加强烟草专卖行政执法探析

随着市场经济体制的不断完善，全民普法意识的不断增强，人民群众对行政执法的公正、高效办案给予了越来越多的关注和期望。烟草行业是特殊的行业，烟草专卖执法也是行政执法中比较特别，而随着烟草专卖管理力度的不断加大，对于专卖执法的要求也在不断提高。

一、烟草专卖执法中法的适用相关问题

具体来讲，法的适用就是国家的司法机关和国家授权的行政机关及其工作人员，按照法定的职权和程序，将法律规范运用于公民或组织的专门活动，即司法和行政执法。烟草专卖行政主管部门作为国家授权的行政机关，对应的法的适用即行政执法。法的适用主体主要为司法和行政机关，法的遵守主体主要为社会大众。国家实行烟草专卖制度，制定相关烟草专卖法律法规，必然需要烟草专卖行政主管部门加以执行以实现。而在烟草专卖执法过程中，法的适用又应遵循一定的要求和原则。

（一）基本要求

1. 正确。首先是事实认定要正确，这就要求我们在专卖执法过程中必须深入调查研究，全面客观地掌握证据材料，做到事实清楚，证据充分确凿，反映在烟草专卖执法办案过程中，主要体现在立案侦查阶段。其次是定性要准确，在查清事实的基础上，根据相关烟草专卖法律法规和规章的规定划清合法与违法、违反此法与彼法的界限，反映在烟草专卖执法案件中，主要体现为对案件的讨论定性阶段。再次是处理要正确，根据案件性质和有关的法律规定，对案件作出处理，务必要做到裁决公正、宽严适度、不枉不纵。

2.合法。合法包括程序合法和实体合法。程序方面，处理案件的每一个环节、步骤都要依据法律规定的权限进行操作，不准滥用职权，更不准超越职权；实体方面，对案件的认定和处理结果公平、公正，符合法律规定，体现法律精神，真正做到罚当其罪。在烟草专卖执法中，合法的行政执法必须是程序合法与实体合法的统一，两者缺一不可。

3.及时。在现代社会，及时是效率的一个体现，效率是现代社会衡量工作质量的一项重要标准，烟草专卖执法亦不例外。这就要求在执法中不断改进工作、提高效率、及时处理相关案件，不得随意拖延、积压案件。但是，并不能在讲究及时和效率的前提下牺牲公正和质量。所谓及时与效率，是在遵守法定期限、保证办案质量的前提下体现出来的。

（二）基本原则

1.以事实为依据，以法律为准绳。以事实为依据，以法律为准绳是法的适用首先必须遵循的原则。烟草专卖执法人员在执法的每一个阶段、每一个环节都应时刻遵守，以保证执法的正确性和权威性。

2.公民在适用法律上一律平等。对于烟草专卖执法来说，一律平等意味着任何个人、组织在适用烟草专卖法律法规时一律平等，也要求专卖执法人员在执法中依法行政、文明执法，公平、公正地对待每一个案件，坚决防止“因人而异”处理案件、人情案、关系案的发生。

3.依法行政原则。烟草专卖行政主管部门的设立和烟草专卖执法权的设定，是由《国务院组织法》、《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》等相关法律法规加以明确授权的，执法内容必须是确定的、有法律依据的。

二、烟草专卖执法必须遵守的程序和期限

为了规范行政行为，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其它组织合法权益，我国行政法律、法规、规章对行政程序和期限都作了严格的规定，有以下程序和期限必须严格遵守：

（一）行政处罚中应当遵守的程序和期限。烟草专卖行政管理机关对已经立案的案件，应当指派两名以上（含两名）执法人员负责办理，查处案件应出示省级以上（含省级）烟草专卖行政管理机关核发的检查证件；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，实施先行登记保存需先经行政机关负责人批准，先行登记保存物品应当在七日内作出处理决定；在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩，执法人员必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和依据，应当进行复核。

（二）行政复议和行政诉讼中应当遵守的程序和期限。在行政复议中，复议机关应当在受理之日起七日内将复议申请书副本发送被申请人，复议机关应当在收到复议申请书之日起六十日内作出复议决定。在行政诉讼中，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状；行政机关不服人民法院第一审判决的，上诉期限为判决书送达之日起十五日内，不服人民法院第一审裁定的，上诉期限为裁定书送达之日起十日内。

三、烟草专卖执法中的“刚柔并济”

专卖管理人员的执法行为不是一般的行为动作，而是一种法律行为，必需是在法律的规范内，依照法律规定的职责、权力和程序执行职务。在實践中，有部分专卖稽查队员认为，专卖执法过程中首先要突出“刚性”和“强制”，对于制售假烟的违法分子必须坚决打击，不然就体现不出执法的权威。这种观点虽有一定道理，但并不全面。烟草专卖执法从其属性上来看，确实具有一定的强制性，但“强制”并不等于“武断”和“粗暴”，我们在严格执法的同时，也有必要讲究方式方法，保证执法公开、公正、公平，只有当被处罚者口服并且心服之时，才能更好的体现行政处罚的效果。要达到以上要求，我们在实践中应当注意以下三个方面：一是实行开放式的案件审理制度。开放、透明的审理制度是赢得被处罚者信任的首要条件，也是我们加强行政执法监督，防止执法腐败的机制保障。二是用好法律规定的行政处罚自由裁量权。近十年来，我国经济发展迅速，新生事物不断涌现，与此相比，我们实行的烟草专卖法律法规相对滞后，有些具体规定比较模糊，这就产生了一个问题，一部分案件可能会在适用法律上有交叉或在处罚尺度有争议，对此我们一般不要轻易定调下结论，而应当经过集体讨论后再作出客观公正的处罚决定，遇到确实疑难的问题，还应当及时向上级部门请示汇报。三是充分尊重违法当事人的权利。根据行政处罚法的相关规定，在行政处罚过程中，当事人依法享有陈述权、申辩权、行政复议、行政诉讼、重大案件听证的权利，违反办案程序剥夺当事人的上述权利将会导致行政处罚决定无效，对此我们应当引起足够的警惕。

在烟草专卖执法过程中，我们查处违法行为不是执法的目的，而是教育违法者的一种手段，最终的目的是促使经营者不违法、少犯规。因此，在平常的执法实践中，作为管理者的我们要注意把烟草专卖法律法规教育贯穿于执法的全过程，并将执法的重心由事后查处向事前引导规范转变，只有这样，烟草专卖执法才能起到事半功倍的效果。

四、烟草专卖执法的局限性和专卖执法人员素质存在的问题

烟草专卖法是1991年颁布的，到现在，外部环境发生了很大的变化，而烟草专卖法一直没有随着形势的变化进行修改，难以完全适用现实经济生活。对于一些违法经营处罚力度不够，不足以起到对违法者和惩戒作用。专卖执法的局限性是导致非法卷烟屡打不止的重要原因。由于烟草的职权有限，威慑力小，存在“取证难，追查难，查处难”的三大难题。新时期的卷烟经营违法现象有以下几种特点：一是打法律的“擦边球”，利用烟草专卖执法的局限性，把非法卷烟放在别处，经营场所只“摆包为样”，而我稽查人员无权对经营场所以外的地方实行搜查，因此无法大量查获，无法取证。而且对于上不了刑法条款的违法经营，烟草部门只能做罚款处理后放行，打击没有力度。二是交易手段隐蔽，有的违法大户只对几个熟悉的经营户进行违法销售，形成违法交易秘密网，不易查处。三是利用现代手法违法贩假售假，非法卷烟贩运车除加强伪装外，还有先进的通讯联络工具，经营形式趋于多样化复杂化，手段越来越高明，有的用高级轿车或特殊车辆贩运非法卷烟躲避检查。四是抗拒检查，暴力抗法的事件时有发生。

从近几年烟草专卖执法人员在执法实践中出现的问题，我们清醒地看到这样一种现实：烟草专卖执法人员的法律意识远远没有达到依法治国，依法行政的要求。究其原因，一是执法人员良莠不齐，观念落后，法制意识淡薄，法律素质偏低；二是执法人员职业道德和修养不够高，受利益驱动，以权谋私；三是执法监督和責任追究机制不够健全；四是缺乏主人翁意识。在实际工作中哦们不难发现，在一些烟草专卖执法人员思想观念中存在将行政管理与行政执法当作“管老百姓”、“把持权力”的错误观念。因而一些烟草专卖执法人员在执行公务时缺乏公正执法的法律服务意识，甚至出现滥用职权、吃拿卡要，甚至越权，失职，贪赃枉法，侵害被服务对象的合法权益还不以为然。当然更谈不到“严格执法，热情服务”。

五、加强专卖执法队伍素质的几点建议

怎样提高烟草专卖执法队伍素质，为适应新形势、寻求新发展、实现新跨越，勇攀新高峰，在实践中逐渐摸索出一条以制度提升素质、以素质保障专卖执法队伍的强企发展之路。

（一）加强对专卖执法队伍责任追究。加大烟草专卖执法队伍过错责任追究力度，只要在专卖执法中出现执法过错的，不管涉及到哪个部门，哪个人，都要严肃查办。要抓住执法犯法、徇私枉法等严重侵害群众利益，损害烟草形象的典型案件，毫不手软地进行处理，从而起到“惩处一个人，教育一大片”的警示作用。

（二）加强对专卖执法队伍教育培训。做好教育培训工作是提高专卖执法队伍整体素质和战斗力的根本保证，也是队伍建设的治本措施。教育专卖执法人员时刻警醒自己，要以维护国家利益和消费者利益为荣，以损害国家利益和消费者利益为耻，爱岗敬业，牢记使命。要有计划、有安排的把教育培训工作作为一项长期任务来抓，并把教育培训工作贯穿到实际工作当中，不断加强和提升专卖人员的法制意识，真正做到警钟常鸣，切实建立不想腐败、不敢腐败、不能腐败和不能违纪、不敢违纪、不想违纪的长效教育机制，增强专卖管理人员的防腐能力。

（三）加强对专卖执法队伍考核考评。要进一步细化和量化奖罚分明的专卖执法队伍工作考核标准，实行差异化绩效考核，加大考核力度，拉大收入差距，增强员工的危机意识。详细记录考核中的每件事情及结果，使其对自己及他人的工作业绩心中有数，以此来激励专卖执法人员的工作积极性。要认真监管专卖人员的行为规则，对工作人员在执法当中违纪行为要严厉处罚。

（四）加强专卖执法队伍社会形象。树立烟草专卖执法队伍良好形象，就要不断加强学习、更新思想观念，忠于职守、公平、公正。要着装整齐、举止端庄、文明礼貌、热情服务、勤政高效。必须加强规范意识，时刻牢记文明执法行为规范，这是对专卖人员的基本要求。要做到严格公正执法，把人性化执法与刚性化管理相结合，从而使市场秩序健康发展。

作者简介：黄永光，汉族，广西陆川县，1982年10月出生，研究方向：法律，工作单位：广西壮族自治区玉林市烟草专卖局，邮编：537000。