德国社会工作的特征

张 威

德意志联邦共和国是欧洲大陆重要的社会福利国家，其社会政策和社会工作的历史可追溯到一百多年前。由于历史、宗教、社会、文化、政治与经济发展的不同，其社会政策和社会工作的理解、组织与操作，在很多方面有别于英美国家。本文尝试从以下方面简要概述德国社会工作的主要特点：国家模式、社会工作概念、社会政策框架条件、社会工作理论模式、社会工作机构类型、社会工作实务领域与法律基础。

一、德国的国家模式：保守型社会福利国家

以社会思想体系自由主义、社会主义和保守主义为根源，可以划分三种不同类型的基本国家模式：自由经济型国家、中央集中管理型国家和社会福利国家。

自由经济型国家：国家对市场经济秩序只作很小范围的调整和规定，其国家经济政策以全球化和出口为本，宏观经济政策的宗旨是：国家对经济的干涉必须符合市场要求。争取达到低劳动成本、低社会福利支出、低税费和低国债是此类国家的目标。它们通过提高经济增长和提高收入来确保社会体制的安全。自由经济型国家的伦理宗旨为：自由高于平等（自由思想）。其主要目的在于确保公民的经济自由，同时也强调个人责任之原则。此类国家的例子有美国、澳大利亚、日本和亚洲“四小龙”。

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中央集中管理型国家：具有生产资料国有制的计划经济秩序。在此是指社会主义和共产主义的经济体制，其主要原则为低效率和高福利，主要特点是低生产力、高国债、低现代化程度和官僚主义。在教育、社会福利、医疗卫生和基本食品领域投入大量资金和补助，以此来确保社会体制的安全。中央集中管理型国家的伦理宗旨为：平等高于自由（平等思想）。其主要目的在于将集体性的劳动和生活状况平等化。此类国家的例子有前苏联、前民主德国和截止20世纪70年代末的中国。

社会福利国家：瑞典社会学者艾斯平-安德森（Gøsta Esping-Andersen）与马歇尔（Thomas H.Marshall）将福利国家的中心思想定义为：确保国家公民的社会权利。这一点可用三个核心准则分析和衡量：（1）去商品化程度。即在不依赖劳动市场的前提下，社会保障能达到什么程度。（2）社会分层化程度。即社会保障体系对社会分层和维持社会关系能影响到什么程度。（3）国家、市场和家庭在福利生产任务方面的混合关系和各自比重。即国家、市场和家庭，每一方分别承担多少比例的福利与保障（Opielka，2004：34）。所有福利国家的共同点：生产资料私有制、市场经济、福利保障。

艾斯平-安德森在他的《福利资本主义的三个世界》一书中将社会福利国家区分为三种类型：自由型、保守型和社会民主型（见图2）。

自由型模式以市场为本，强调市场和家庭的作用，强调个人的责任和义务（workfare instead of welfare）。国家的功能仅仅局限在对贫民最低限度的基本资助上。社会权利不被重视，并总与审查个人需求连在一起。劳动保护政策较弱。第三部门以市场为本、以私立福利组织模式和自愿原则为主。基本思想：自由和较低的社会保障。

保守型模式根源于欧洲的大陆国家，受天主教社会福利改革影响，是国家主义和父权主义改革与天主教社会学说的混合体（Bauer/Thränhardt，1987：22）。它集中体现在工资劳动和社会保险方面，社会权利与地位和阶层连在一起。第三部门以国家为本、以福利联合会模式和公益性原则为主。基本思想：自由和较好的社会保障。

社会民主型模式以国家为本，并强调其社会责任，具有较强的国家性、政治同一性。该模式追求最高限度的平等。社会权利是公民获得保障资格的基础。国家力求实现全面保障和建立统一的保障体系，采取积极的劳动市场政策（如充分就业；国家、工会和企业主三方合作）。第三部门中私立福利服务的作用较小。基本思想：平等和较好的社会保障。

艾斯平-安德森将澳大利亚、加拿大和美国列为第一组；将德国、奥地利和法国列为第二组；将丹麦、瑞典和挪威列为第三组。如果对他的福利国家学说加以补充，可以将南欧国家比如西班牙、葡萄牙和意大利称为后补型福利国家。艾斯平-安德森将他的分类理解为理想类型。经验性研究的实际表明，很多福利国家是混合型的，分别蕴含着各种理想类型中的不同特征。福利国家对比研究将德国界定为具有国家主义特色的保守型-协作型福利国家，由于优先选用保险原则，德国不属于贝弗里奇型，而属于俾斯麦型社会福利国家（Butterwegge，2001：21）。

保守型福利国家的国家模式、独特的社会福利市场经济思想，使得德国非常注重国家在确保社会公正、减少社会差异方面的宏观调控作用，这点为社会工作奠定了坚实的思想、政策和法律基石。

二、德国福利国家的特色

德国福利国家的特色可以概括为：社会保险国家、社会法制国家、福利联合会国家、职业性社会工作。

社会保险国家：与其他福利国家相比，德国的社会保障财政资助更明显地基于社会保险的原则。用于预防生活危机的社会保险是法定保险，财政资助来源于缴纳的保险金，这种法定保险形式是德国社会政策最重要的贡献。已非常普及的德国俾斯麦模式和英国的贝弗里奇模式，构成世界上社会保障财政资助的两种主要模式。一方面，社会保险国家使得德国社会工作拥有较为完善的社会保障体系框架和基础，另一方面，作为社会保障的实施领域或执行领域，社会工作也成为德国福利国家的重要支柱之一。

社会法制国家：公民获得社会福利保障的资格与权利被法律化，其立法程度很高。按照《社会法典》（SGB）第一部第一条第一节，社会法是“一部为实现社会公平与社会安定而服务的法律。这一任务由社会福利、保障和救济待遇方面的法律来完成，依此法律，须确保公民的社会福利、保障和救济待遇，包括在教育方面的帮助”（Thole，2002：682）。按此规定，有关社会福利、保障和救济待遇的法律构成社会法的核心内容。其分类以社会保障体系的基本构建原则（即保险原则、福利原则、救济原则）为依托。例如按照1962年的《联邦社会救济法》，如果需要救济的公民无法自己帮助自己，或无法通过其他方式得到社会保障，那么国家应为需求者提供生活救济金或特殊生活状况救济金。社会救济应帮助受助人达到自助的目的。由于助人自助的原则和辅助性原则，社会救济区别于社会保险。社会保险的基本原则是共同承担、相互均衡。社会政策法律以及社会工作的主要法律依据被编汇在《社会法典》1—15部中。换言之，德国社会工作的立法程度很高，比如《社会法典》第八部（《儿童与青少年专业工作法》）（SGB VIII/KJHG）是德国社会工作的重要法律依据之一。

福利联合会国家：在德国，社会福利、保障与救济待遇工作既由公立型机构承担，也由自由型机构承担。公立型机构，即联邦政府、各联邦州和城市层面上的各种官方机构，在此仅仅起着辅助作用。而相反，自由型机构，尤其是公益性自由型机构，即老年人工作、医疗卫生、青少年专业工作以及社会救济领域的自由型组织，如各种福利联合会和基金会，在德国起着非常重要的作用，它们的组织性相当强。德国2/3的社会工作者是在福利联合会中工作。以下6大顶级福利联合会构成德国自由型公益性非营利组织的核心力量：工人福利联合会、德国（天主教）慈善联合会、德国红十字会、德国新教福利联合会、平等福利联合会、德国犹太人中央福利处。和英美国家不同的是，德国的第三部门（非营利组织）更多地强调公益性原则，而较少地强调自愿性原则。福利联合会国家这一特征一方面显示出国家与社会组织的合作关系，另一方面也表明德国的公益性自由型机构在社会工作职业领域中发挥着核心作用。

职业性社会工作：德国的社会工作职业化已有近一百年的历史，职业化程度很高。从1970年起社会工作的学术专业化发展迅速，并分三个层次进行：最下面一级是专科学校和职业学校，学制3年，它们为学前教育、青少年工作和寄宿教养领域培养教师。中间一级是专科大学和职业学院，学制3年，它们培养社会工作者和社会教育工作者。最高一级是大学，学制4年半，毕业获得社会教育学硕士学位或教育学硕士学位。在德国，社会工作专业在大学教育中隶属于教育学，学科名称一般为社会教育学，相关学科即副专业主要有教育学、社会学、心理学、政治学、经济学和法律专业。以上三个教育层面每年向劳动市场输送大约25000到30000个毕业生（Thole，2002：822）。自2000年起，为了提高欧洲高等教育体制的国际竞争能力，以及随着欧洲教育一体化发展，德国高校引入了新型的二级高校学制即本科（Bachelor）和硕士（Master）学制。但本科学制一般为6个学期，硕士学制一般为4个学期。“职业性社会工作”这一特点体现出德国高度发达的社会工作专业化程度和职业化程度。

三、德国社会工作中的基本概念及其历史根源

在德国，社会工作专业领域通常使用三个专业术语：Soziale Arbeit（社会工作）、Sozialpädagogik（社会教育学）、Sozialarbeit（社会工作）。因专业界对这三个概念没有统一明晰的界定，它们经常被当作同义词使用。实际上，它们之间存在着细微的差异。简单地讲，专业界将Soziale Arbeit（社会工作）理解为上位概念，它涵盖另外两个概念，相当于英语中的social work。Sozialpädagogik汉语直译为社会教育学，这一概念只存在于德语国家，即德国、奥地利和瑞士，英美国家和中国均无此概念，为避免误解和繁琐的概念解释，专业内人士经常将它直译为社会工作。但严格来讲，这一概念的形成和使用有其历史渊源和专业教育背景。从德国社会工作职业的历史发展来看，社会教育学概念有着以儿童与青少年为工作重点的历史根源；从德国社会工作专业化角度来看，社会工作专业在大学教育中隶属于教育学，教育学是其主体学科，社会学和心理学属于相关学科。第三个概念Sozialarbeit，汉语也是社会工作，但sozial和arbeit两个词写在一起。与Sozialpädagogik相比，Sozialarbeit有着以成人为工作重点的历史根源。这种职业分支带有浓郁的历史色彩与发展背景，Sozialpädagogik和Sozialarbeit这两个不同概念的形成主要源于以下两个历史根源：

第一是对成年贫困者的救助工作（Erwachsenenfürsorge）（主要指物质方面）。济贫工作源于中世纪。最初的济贫者主要为贵族和富人，其次是教会和寺院。富人济贫是因为：按照基督教信仰，富人虽然很难进入天堂，但救济穷人者可以重返通往天堂的道路。国家救济贫民始于17—18世纪的英国，1601年伊丽莎白女王颁布济贫法，将贫困需救济者分为两类：无劳动能力者，如残疾人和老人，为他们设立贫民屋（poor house），经济来源是向有钱人征收贫民税；有劳动能力者，则必须在劳动屋（working house）接受监督和劳动，强迫其重新自食其力。1883-1889年间，德国俾斯麦实行社会改革，建立全世界第一个社会保险制度。

第二是对儿童与青少年的救助工作（Jugendfürsorge）（主要指教育和精神方面）。中世纪时期，儿童与青少年被当作成人对待，需救助者与成年贫困者一起，得到教会、寺院的救助。弃婴与孤儿被收容在孤儿院中，日常生活以宗教教育和体力劳动为主。17—18世纪开始出现儿童与青少年寄宿教养机构，这些机构中也有父母健在的儿童与青少年。受启蒙运动思想的传播和影响，19世纪起，这类机构开始提倡教育思想，代表人物是教育学家裴斯塔洛齐（Pestalozzi）和神学家与社会教育学家维希昂（Wichern）。1840年弗略贝尔（Friedrich Fröbel）在德国成立全世界第一个幼儿园（Kindergarten）。在今天的德国，幼儿教育以及幼儿照管体系与机构依然属于社会教育学范畴。

由于这种分支，德国社会工作的历史渊源有别于英美国家。但随着社会背景的不断变化，Sozialpädagogik和Sozialarbeit已经不再是社会工作的两个不同的职业领域。两者已逐渐趋为一体，专业界提出了“交汇论点”（Konvergenzthese）。但这一论点并不代表两个领域的完全融合和工作内容的一致，而是指：两者在某些方面具有共性或相互重叠，但仍然各具特色。因此，专业界经常采用社会教育学（社会工作）（Sozialpädagogik/Sozialarbeit）这一并列方式表达专业概念。两者被概括在社会工作（Soziale Arbeit）这个上位概念里。

德国社会工作领域中社会教育学与社会工作概念并存的现象，一方面体现出其不同于英美国家的历史发展脉络和职业分支传统，另一方面也体现出其鲜明的教育学取向，当然此处的“教育”概念更多是来自洪堡的广义教育思想。

德国对社会工作职业的目标与任务，当今有各种不同的界定，总体来说包括三个方面：助人自助、促进个性发展（个体性职能）；改善社会条件、改变社会问题状况（社会性职能）；以人权原则与社会公正为工作基础和基本取向。换言之，德国社会工作的功能定位更加强调“助人与监督”的双重职能，即社会工作不单单是面向个体工作（助人），而且也要接受国家和社会的委托、监督社会风险因素（监督）。社会工作的功能不仅是协助个体培养或增强独立应对问题的能力，更在于通过改善社会环境、完善社会政策这一宏观方式应对和解决社会问题。由此，社会工作机构和社会工作者被置于国家与个体之间的位置。

四、德国社会工作的理论模式

欧洲大陆国家将社会工作理论分为三类：普遍性社会工作理论①德语原文是Universelle Theorien der Sozialen Arbeit。、特殊性社会工作理论②德语原文是Spezifische Theorien der Sozialen Arbeit。、外延社会工作理论③德语原文是Externe Theorien der Sozialen Arbeit。（Engelke/Spatscheck/Borrmann，2009：355-397）。第一类理论是：阐述社会问题如何形成、如何防止和解决社会问题、阐述什么是社会工作、社会工作的功能任务和目标、社会工作的专业质量和职业特征。此类理论主要形成和发展于欧洲大陆国家，并来自社会工作本学科，因其具有普遍性特征，被欧洲大陆国家称为普遍性社会工作理论；第二类理论是：阐述和分析在应对和解决社会问题过程中的预估（Assessment）和介入（Intervention）两个工作阶段（即观察—判断—行动）的理论模式和观点。此类理论主要借用于心理学等其他学科，如认知行为理论、精神分析理论、人本主义理论、各种心理治疗和家庭治疗的理论流派等等。因此类理论主要涉及社会工作行动层面，具有一定特殊性，被欧洲大陆国家称为特殊性社会工作理论。在欧洲大陆国家，此类理论在社会工作方法（如个案工作）范畴内研究和传授（而非社会工作理论），故此类理论被视为社会工作方法的理论基础或操作模式；第三类理论是在社会政策和神学范畴内阐述和分析社会问题如何形成、如何应对社会问题的理论。此类理论与前两类虽有诸多交叉，但因其处于社会工作范畴之外，被欧洲大陆国家称为外延社会工作理论。从内容看，普遍性社会工作理论蕴含着特殊性社会工作理论的核心要素，它解释了社会工作是什么和往哪儿走的问题，因此是解释社会工作如何做的前提和基础。鉴于这种原因，笔者将前者称为社会工作基础理论，将后者称为社会工作实践理论（张威，2012）。

德国拥有较强的理性思维和辩证思维传统，这点也体现在社会工作领域中，即注重理论建设与发展。诠释主义、现象学、批判理论、实证主义等多样化的科学认识论传统，使得德国社会工作学科拥有世界上独一无二的理论体系：它拥有一系列强大、成熟的普遍性社会工作理论（即社会工作基础理论）。自中世纪以来，在不同的历史阶段和社会背景下，形成了各种不同的社会教育学/社会工作理论观点。德国社会工作理论具有多样化和多层次的特点，但大致可分为古典理论和现代理论两种类型。古典理论着重于解释：什么是社会教育学/社会工作?为什么会形成社会教育学/社会工作?它在社会中的功能是什么?古典理论的代表有Johann Heinrich Pestalozzi（1746—1827）,Johann Hinrich Wichern（1808—1881）,Christian Jasper Klumker（1868—1942）,Alice Salomon（1872—1948）,Gertrud Bäume（1873—1954）,Herman Nohl（1879—1960）,Hans Scherpner（1898—1959）等。现代理论指1970/1980年以后形成的理论，着重于从内容层面上解释：社会教育学/社会工作的任务是什么?现代理论的代表有Klaus Mollenhauer（1928—1998）,Marianne Hege（1931）,Hermann Giesecke（1932）,Lutz Rössner（1932—1995）,Hans Thiersch（1935）,Silvia Staub-Bernasconi（1936）,Lothar Böhnisch（1944）,Bernd Dewe（1950）,Hans—Uwe Otto（1940）等。近30年来专业界对社会教育学（社会工作）的理论性反思十分活跃，形成了一系列的理论模式。以下以古典理论中诺尔（Herman Nohl）（1879—1960）的理论思想为例简要介绍。

诺尔（Herman Nohl）在第一次世界大战后的魏玛共和国时期开始了他在社会领域的工作。第一次世界大战所带来的最大问题是，它对大城市工人居住区中的家庭、儿童和青少年的生活产生了长期的负面影响：很多家庭失去了教育和陪伴子女的经济、社会和心理条件与能力。许多儿童和青少年不得不离开父母、在家庭外成长，儿童与青少年寄宿教养机构数目激增。迫于战争所带来的社会问题，国家扩建了福利领域，并建立了官方公共福利工作与有组织的私立慈善工作之间的合作机制。在宪法国家建设的基础上，这种国家与联合会之间的合作已初具法律与行政框架。这个时期的两个重要立法，即1922年颁布的《帝国青少年福利法》（RJWG）和1923年颁布的《青少年法庭法》（JJG）为今天德国的“儿童与青少年专业工作”奠定了重要的基础。

这两个立法是Nohl理论思考的出发点，他尝试着用一种理论模式为这种公共教育救助确立理论依据。青少年所面临的身体、精神和社会方面的各种困境状况，是其理论的立足点。该困境状况的结果是：个人与个人之间赖以生存和维持价值观的纽带松懈了！因此社会教育学应致力于：如何在这种社会状况下，巩固家庭、学校、公众中的自然纽带，并通过补充性的社会教育性救助工作（如寄宿教养院、咨询机构）保障这种纽带。Nohl本人没有对社会教育学下定义，他的学生波尔摩（Gertrud Bäumer）的界定是，所有有关教育的，只要不是学校不是家庭，都是社会教育学（Wollenweber，1983b：58）。对她这种非严格意义上的界定不能简单地理解为：社会教育学只发生于家庭和学校之外，她是指：社会教育学既属于家庭教育和学校教育中的成分、与两者属合作和互补互动关系，同时又独树一帜、是除两者之外的第三个独立的（新型）教育领域。

Nohl社会教育学理论的主要观点如下：

——精神能量。他提出，以下五种精神能量（即社会运动）是对社会问题和社会矛盾的反映和体现，也是（作为应对方式的）社会教育学形成的原因：（1）工人运动（Arbeiterbewegung）所提倡的社会主义（1848）：从经济状况和阶级斗争的背景解释贫困与工人困境，目的是实现无阶级社会。（2）教会（新教）的向内福传运动①向内福传运动:指新教教会内部所发起的行动，被看作是教会针对19世纪社会问题所作出的反应，向内福传一词来自于约翰·亨利希·维希昂(Johann Hinrich Wichern)(1808—1881年)，他认为，通过爱心行为来表明信仰，是新教教会的内部使命。不只是通过言语，而是要通过行动，展示上帝的爱。向内福传的工作传统可追溯到1848年的维腾堡教会大会。会上，维希昂提出了向内福传应对精神、物质贫穷和社会困境的计划。（Innere Mission）（1849）：是对家庭失去信仰所作出的反应，其教育目的是通过心灵慰藉和爱心行为即新教教会的向内福传，重新建立基督教家庭和基督教生活秩序。（3）妇女运动（Frauenbewegung）（1870）：是对女性缺乏影响力所作出的反应，其目的是增强女性在全社会的影响。（4）社会政策运动（Sozialpolitische Bewegung）（1870）：是对各阶层困境状况和国家的无作为做出的反应，其目的是督促国家确定社会立法。（5）青少年运动（Jugendbewegung）（1900）：是对整体文化所面临的危机即集体意识缺失所做出的反应，其目的是建立一种全新的集体意识。在Nohl看来，这五种“精神能量”或社会运动是对社会现象或社会问题的一种体现，在这些背景下，社会教育学作为一种新型应对方式应运而生。

——个人与集体。Herman Nohl受改革教育学和新人文主义影响很大，其观点是：个人追求自己幸福的权利，是社会教育学的首要目标和任务。个人（即主体）的生活权利、其身心的发展是社会教育学的出发点，而不是客体。这一目标凸现了社会教育学的独特性；但同时，他认为个体性教育和社会性教育是公民教育的两面，因亲身经历过青少年运动的集体生活，他注重集体的价值，认为它也是社会教育学的重要支柱。

——教育关系纽带（Pädagogischer Bezug）。Nohl将之称为青少年福利工作（Jugendwohlfahrtsarbeit）的精神中心：在教育关系纽带中，教育者与被教育者以同等程度与客观世界及其价值观联接在一起。因此，教育者承担着双重任务：一方面促进个人（主体）的成长与发展，另一方面实现或向主体传递（客体所要求的）价值观秩序。这种教育关系纽带需因人而异，它是教育工作成功的基本前提。教育关系纽带概念将教育者置于被教育者（主体）及其所处客观环境（客体）之间的位置，教育者的任务是权衡两者：既要向被教育者传递客观世界所要求他掌握的知识、经验、技能和价值观，又要关注被教育者的状态和需求、促进其成长和发展。教育工作有效与否、成功与否，取决于在教育者和被教育者之间是否形成教育关系纽带。这一概念揭示出：助人过程亦是一种广义教育过程，即助人者对受助者产生影响的过程，而这一影响能否产生，取决于两者之间是否存在教育关系纽带。

——危急教育学—积极教育学—预防。儿童与青少年的困境状况以及作为寻找解决途径的社会运动（精神能量），是Nohl理论思考的出发点，在其最初的论证中，社会教育学是作为一种危急教育学出现的。他有关个体以及教育关系纽带的论点强调，认可个人的生活权利以及能使个人追求和获得自己的幸福，是社会教育学工作的目标。这一论点标志着社会教育学由危急教育学转向积极教育学。这一任务本应由当时新成立的青少年事务局承担，但因官僚原因无法实现。Nohl批评青少年事务局：总是等到发生了不幸和问题，再去试图消除损失和化解问题，青少年事务局的任务不应是等火车出了轨，再把它拉回轨道上来（Wollenweber，1983a：46）。他批判道，整个工作中存在着一个严重的结构性错误：工作重心不应该集中在疾病上，而应该集中在如何确保健康上。整个工作重心应从急救、拯救和治疗向预防方向转移。社会教育学首先是预防性的，也应面向正常的儿童与青少年。Nohl所提出的社会教育学预防功能的思想，对德国日后社会工作预防功能重心的确立产生了重大影响。

Nohl理论的意义在于：他强调个体的同时并不忽略集体的因素；若要助人，需与其建立良好的关系，这点体现在“教育关系纽带”上；他所提出的社会教育学预防性功能，是一种视角转折。他的理论对社会教育学二战以后的发展影响深远。社会教育学从教育学中分离出来，成为教育学的一个分支领域。对个人（主体）的强调奠定了助人自助原则的基础。但是，后人对其理论的批判性反思是：Nohl对预防功能的评价过于理想化，预防工作和事后工作应同时成为社会教育学的服务内容和任务，社会教育学应该既具有预防性和辅助性功能，又具有补充性和替代性功能。另外，他的理论观点单纯强调个人需求，忽略了经济和政治因素（Schilling/Zeller，2007：146-153）。

德国社会工作领域所拥有的强大、成熟的普遍性社会工作理论即社会工作基础理论系列，是对全世界社会工作学科和职业的重大贡献，它不仅清晰阐释社会问题形成的原因，也清晰定位社会工作的职业功能，是社会工作实践理论的重要基础。我国因受英美国家影响较大，对德国的普遍性社会工作理论较为陌生。而过去近40年社会工作学科和职业发展的诸多瓶颈甚至乱象，都与中国缺乏社会工

作基础理论、对社会工作的基础性问题缺乏理论反思有直接关联。

五、德国社会工作的社会政策框架条件

在德国，社会政策这一概念含社会保障和劳动就业政策，从广义上讲也含医疗卫生政策、家庭政策和儿童与青少年专业工作。在德国，社会保障是三个领域的上位概念：社会保险、公共福利、社会救济。

图2 德国社会工作政策框架（张威绘制）

发达的社会福利体系被看作德国的社会结构特征，是一种战后现象。从社会历史的角度讲，德国福利国家的构建经历了四个阶段：建设与恢复正常阶段（1949—1966）；福利国家的继续发展和现代化阶段（1966—1975）；福利国家的困难时期（1975—1995）；自1990年代中期起的福利国家危机时期（Leisering，2004：12）。

按照《基本法》第20条，联邦德国是一个“民主和社会法制化”的联邦制国家；第28条责成各个联邦州，以“共和国、民主和社会法制国家”的原则确立其宪法性条款。

德国的社会保障制度按照三个基本原则构建而成：保险原则、福利原则和救济原则。按照此原则，社会保险、公共福利（其中包括社会资助和社会赔偿）以及社会救济构成社会保障体系的三大组成部分。社会保险由养老、失业、医疗、事故和护理保险组成，它们构成德国福利国家的五大支柱。社会资助的组成部分为：劳动和就业资助、教育资助、儿童与青少年资助、家庭资助、住房资助以及残疾人适应生活资助。社会赔偿的主要组成部分是伤残军人福利。社会救济主要是指救济金和失业金II（即Hartz IV）。图3描绘了德国的国家社会保障形式。

通过这一高度发达的体系，几乎每一位公民都可以得到社会保障：从子女教育到医疗卫生，从失业救济到预防贫穷，从住房到养老。目前社会福利保障的支出占国内生产总值的33%。

德国社会政策法律以及社会工作的主要法律依据被编汇在《社会法典》1—15部中。一方面，德国较为完善的社会政策体系为社会工作的发展创造了坚实的基础和条件；另一方面，社会工作作为社会政策的实施领域之一，也成为德国福利国家的重要支柱之一。

六、德国社会工作的机构类型

图4 德国社会工作机构

德国社会工作机构分两大类：公立型机构（Öffentliche Träger）和自由型机构（Freie Träger）。公立型机构为国家、公共、政府、官方社会服务机构，自由型机构为非国家、非公共、非政府、非官方的社会服务团体、社会组织或机构，它又分为两大类：自由公益型机构（Frei-gemeinnützige Träger）和自由营利型机构（Gewerbliche Träger）。公立型机构和自由型机构之间是合作关系，这种合作关系是由“辅助性原则”（Subsidiaritätsprinzip）确定的。

（一）辅助性原则与合作关系

辅助性原则由天主教社会学说发展而来，但它不应被理解为天主教的特殊产物，而应被理解为普遍的理性原则（Nell-Breuning，1990：370）。其基本含义：一个社会的结构由小单元到大单元组成，即自下而上由个人、家庭、社会团体、国家组成。每一个单元都承担着不同的社会功能。辅助性原则所表达的实际上是不同社会功能之间的一种分配关系，它有两层含义：一个是自下而上的关系，个人、家庭、社会团体、国家，每一个单元首先有责任和义务承担起自己的功能，比如个人自己对自己负责，具备自助能力；假如某个单元没有能力自助了，只有借助外在力量，才能度过难关，重新恢复自助能力，这种情况下，就涉及到另一层自上而下的关系，即国家、社会团体、家庭、个人。那么，每一个上一层的单元有责任承担起辅助性功能，对下一层的单元提供帮助和支持，以达到助其自助、使之继续发挥原有功能的目的。比如，在个人无法帮助自己的情况下，其家庭有责任帮助他；如果一个家庭没有能力自助了，那么社会团体应协助个人和家庭恢复自助能力；如果一个社会团体需要帮助，国家有责任提供支持。

因此，辅助性原则也确立了公立型机构和自由型机构即国家和社会组织之间的合作关系，这点在《社会法典》第八部（《儿童与青少年专业工作法》第四条）（§4 SGB VIII/KJHG）中有明确说明：公立型机构与自由型机构的合作（1）为了年轻人及其家庭的幸福，公立型机构应与自由型机构进行伙伴式的合作。它应尊重自由型机构在确定目标、完成任务和构建组织结构方面的独立性；（2）只要被认可的青少年专业工作自由型机构能够及时设立适当的机构或提供相关的服务，那么，公立型青少年专业工作机构就不应再承担此项任务；（3）公立型青少年专业工作应按照该法典规定对自由型青少年专业工作进行资助，并增强其各种形式的自助能力。例如：一个城区因儿童数量增加需要盖建一个幼儿园，该区的天主教教会表示愿意承担此项任务。这种情况下，城区政府应放弃盖幼儿园的计划，也就是说，只有在没有任何自由型机构愿意承担该任务的情况下，城区政府才可以盖幼儿园。在《联邦社会救济法》（BSHG）第十条和《联邦职业培训资助法》（BAföG）中，辅助性原则也得到运用。受助者（如领社会救济金者、大学生/中学生）只有在得不到任何其他支持的情况下（如个人收入和财产、家人的资助），才有资格获得相关福利待遇。在此，国家的位置也是从属、辅助的（Vogelsberger，2002：22等）。辅助性原则确立了国家和社会组织的合作关系，即在提供社会服务时，自由型机构有优先权，公立型机构应对其进行资助，并确保其在目标设立和实践操作层面的自主性和独立性。

（二）公立型机构的责任

按照《社会法典》第八部（《儿童与青少年专业工作法》第三条）（§3 SGB VIII/KJHG）公立型青少年专业工作机构负责承担整体责任。公立型机构（即国家）的整体责任体现在三点：首先在计划层面，它必须全面检查，所需的服务机构和项目是否都存在。如果需要新建设施或机构，自由型机构具有优先权，只有在自由型机构无此能力的情况下，公立型机构才可承担起此任务。但自由型机构的这种优先权并不是绝对的，尽可能为受助者提供最佳服务是保留的先决条件，因此，它对自由型机构的专业能力提出一定要求。第二，它必须确保服务项目与内容的多样化，避免某一机构的垄断地位，以保证受助者的选择权。第三，它要注意国家资金的合理使用。比如，如果改建一个公立型机构可少花些钱，而新建一个自由型机构要花更多的钱，这种情况下，应优先考虑公立型机构（Bettmer，2002：433等）。

按照《社会法典》第八部（《儿童与青少年专业工作法》第69条）（§69 SGB VIII/KJHG）公立型机构分为地方性机构和跨地方性机构。地方性机构是指所有州区和州区直辖市所设立的机构。跨地方性机构是由各联邦州根据自己的州级法律所确定的机构。传统的公立型地方性机构有三个：青少年事务局（Jugendamt）、社会福利局（Sozialamt）、卫生局（Gesundheitsamt）。从1950年代起卫生局的社会工作功能在逐步减退。社会福利局的任务是按照《联邦社会救济法》（BSHG）提供社会福利与救济，在很多方面比如针对个人的服务，其任务与青少年事务局有重叠和交叉之处，因此，针对个人服务方面的任务主要由青少年事务局承担，而社会福利局的任务主要集中于物质和经济方面的资助、提供社会救济与福利。除了这三个传统机构以外，还有一个综合社会服务处（ASD），1970年以前名为家庭救济服务处（Familienfürsorge）。该机构的法律基础不是社会立法，而是基本法对地方政府组织公共救济服务义务的规定。综合社会服务处是一个面向所有社会问题的汇集点，处理各种类型的社会问题，工作领域繁杂多样。虽然它也部分地承担着儿童与青少年专业工作法中所规定的服务项目和其他任务，但并不是在所有地方，它都归属于青少年事务局（大多归属于青少年事务局）；而且因面对太多不同的社会问题，工作任务没有明显特征，专业人员常感到力不从心。

青少年事务局的形成有其历史背景，为了聚集多样化和分散的社会性力量，并将青少年业余活动工作（Jugendpflege）和青少年救助工作（Jugendfürsorge）这两个领域合为一体，人们尝试设立一个独立的社会教育学专业官方机构。1922年的《帝国青少年福利法》（RJWG）对此推动很大：该法律规定，地方政府有义务设立青少年事务局。尤其是《社会法典》第八部（《儿童与青少年专业工作法》）（SGB VIII/KJHG）作为法律基础进一步全面增强了青少年事务局的专业机构地位，它的二段式组织结构使得青少年事务局在地方性机构中具有特殊地位。按照二段式原则青少年事务局由行政组织和青少年专业工作委员会（Jugendhilfeausschuss）两部分组成。行政组织负责提供和实施青少年专业工作的服务项目，设立自己的专业服务部门，并负责资金的合理使用。行政组织分两个层面：行政层面和专业层面，但两个层面之间的合作协调经常出现问题。青少年专业工作委员会的核心任务是推动地方青少年专业工作的整体建设与发展，行政组织必须执行它所做出的决议，因此，青少年专业工作委员会具有优先权，但这种决策权只能在当地城市（或州区）所提供的财政资金范围以内以及相关章程范围以内执行，决议必须是有必要执行和能够执行、不能太局限也不能太具体。青少年事务局在地方性行政机构中有两个特殊性：第一，在当地城市（或州区）做出青少年专业工作方面的决议前，青少年专业工作委员会拥有听政权和提议权；第二，青少年专业工作委员会的成员由两部分专业人士组成：五分之三成员由当地城市（或州区）确定，五分之二成员由自由型机构建议提名。成员总数由各联邦州的州级法律确定。这种结构的功能在于，在保持多样化结构的前提下，聚集各种社会团体的力量；增强公立型机构与自由型机构伙伴式合作关系的专业立场；直接体现地方行政中的民主。

青少年事务局的整体责任体现在：确保充分的青少年专业工作服务项目；为自由型机构提供资助；在可能情况下，开发自己的服务项目。其具体的任务在《社会法典》第八部（《儿童与青少年专业工作法》）（SGB VIII/KJHG）中有明确说明：第11—41条（§§11—41）列举了青少年专业工作的服务项目与服务内容（Leistungen），这些任务均根据公立型机构与自由型机构伙伴式合作的辅助性原则来完成。第42—60条（§§42—60）中列举了青少年专业工作的其它任务（andere Aufgaben），这些其他任务只属于公立型机构的权限和责任范围，但它也可将部分任务移交给自由型机构承担。其他任务主要是属国家权限的任务，比如对各种机构的监督义务、对基本法第六条（Art.6 GG）中所规定的父母教育权的干预、在法院诉讼程序中的参与配合义务。青少年事务局行政组织一般为核心任务设立各种工作部门：儿童日间照管机构（Kindertagesstätten）、青少年工作与青少年社会工作（Jugendförderung）、家庭与子女教育方面的专业工作（Erziehungshilfe）、心理咨询处（Psychologische Beratungsstelle）、（对未成年人的）官方监护事务（Amtsvormundschaften）、综合社会服务处（ASD）、青少年专业工作规划（Jugendhilfeplanung）等等。每个青少年事务局的内部组织结构图（Organigramm）都因部门设置不同而不同。较有问题是青少年司法社会工作（Jugendgerichtshilfe），从组织形式上讲，它属于青少年事务局，但其任务由《青少年法庭法》（JGG）确定。按照青少年法庭法第38条（§38 JGG），青少年司法社会工作应在青少年法庭的诉讼程序中运用教育性、社会性和救助性观点，协助刑事司法部门工作。但其问题在于，在以惩罚为主的青少年刑事犯罪法中，教育思想虽然能够发挥有限的作用，但往往无法实现真正的教育意图。

（三）自由型机构的责任

如前所说，自由型机构分两大类：自由公益型机构和自由营利型机构。德国自由公益型机构的核心力量是六大顶级福利联合会：德国（天主教）慈善联合会（明爱）（Caritas）、工人福利联合会（AWO）、新教福利联合会（Diakonie）、德国红十字会（DRK）、平等福利联合会（Der Paritätische）、犹太人福利总处（ZWST）。该六大联合会是国家认可的顶级联合会，每个联合会都有一个联邦级总部：工人福利联合会和德国红十字会的总部在波恩，（天主教）慈善联合会（明爱）的总部在弗莱堡，新教福利联合会的总部在斯图加特，平等福利联合会和犹太人福利总处的总部在法兰克福。这些福利联合会又组成了联邦级自由公益型社会服务机构工作联盟（BAGFW）①BAGFW:Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege:联邦级自由公益型社会服务机构工作联盟。，地址在柏林。在联邦州和地方层面，它们也组织了自己的工作联盟。

自由型机构的总体任务具有矛盾性：一方面，在多样化社会中，自由型机构代表着一定的伦理和道德价值观、体现其组织成员的世界观或宗教观。因此，它们在政治上和法律上是独立的组织，其任务是独特的、不可替代的；另一方面，自由型机构又是福利国家的重要支柱，也就是说，它们是具体实施国家社会福利制度的机构和组织。因此，它们在工作行为上不是独立的，而是与社会福利待遇方面所规定的法律和行政体系息息相关的，由此看来，其任务没有特殊性、是可替代的（Bauer，2002：450等）。自由型社会服务机构的这两张面孔（独立的使命和国家的委托）是德国19—20世纪社会根源与福利国家政治发展的结果。后者始于1871年到1890年间俾斯麦实施的社会保险政策。1871年德意志帝国成立后，帝国宰相俾斯麦力求建立中央专制国家，他反对工人运动和天主教会的非集中化的自我组织观点。他的社会政策使得德国成为世界上第一个建立社会保险的国家。自由型社会服务机构的形成，部分早于德意志帝国的成立。以新教福利联合会为例，1849年约翰·亨利希·维希昂（Johann Hinrich Wichern）（1808-1881）成立了德国新教教会的向内福传中央委员会；德国红十字会由1863年的护理战场受伤将士妇女协会发展而来并在第一次世界大战后承担起福利任务；一部分联合会是在俾斯麦的社会立法后成立的，例如1897年由Lorenz Werthmann（1858-1921）发起成立了Caritas-Comitè（后来的天主教慈善联合会）。第一次世界大战期间1917年成立了犹太人福利总处。魏玛共和国期间成立了其他联合会：1919年成立了工人福利联合会总委员会，主席为社会民主党成员Marie Juchacz（1879—1956）；1920年的自由公益型医院与护理机构联合会为（1930年起）平等福利联合会的前身（Bauer，2002：449—452）。

自由型机构的责任主要体现在三个方面：专业性、经济性和组织性。自由型机构面向各种人群提供极其广泛的专业服务和咨询：儿童、青少年、家庭、老人、残疾人、失业者、移民等等。有些自由型机构还开设各种形式的职业资格培训机构、进修机构、培训社工的专科大学和大学（大多隶属于宗教性自由型机构）。但由于以下因素自由型机构的这种专业性使人质疑：有些自由型机构将自己看作法律规定的执行者和实施者，其专业性仅体现在官僚式的法律措施实施上；有些自由型机构将其世界观（如宗教观）作为决定性的衡量尺度，其专业性被局限和僵化。科学地讲，这两种形式都称不上专业性。此外，基于教会机构内部的个人劳动法规定，宗教性自由型机构在聘任员工时，不只是考虑其专业水平和资格，是否属于教会成员也是关键因素。作为雇主，自由型机构为具备专业资格的雇员所提供的工资标准并不是很高，它们亦雇用非专业人员、启用义工和服民役者。由于这些因素，自由型机构想在工作理念和方法上进行专业创新，并非易事。

自由型机构也承担着经济性责任。自由型机构的经济来源主要有以下三个：（1）服务费用（Leistungsentgelte）。由服务对象直接支付，或者通过具体负责的公立型机构进行费用报销，如青少年事务局、社会福利局或者社会保险机构等。（2）国家补助或资助（staatliche Zuwendungen）。补助形式：（a）营运费用补助，按照现有法律具备获得补助的资格，或者根据政策性斟酌权衡获得补助。（b）用于盖建机构的一次性投资补助，从辅助性原则的意义上讲，该补助基于国家必须适当支持自由型机构之义务。（3）自筹资金（Eigenmittel）。有以下形式：（a）组织成员缴纳的会费。（b）捐款和捐物。（c）遗赠物。（d）（法院的）罚款。（e）基金会资金。（f）拍卖福利邮票和彩票的收入。总体来说，自由型机构的主要经济来源是公共财政，对自由型机构财政资助的主要责任在国家，而不是在自由型机构本身。但每个福利联合会也有自己要承担的经济责任：（1）以上几种形式的自筹资金。（2）申请国家财政补助或资助。因为既要努力申请国家的财政资助，又要通过各种途径自筹资金，所以，自由型机构总要在两者之间进行权衡：与有影响力的党派政治团体和重要人物保持紧密联系，同时要考虑会员和捐赠者的利益。

从财政支出的角度讲，自由型机构的公益性既为其带来了利，也为其带来了弊。利处体现在：财政局为其免除法人收入所得税（Körperschaftssteuer）、工商税（Gewerbesteuer）、财产税（Vermögenssteuer），并优惠营业额税（Umsatzsteuer）。与营利性机构相比，公益性机构可以享受这些免税和优惠措施。但是繁琐和陈旧的公益法（Gemeinützigkeitsrecht）为公益性机构自己承担经济责任也带来了很大的限制：例如，公益法规定，公益性机构所获得的资金必须“尽快”得以使用，也就是说，在一个营业年里所得到的国家补助或捐款，必须最晚在第二年用于公益性目的。这种对财产增长的系统性限制，成为远期财政计划和有效管理的一大障碍。另一个例子是公益法对私营企业赞助费的规定：如果由赞助商提供的赞助费收入超过了国家规定的3万欧元的年限，那么自由型机构将失去其公益性质，并有充分的缴税义务（Bauer，2002：459）。这一限制也同样制约了自由型机构的经济增长和它对国家资金的财政独立性。这一点不仅表现在公益性方面，补助法（Zuwendungsrecht）对国家资金分配的规定也是一个例子：补助法制定的原则是填补支出与收入空缺需求的资助（Fehlbedarfsfinanzierung），因此，公益性机构所赢得的非国家资金（如捐款）必须从已支付的国家补助中再扣除出去。

因此无论从财政收入还是财政支出的角度看，与营利性机构相比，公益性机构虽然具备许多优势，但自我经济责任方面受到很大的限制。而且，在申请国家财政补助方面，自由型机构的经济责任主要集中体现在官僚式的小型战争上：撰写申请、注意规定、填写表格、仔细核算、整理票据。这一套程序基本上每年重复一次，一般来讲提出申请和再次申请的时间间隔太短，无法进行有效的计划。因此，自由型机构的经济责任仅局限于注意和遵守国家所制定的财政经济和税法方面的规定和条件、以及捍卫辅助性原则和与其相连的优势。即使当今所提倡的自由型社会服务机构的经济化也不能被理解为，公益性机构具备了更多的自我经济责任，从节省费用的意义上，它更是一种约束自由型机构经济责任的工具。

自由型机构的第三种责任是组织性责任。自由型机构绝大多数的法律形式是登记注册协会（e.V.），其组织性责任与协会法（Vereinsrecht）的规定息息相关。协会法规定每个协会至少有两个机关：会员大会（Mitgliederversammlung）和理事会（Vorstand）。理事会至少由三人组成，负责协会的日常事务，对内和对外代表协会。会员大会是协会的最高权利机关，每年至少召开一次，选举理事会、制定协会的核心决议、必要时负责更改协会章程。这种形式上对理事会权利的限制制约着理事会的各项决定。假如自由型机构的会员不是自然人而是团体会员，即更小的协会、专业联合会、修会、医院，那么，理事会和会员之间就更难达成一致了。这些团体会员本身就是协会结构，其内部同样需要相互协调。如果理事们要做出跨地方层面的决定，会员的参与还要受到其他因素的制约（路途时间、交通费、住宿费）。所以“协会民主”受制于很多因素。1999年针对怀孕后堕胎方面的咨询之例也表明了这一点，当时梵蒂冈禁止德国（天主教）慈善联合会（明爱）签发“咨询证明”。自由型机构组织性责任的其他问题还体现在：理事会中的重要职位是由非专业和非本机构人士担任，比如神学家或党派政治家。由此引发进一步的问题：即义务工作的理事会对自由型机构领导人员的依赖性。因为理事会成员既不是专业人员也没有足够时间去通读繁杂的资料，因此他们的责任仅仅局限在例行公事上，即准许机构领导人员的决定。

由于协会结构中的许多限制和工资标准，有些自由型机构更愿意采用有限责任公司（GmbH）的法律形式。成立有限责任公司需要至少一个股东和2.5万欧元的最低投资资本。股东以其出资额为限对公司承担责任。自然人或法人都可以作为股东成立公益性有限责任公司（gGmbH）。其主要机关为股东大会和公司管理部门。公益性机构的第三种法律形式是基金会（Stiftung），基金会财产不归属任何所有者，分国家认可或教会认可的基金会。第四种法律形式是股份公司（AG）。1994年修改过的股票法颁布后，可成立公益性股份公司。股票票面价值至少为5万欧元。股份公司的主要机关为股东大会和监督理事会，两者对管理层面即理事会进行监督。

总体来讲，自由型机构的专业性、经济性和组织性责任受制于很多因素。这种困境的发展趋势也许有两种：一种是新型调控模式的管理主义可能会导致公益性机构朝着营利性企业结构的方向发展。它们不得不顺应资本主义市场规律。在人人为己的新自由主义经济风暴的冲击下，社会责任的堤坝被冲垮，福利联合会的田野被淹没。另一种是，这种危险的发展方向会使人们认识到，中间组织应成为一种独立的社会力量和政治力量。但社会作用的重新定位要求福利联合会抵制对其权利和责任的限制、抵制在社会工作职业中对专业教育和工作领域近似传教的殖民（Bauer，2002：463）。

（四）联邦层面的社会工作伞式组织

德国社会工作的公立型和自由型机构联合组成一个联邦级伞式组织（Dachorganisation）：即位于柏林的德国公立与私立救助服务机构协会（DV）①DV:Der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge德国公立与私立救助服务机构协会。。该协会是德国社会工作领域各项工作的中心点，尤其是社会救济、青少年专业工作和健康专业工作领域。但实务性社会工作不是该协会的任务，而是其成员的任务。该协会的主要任务是：推动和影响社会政策、为公立和私立型社会工作实务提出推荐性建议、在社会法领域提供专家鉴定工作、对社会领域的负责人和员工提供进修和培训、观察和分析其他国家的社会工作发展、促进国际合作、开展国际社会服务、出版社会工作方面的文献和书籍。截至2010年12月该协会共有2562个成员。主要成员为两类：一类是城市、州区和乡镇；这些地方政府又联合组成以下三个组织：德国城市联合会（DST）、德国州区联合会（DLT）、德国城市与乡镇联盟（DSt-GB）；另一类是自由公益型社会服务机构，即前面所提到的六大顶级福利联合会。德国公立与私立救助服务机构协会的资金补助主要来自联邦家庭、老人、妇女与青年部以及各联邦州，其它收入来源为会员会费、出版社和会议收入。

伞式组织的第二个例子是，联邦级地方政府顶级联合会联盟（BV）②BV:Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände联邦级地方政府顶级联合会联盟。由德国城市联合会（DST）、德国州区联合会（DLT）、德国城市与乡镇联盟（DStGB）联合组成。德国城市联合会为该联盟的领导组织。这三个组织又分别由城市、州区和乡镇这些地方政府联合组成。在这些代表地方政府政治利益的联盟中，社会工作问题只是一个方面。德国城市联合会（DST）是德国最大的地方政府顶级联合会，代表所有州区直辖市和大多数州区所属城市的利益。其成员为4300个城市和乡镇（共有五千一百万居民）。基本法第28条第2段保证地方自治。德国城市联合会的任务是：积极维护地方自治，面向联邦政府、联邦议会、联邦参议院、欧盟和其他机构，代表城市的利益。它向会员城市提供咨询以及地方政府发展的重要信息、促进会员城市之间的经验交流。该联合会的核心目标是：为公民提供的大部分公共服务和福利是由城市承担的，所以城市必须保持其行为能力。联邦政府和州政府必须将城市看成其伙伴。地方政府若要完成新任务，必须确保其资金。德国州区联合会（DLT）是301个德国州区的联邦级联盟。德国城市与乡镇联盟（DStGB）代表州区所属城市和乡镇地方自治的利益（共12500个城市和乡镇）。两者的任务与目标与德国城市联合会类似。

伞式组织的第三个例子是，联邦级自由公益型社会服务机构工作联盟（BAGFW）由六大顶级福利联合会组成。每个联合会轮流承担一年的领导任务并对外代表工作联盟。自由公益型社会服务（Freie Wohlfahrtspflege）是指以公益性为基础、由自由型机构提供的、有组织的社会服务。一方面它区分于营利型机构，另一方面区分于公立型机构。各种自由公益型社会服务的福利联合会，共有约140万专职工作者，估计有250—300万义务工作者。这些顶级福利联合会提供着各种服务，已成为福利国家一个重要的组成部分（Klausch/Struck，2002）。

七、德国社会工作的实务领域与法律基础

若尝试对德国社会工作的实务领域进行高度概括，可用两个维度进行总结。一个维度是童年、青少年、成人、老人四个人生发展阶段，另一个维度是社会工作机构的服务功能：从社会化到保障到预防，从预防到咨询到介入或干预，再到保护、治疗、惩罚等功能，逐级递增。按照这两个维度，可将实务领域划分为16种类型（见下表所示），每一种类型中又包含各种具体的服务项目。

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在社会工作机构的各种功能中，咨询、介入或干预是核心的工作形式，以儿童青少年及其家长群体为例，以咨询形式为主的社会工作机构，其主要功能是协助案主培养或建立独立应对问题的能力，其前提是案主有咨询需求、但有一定自助能力，此类机构的服务项目比如是：家庭教育咨询、家庭咨询、家庭社会工作、学校社会工作等。此类工作的目的主要是补充和辅助家庭教育和学校教育；以介入或干预为主的社会工作机构，其主要功能是危机处理和危机干预，其前提是案主已失去自助能力、需要借助外界力量重新恢复日常生活的顺利进行。此类机构的服务项目比如是：儿童与青少年寄宿教养机构、家庭寄养、青少年法庭社会工作等。此类工作的目的是临时性或永久性替代家庭教育。

在德国，社会工作者必须严格依据社会立法的法律条文工作，任何一个社会工作者都必须清楚，他所工作的领域涉及哪个法律的哪些具体条文。德国社会工作的法律基础主要被汇编于《社会法典》1-15部中。除此以外，还有《民法典》①德语原文是BGB(Bürgerliches Gesetzbuch)，意为公民法典，简称民法典。第四部（《家庭法》）②德语原文是Buch 4.BGB(Familienrecht)。以及《基本法》③德语原文是Grundgesetz。等。换言之，德国社会工作的立法程度很高，如《社会法典》第八部（《儿童与青少年专业工作法》）（SGB VIII/KJHG）是德国社会工作的重要法律依据之一。比如，按照该法典第11-60条，儿童与青少年专业工作的主要任务含服务项目与内容（第11-41条）以及其他任务（第42-60条）两部分。该法典第二章第11-41条规定了以下四种任务类型或工作方向的服务项目和内容：

第一类任务是促进儿童青少年（自身）的成长与发展（第11-15条），其中包括以下服务项目和内容：青少年工作、青少年社会工作、教育性儿童与青少年保护工作等。青少年工作与青少年社会工作的区别在于：青少年工作主要是指面向所有儿童青少年的开放性工作④开放性工作:是指这类工作机构面向所有人开放，即对服务对象没有选择性。因此开放性工作大多属于预防性的社会工作。，比如校外教育、业余生活与体育活动、青少年之家或青少年联合会的工作；而青少年社会工作主要是指面向有特定问题或特定需求的青少年群体，其中包括青少年就业社会工作和学校社会工作两个重要的服务领域。这一类任务主要面向儿童和青少年。

第二类任务是促进对家庭的教育（第16-21条），其中包括以下服务项目和内容：家庭培训、家庭咨询、家庭休养、分居咨询和离婚咨询等，其目的是面向家庭和成人，协助其建立良好和睦的夫妻关系和家庭关系，正确处理分居和离婚等情况。这一类任务主要面向家庭和家长。

第三类任务是促进日间照管机构中儿童的成长（第22-26条）,其中包括以下服务项目和内容：托儿所、幼儿园、小学生课后照管机构、自发组织的团体等。在此笔者要补充说明的是：在德国,幼儿教育属于社会教育学的工作范畴，其财政开支和人员数量在社会教育学领域中所占比例最大。这一类任务主要面向儿童，其功能很清晰：对家庭教育进行补充和协助、使年轻父母减少或摆脱育儿和工作之间矛盾的困扰。

第四类任务是协助、补充家庭教育或替代家庭教育、协助精神残障的儿童青少年融入生活、帮助年轻的成年人（第27–41条），其中又包括以下两类服务项目和内容：一类是流动型、协助或补充家庭教育的工作，如家庭教育咨询、小组社会工作、家庭社会工作；另一类是固定型（住所型）、替代家庭教育的工作，如寄养家庭、收养家庭、儿童与青少年寄宿教养机构⑤德语原文是Kinder-und Jugendheim。等。流动型一词基于社会工作形式和框架中的来结构⑥德语原文是Komm-Struktur。和去结构⑦德语原文是Geh-Struktur。：来结构是指服务对象来到社会工作机构或服务处，主动上门寻求帮助，比如家庭教育咨询；去结构是指社会工作者来到服务对象处（如服务对象家中或者经常逗留的地方），为服务对象提供帮助，比如家庭社会工作、街头社会工作。因此此处所说的家庭社会工作是专指社会工作者进入案主家中开展工作，一般来讲,不超过6-8周，每周3-5次。固定型一词是指服务对象较长时间地处于一个固定住所或机构中，比如寄养家庭或者儿童与青少年寄宿教养机构。其中儿童与青少年寄宿教养机构面向所有无监护人以及有监护人、但因各种原因其监护人不具备抚养和教育能力的儿童与青少年，或者是面向被忽视、身心得不到照顾、无法得到教育的儿童与青少年。也就是说，流动型工作的主要功能是补充和协助家庭教育，而固定型工作的主要功能是临时性或永久性替代家庭教育。

以上四种类型的任务是儿童与青少年专业工作的核心服务项目和内容。承担和提供这些服务项目的可以是国家或官方机构（公立型机构），也可以是非政府机构（自由型机构）。《社会法典》第八部（《儿童与青少年专业工作法》第3条）对公立型与自由型机构的合作关系以及双方义务进行了规定，按照该条法律，自由型机构可以承担这些任务，而公立型机构则拥有法律义务、必须承担这些任务①该法典对于公立型和自由型机构责任和义务的描述和用词共分三种:“必须”、“应该”、“可以”。前两者表明具有法律责任和义务(如公立型机构)，后者则表明没有法律责任和义务、在具备条件和意愿时“可以”提供社会服务(如自由型机构)。”。

八、德国社会工作的核心特征与意义

首先，德国社会工作的历史发展脉络不同于其他国家，面向儿童青少年群体以及成人群体的两种职业分支发展传统，使得德国社会工作领域中社会教育学与社会工作概念并存，并使得德国社会工作拥有极其鲜明的教育学特征。其次，诠释主义、现象学、批判理论、实证主义等多样化的科学认识论传统，使得德国社会工作学科拥有世界上独一无二的理论体系：普遍性社会工作理论对社会问题的成因进行系统阐释，并对社会工作的功能进行清晰定位。高度成熟的理论建设和发展、高程度的社会立法，促成了社会工作的高度专业化和职业化。最后，在保守型福利国家与社会福利市场经济思想的框架下，德国社会工作职业呈现出以下鲜明特征：第一，社会政策较为完善，为社会工作提供了坚实的基础和条件。第二，社会立法程度较高，为社会工作提供了明确的法律依据和财政保障。第三，国家的核心统领作用较强，比如青少年事务局作为官方的专业性社会工作机构，在儿童青少年和家庭专业工作领域发挥着核心的统领作用。第四，国家与社会组织之间的合作关系，通过辅助性原则得以确定，并以立法形式得以保障。第五，强调社会工作助人与监督的双重职能。即社会工作不单单面向个体工作，亦接受国家委托、监督社会风险因素。第六，兼顾社会工作预防与介入的双重功能。即社会工作不仅面向弱势群体工作，亦面向大众工作，将社会工作正常化。第七，兼顾个体与环境的双重视角。即为了应对社会问题，社会工作不只聚焦于提高个体能力，也致力于改善宏观环境和社会政策。但近30—40年来，在全球化的背景下，新自由主义思想重新抬头，受其影响以及福利国家危机的冲击，德国社会工作面临极大的挑战，社会工作不得不奋力捍卫其职业化地位、重新论证其存在的必要性和合理性。

德国社会工作对中国有现实意义吗?过去的40年里，中国社会工作走过了先有教育、后有实践、理论滞后的发展路程，无论是社会工作学科还是职业发展受英美国家影响较深，而欧洲大陆国家的社会工作，对中国大陆来讲较为陌生。中国是一个兼有福利国家和自由经济型国家特征的中央集中管理型国家，强大的国家性使得国家的宏观调控和适度立法成为可能，这点与德国类似。此外，国家的核心统领作用、辅助性原则下国家与社会组织的合作关系、助人与监督的双重职能、兼顾预防与介入、个体与环境的双重视角、教育学视角，尤其是德国独一无二的普遍性社会工作理论（社会工作基础理论），对中国社会工作的科学和职业发展具有一定意义。