者利用合法权力与正式权威发动全校力量去实现短期目标与指标体系，而忽视人才培养与科学研究内在规律。教师和学生成为实现这些指标体系的手段，这样管理干部就成了高校的主体，师生的主地位遭到异化，久而久之师生对管理干部的认同感势必下降。二是师生的创造性往往遭到抑制。人的主体性要求人从对象性活动中去认识和改造世界，体现了人的能动性。人的能动性表现为主体实践的能动性与主体意识的能动性。高校组织的特性又赋予这种能动性的特殊的意义。高校的主要活动无论是人才培养还是科学研究，特别是科学研究，都是一种创新型、探索性活动，是一种不确定性的探索未知领域活动。由于这种活动的不确定性，势必对确定性的制度产生冲击，如果用制度来过度约束这些创新型活动往往导致高校的创新能力不足；三是学校内部人情味不浓，导致对学校感情冷漠。理性化的科层制治理是对熟人社会依靠关系与人情的方式来治理是一种超越。但是在这种理性化的科层制组织中，人只是科层制组织的一个部件，只是被动地遵循组织规则，犹如在一个冷冰冰的铁笼中，丧失了感情和人性的丰富性。

2高校治理中的群众路线功能的主要表现

高校治理中的群众路线的功能主要体现在对师生主体性显现方面，具體来说，主要有：

（1）有利于高校干部牢固树立群众观，重视师生主体地位，从思想消除科层制治理的负面影响。在组织管理中一直存在组织本位与人的本位之争。在科层制组织中，管理人员往往成为组织的代表，结果，组织本位与人的本位之争演化为管理人员与组织其他人员之争。从中国共产党的性质来看，中国共产党秉承的是双重人本观。一是作为一个自人民、植根人民、服务人民，党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民，中国共产党坚持全心全意为人民的宗旨，正如邓小平所说：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”二是在政党组织内部，坚持党员主体地位。党的十七大、十八大报告都强调要充分尊重党员主体地位。这就意味着党员在党内生活及党的实践活动中所处的自始至终的重要的甚至是决定性的地位。

中国共产党基层党建方略是全覆盖，高校必然会建设基层组织。根据《中国共产党普通高等学校基层组织条例》的规定：“高等学校实行党委领导的校长负责制。高等学校党的委员会统一领导学校工作。”从根本上，中国共产党与高校的服务对象是一致的，高校只是政党服务对象的具体化与特定化。从这意义上说，党的性质与宗旨会消解高校科层制内在缺陷。这种消解方式一是党对高校的思想领导、政治领导与组织领导来实现，其途径是规定党组织在高校中的具体职责。二是通过党内教育的方式来实现，尤其是此次以“为民务实清廉”为主要内容的群众路线教育实践活动。作为活动的主要内容之一的“为民”主要是指“要坚持人民创造历史、人民是真正英雄，坚持以人为本、人民至上，坚持立党为公、执政为民，坚持一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去。”具体在高校就是要坚持一切为了师生，一切依靠师生，从师生中来、到师生中去。正如有的高校开展党的群众路线教育实践活动实施方案中指出的：要“想师生之所想，急师生之所急，切实解决师生学习生活中的实际问题。”这次活动的开展势必会加强高校干部牢固树立师生主体地位的思想。

（2）有利于师生参与高校内部事务的管理，从治理方式上消解科层制的弊端。对于科层制的弊端，二十世纪末以来，“新公共管理主义”提出了解决的方案，主张采取市场化方式，将竞争带入公共组织内，采取顾客导向策略。此举虽然提高了公共组织运行的效率，但是却偏离了公共组织的价值取向，因而受到不少学者的批判。其中最为著名的是新公共服务理论的代表人物登哈特。他在《新公共服务》一书中，就强调公共组织服务的不是顾客，而是公民。M他坚持积极的公民观，即公民要积极参与共同体管理，特别是自己生活的组织。党的十八大报告也指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。党的群众路线教育实践活动的开展也体现了群众参与组织管理的精神。作为此次实践活动的主要内容之一的“务实”是指“要求真务实、真抓实干，发扬理论联系实际之风；坚持问政于民、问需于民、问计于民，发扬密切联系群众之风”。同时在方法步骤上要求“深入开展调查研究，广泛听取干部群众意见”，“注重倾听民意、集中民智，克服情况不明、个人独断，提高科学决策、民主决策能力”。

高校在开展教育实践活动中，也必然按照活动意见来实施，提高师生参与高校内部事务管理的程度。与其他组织群众相比，高校师生参与学校事务管理具有自身特点。高校师生都是受过或正在接受高等教育的群体，文化程度较高，能够相对客观理性地认识学校内部管理存在的各种问题，并能对一些问题深入思考，提出有效的解决方案，有助于提高学校决策科学化程度，推动高校健康发展。

（3）有利于提升师生主体意识。历史唯物主义告诉我们，社会存在决定社会意识，师生参与学校管理，往往会激发他们的主体意识。在科层制下，或许不少师生有参与管理的能力，但是由于过度强调自上而下的等级制，他们没有管理的热情和意识。通过教育实践活动，可以提升师生的主体意识，能够认识到自己是学校办学的主体。具体来说，其一是权利意识。师生按照学校的相关规定享有应有的权利，其他人不得侵害其权利。特别是2011年教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》第十五条规定：“章程应当体现以人为本的办学理念，健全教师、学生权益的救济机制，突出对教师、学生权益、地位的确认与保护，明确其权利义务；明确学校受理教师、学生申诉的机构与程序。”这就为师生权利的维护提供了制度依据。其二参与意识。通过教育实践活动，能够增强师生的参与意识。特别是结合当前高校内部管理体制改革的背景下，参与的积极性，自我效能感也逐步增强。其三是平等意识。通过视角教育活动，一些师生会打破行政等级观念，逐渐树立行政干部、教师、学生一律平等思想，在学校里没有人有凌驾于别人之上的特殊权力。

3几点思考

3.1建立高校治理中群众路线的长效机制

群众路线实践教育活动属于党内教育实践活动，有学者将这类活动称为政治意识性运动式治理，质疑其正当性，并认为应该从运动式治理转为制度化治理。笔者认为制度化治理也是组织治理的一种非常重要的治理形式，但是其不应成为否定党内教育实践活动的理由。党内教育实践活动有其自身的正当性。一是历史的正当性。在党内教育活动自新民主主义革命开始开展，囿于时代与环境的限制，在革命与建设时期曾出现过一些过火与上纲上线的错误倾向。但是改革开放以来，开展党内教育活动这些错误倾向已基本得到解决，渐趋成熟。二是有效性。这种有效性分为现时与长期有效性。现时有效性主要表现在，从改革开放以来的整党活动到2013年的群众路线教育实践活动来看，其现时效果较好。以这次实践活动为例，不少公共组织的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风得到有效遏制，取得实效，有力地回应了人民群众的期待。长期有效性主要表现在：党内教育实践活动不是只是暂时的治理，而是一种长期治理。这种长期性主要是通过在总结党内教育实践活动成功经验和好的做法实现的。正如习近平所说：“我们既要立足当前、切实解决群众反映强烈的突出问题，又要着眼长远、建立健全促进党员、干部坚持为民务实清廉的长效机制。”“要把中央要求、实际需要、新鲜经验结合起来，制定新的制度，完善已有的制度，废止不适用的制度。”同样，在高校开展党内教育实践活动中也应该建立长效机制，从制度机制上保障师生在高校内部治理中的主体地位。

3.2完善高校内部治理体系

在中国还处于从传统社会向现代社会转型过程中，去科层制治理不是明智的选择，问题是如何通过其他治理来消解科层制治理的弊端。科层制治理是单向的自上而下的治理形式，需要一种自下而上的治理形式来消解。在一定意义上，群众路线教育实践活动就是这种自下而上的治理形式，可稱为参与式治理。但是这两种治理形式只是纵向的双向治理，需要一种横向治理加以完善。这种治理形式可称为协同治理。就是在科层制组织分工和专业化的情况下，同级别组织进行协同。如在高校要加强不同院系之间、院系与职能部门的协同。这样就是形成了纵横交错的网络化治理结构，既保证了治理的效率，也体现了治理过程中的民主，最终形成各个治理主体的合力，共同推动组织的良性发展。

3.3重视校园文化建设

人是理性动物，也是有感情需要的动物。科层制组织中人性的冷漠会将人异化没有任何感情的机器。因此要改变组织内成员问的冷漠，必须重视组织文化在组织建设中的作用，发挥文化满足组织成员感情与精神需要的功能，使其成为组织运行的润滑剂。比如，高校要重要校园文化建设，不仅要发挥去育人功能，更重要是把满足师生情感需求放在中心位置。