我国农业保险财政补贴充分区域差异化研究——基于灰色聚类评估模型

李勇斌

（广西大学商学院，广西 南宁 530004）

一、引言

农业是国民经济基础，农业发展能为国民经济发展提供强大支撑。我国是一个农业大国，农耕面积大，从事农业生产的人员多，然而我国农业生产脆弱，受灾比较严重，强降雨、地震、冻害、台风等灾害频发，给农业经济带来巨大损失。而农业保险作为分散风险、补偿灾后损失的一个重要手段，是农业经济发展的稳定器[1]。中央及地方政府对农业保险提供财政补贴可以减轻农户负担、增加农险需求，促进农业保险的发展，进而为我国农业发展提供更高的安全保障。因此，为了更好地发挥农业保险功能，建立一个科学合理的农业保险补贴体系也就至关重要。中央于2007年开始在吉林、四川、内蒙古、新疆、江苏、湖南等六地推行农业保险财政补贴试点工作。2008年试点扩展到16省区。2009－2011年新增试点12省区，补贴区域共28省区，直至2013年中央财政保费补贴覆盖全国。补贴品种由最初种植业中的5个逐年扩大到种、养、林三大类中的15个。据统计，2007－2016年，中央财政共拨付农业保险保费补贴资金约900多亿元，年均增长近25．5%。2016年农业保险向4576万户次受灾农户赔付348亿元，同比增长33．9%，尤其在南方特大洪涝灾害中，支付赔款达70亿元，在提高农业防灾减灾能力、保障农户收入、稳定国家农业经济方面起到了积极作用。

目前，我国结合区域、险种情况对农业保险实施差异化的补贴政策。2016年，中央财政对农业保险保费的补贴比例提高到中西部47．5%、东部42．5%，支持力度逐年增大。实行差异化农业保险财政补贴政策，在促进农业发展、改善民生等方面发挥了重要作用。但是目前这种差异化补贴是依据传统地理区域位置（中西部、东部）进行粗略区分，形成的是有限差异化，此种做法不仅理论上不符合事权划分理论中的“外部性原则”，而且还会产生“激励不相容”的情形[2]。由于我国各省区、直辖市存在经济实力、农业发展、收入水平、气候条件等方面的巨大差别，为保证农业保险财政补贴效率及公平性，现行农业保险财政补贴既需要考虑各地区经济状况，同时也应该兼顾各地区政府财政对农业的投入等[3]。因此，从横向上依据各地区经济状况、农业发展水平等进行科学聚类，对中央实行真正的充分区域差异化农业保险财政补贴政策具有十分重要的现实意义。

二、文献综述

关于农业保险财政补贴的问题，引起了人们广泛关注，国内外许多学者进行了深入研究。可以归纳为以下两类：

一是通过规范分析做出经验判断。Keith H．Coble 和 Barry J．Barnett[4]研究发现，美国在现行保费补贴结构下，不同险种、不同地区的保险补贴金额差别非常大，中西部大部分地区的保费补贴不到保险作物价值的5%，最高补贴比例发生在高风险区域，这些区域平均作物保费补贴比例超过作物价值的18%，并且认为决策者参照风险管理目标制定合理的农作物保险补贴的行为是完全虚伪的。Barry K．goodwin和 Vincent H．Smith[5]研究认为，农业保险政策补贴有效地减小了对创新的激励，并对生产率增长和农业部门提升全球竞争力造成不利影响，从长远看，这种公共政策不太可能增加福利。余洋[6]从保障水平角度进行探析，提出可以学习美国实践经验，采取逐步提高保障水平、实施有正确顺序的差异化回归比例补贴。张伟、罗向明和郭颂平[7]则以反贫困为视角，评价了民族地区农业保险补贴政策，认为因为财政补贴制度与经济发展水平的影响，当前中国民族地区农险保障水平远远低于东部地区，导致两地农民收入差距进一步扩大，并提出应将拨付给民族地区的部分扶贫资金转化成以保费补贴方式发放。何小伟和庹国柱[2]基于事权与支出责任相适应的视角，研究认为，中央财政支出对各省区的补贴力度并未充分差异化，县级财政支出责任和财力严重不匹配，针对此种情况提出我国需合理划分各级政府事权，各级政府承担责任应进行适度调整，并建立协调机制。

二是依据统计数据进行实证分析得出结论。王韧[3]采用2008年数据选择各地区GDP、财政收入、第一产业产值、农村家庭人均纯收入等指标，通过SPSS对全国31个省市区按照相似程度聚为四类。兰晓红[8]以辽宁省为例，通过Q型聚类分析进行实证研究，依据地区农民收入水平、财政预算收支等情况，将全省14个市分为三类地区实行差异性财政补贴。郑军和汪运娣[9]以财政支出公平与偏好理论为基础，通过2011年各地区指标数据进行实证研究，结果表明，经济落后地区农业保险发展的边际财富效应高于经济发达地区，发达地区的高保障与高补贴、欠发达地区的低保障与低补贴状况会使得不同地区农民收入差距进一步扩大，并且提出应该形成以中央财政补贴为主，各省市县乡财政补贴相结合的多层次农业保险保费补贴制度。

以上研究丰富了农业保险财政补贴的理论体系，为研究提供了一定参考，但存在明显不足。余洋、张伟、何小伟等学者采用规范分析对农业保险财政补贴进行研究，为我国农险补贴政策的实施提供了理论基础，但是规范分析法大都是依据经验做出判断，导致研究结论存在一定主观性。王韧、兰晓红、郑军等学者虽然选取指标进行了实证研究，一定程度上弥补了规范分析的缺陷，但都只考察了一个年份的数据，降低了结果可信度。本文基于我国31个省（区、市）2012－2016年面板数据，运用灰色系统理论中的灰色聚类评估模型将我国31个省（区、市）重新聚分为三个灰类，形成新的分区结果，这既克服了规范分析的主观性，又考虑了各地区发展的动态变化，使得研究结论更具有科学性。

三、变量选取、数据来源与模型构建

目前，我国农业保险财政补贴是依据传统地理区域位置（中西部、东部）进行划分，然后对每一区域制定同一比例的保费补贴额，由于同一地理区域（中西部、东部）内的各省市存在很大差异，所以这种补贴只是有限差异化。张祖荣[10]以农民自缴费为基础，分析我国农业保险保费补贴资金运行效率时，便发现我国农业保险保费补贴效率缺乏，保费补贴不仅没有带来更多风险损失补偿，却反而造成补贴资金大量耗散。李勇斌和王选庆[11]运用三阶段DEA模型对我国31个省（区、市）农险财政补贴效率进行测算，也发现我国农业保险财政补贴效率总体不高，大多数省市处于补贴过多或不足状态，而补贴资金得到有效利用的极少。因此，为保证补贴资金的充分运用和公平性，提高补贴效率，必须实行充分区域差异化政策。充分区域差异化补贴就是中央对地方农业保险实施保费补贴，不应该按照地理区域划分，而要充分考虑各省市的经济实力、财政收支、农业发展水平、农户收入水平等实际状况进行分地区设定补贴比例，以保障财政补贴的高效率及公平性[3]。

本文将采用灰色聚类评估模型选取代表性指标将我国31个省（区、市）重新聚分为三个灰类，即灰类1、灰类2、灰类3，进而为农业保险充分区域差异化财政补贴比例的制定提供科学依据。

（一）变量选取与数据来源

1．地区经济发展水平。主要包括地区生产总值、财政税收收入。各地方GDP、财政税收收入最能反映地区经济实力，所以参考周晓美[12]和夏钰等[13]学者做法，选取地方GDP、一般公共预算收入作为衡量各地区经济发展水平的指标，分别用x1、x2表示。GDP、一般公共预算收入比较高的发达地区，中央对农业保险的保费补贴承担的比例应该小一些，相反，GDP较低的欠发达地区补贴应该多一些。

2．农业发展水平。参考郑军和汪运娣学者[9]方法，选取第一产业产值、第一产业产值与GDP比率来衡量农业发展水平，分别用x3、x4表示。张伟[14]认为，政策性农业保险实质是工业反哺农业的一种表现形式，农业占三大产业比重较大的地区，中央财政补贴应该适度倾斜。第一产业产值及第一产业产值与GDP的比率越高，说明该地区农业发展越好，对农业生产的依赖性越强，从而农业保险的功能作用越大，因此，中央应加大此类地区的农险财政补贴力度。

3．地方政府对农业的支持力度。地方政府对农业的支持力度在统计资料有限情况下可用农林水支出占地方一般公共预算支出的比重来反映，用x5表示。如果农林水支出占地方一般公共预算支出的比重较高，说明地方财政对农业扶持力度比较大，那么中央财政承担比例就可适度低一些。

4．农民收入水平。参考张小东和孙蓉学者做法[15]，选用农村居民人均纯收入度量农民收入水平，用x6表示。农民收入水平越高，那么农民自身保费承担能力越强，需要政府提供的补贴额越少，因而中央补贴比例可以适度降低。

本文将采用我国31个省（区、市）2012－2016年的面板数据进行分析。各地方GDP、财政税收收入、第一产业产值、农林水支出、地方一般公共预算支出及农村居民人均纯收入指标数据均来自《中国统计年鉴》（2013－2017）。

（二）模型构建

灰色聚类已被广泛地应用于社会、经济、工程等系统各个领域，主要用来考察观测对象属于哪个类别，以便区别对待。由于灰色聚类评估模型对样本容量大小和数据是否存在规律没有非常特别的要求，因此非常适合研究我国农业统计数据相对不足的情况。

灰色聚类评估首先要构建中心点三角白化权函数，再根据白化权函数得出指标权重、时间权重，然后依据白化权函数值与指标权重计算对象i在t时间点属于k子类的权数，得到对象i在T个时间点的灰色白化权函数聚类系数矩阵，再通过聚类时间权重计算对象i属于k子类的综合灰色白化权聚类系数[16]。

（1）对象i在T个时间点的灰色白化权函数聚类系数矩阵为：

（2）对象i属于k子类的综合灰色白化权聚类系数为：

四、实证研究与结果分析

各对象指标权重及时间权重均采用变权方法，通过Matlab软件编辑程序计算得出31个省（区、市）的综合聚类系数如表1所示，对象1－31分别代表北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。

表1 各对象综合聚类系数

由此可得：

所以灰类1地区包括9个省（区、市），分别有东部的天津、江苏、浙江、山东，中部的吉林、江西，西部的内蒙古、重庆及陕西。需要注意的是，传统农业大省山东、内蒙古被划分到灰类1地区，和经验认识不符，主要是因为山东、内蒙古地方政府本身对农业扶持力度非常大，所以为提高资金利用率，中央承担比例可适度降低一些。由表2中的统计值可以看出，该类地区总体经济实力相对较强，地方生产总值较高，财政收入也较高；地方政府对农林水事务的拨款占整个财政支出的10．74%，地方政府对农业的支持力度较大；农村家庭纯收入水平高，均值达到12266．05元，在三个灰类中位居第二，与排名第一的灰类2差距极小。由此可以认为，灰类1地区特征为经济较发达，农民生活水平高，地方政府对农业支持力度较大。

表2 各灰类地区类中心值

灰类2地区包括11个省（区、市），分别是东部的北京、河北、辽宁、上海、福建及广东，中部的安徽、河南、湖北、湖南，西部的四川。北京、上海、广东被划分到灰类2地区，也和传统认识不符，其原因是北京、上海、广东地方财政对农业扶持力度非常小，重视程度有所欠缺，所以中央财政应该适度扶持。由类中心值不难看出，该地区具有的显著特点是：地区经济实力十分雄厚，地区生产总值平均为30118．51亿元，地方财政收入为3409．72亿元，地方生产总值与财政收入在聚类形成的三个灰类中都位居第一；地区经济对农业的依赖程度偏中，第一产业产值占地区生产总值的比重是8．64%；地方政府对农林水事务的支出占整个财政支出的份额平均为9．6%，地方政府对农业支持力度极小，在三个灰类中排在最后位置；农村居民人均纯收入平均为12344．82元，农村居民的购买力在三个灰类中位居第一。由此可以认为，灰类2地区是经济水平发达，农民生活水平极高，但地方政府对农业的扶持力度极小。

灰类3地区包括11个省（区、市），分别有东部的海南，中部的山西、黑龙江，西部的广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆。由表2可以看出，该地区具有的显著特征是：地区经济实力十分薄弱，地区生产总值与财政收入均很低，平均分别为8165．63亿元、938．6亿元，在三个灰类中位于第三，与前两个灰类地区差距非常明显，灰类1、灰类2的平均地区生产总值与财政收入是灰类3的三倍多；地区经济对农业生产依赖程度极高，第一产业产值为1161．85亿元，占地区GDP的份额平均达到了13．72%，在三个灰类中排名第一，地方政府对农业比较重视，农林水事务的拨款在整个财政支出中所占的比重为13．97%，是三个灰类中支持力度最大的；农民购买力水平极低，农村居民人均纯收入约为8035．78元，远远低于其他两灰类地区的农村居民收入水平。由此可以认为，灰类3地区是经济欠发达，农民生活水平极低，对农业生产依赖性较强的相对贫困区域。

五、结论与建议

（一）结论

本文采用我国31个省（区、市）2012－2016年面板数据，在考虑地方经济发展状况、农业发展水平、当地政府对农业支持力度及农村居民收入水平等几个指标的基础上，运用灰色聚类评估模型将我国31个省（区、市）重新聚为三个灰类。即灰类1地区包括天津、内蒙古、吉林、江苏、浙江、江西、山东、重庆及陕西；灰类2地区包括北京、河北、辽宁、上海、安徽、福建、河南、湖北、湖南、广东、四川；灰类3地区包括山西、黑龙江、广西、海南、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆。此外，灰类1地区总体上经济较发达、农民生活水平高、地方政府对农业扶持力度较大；灰类2地区经济发达、农民生活水平极高、但地方政府对农业扶持力度极小；而灰类3地区经济落后、农民生活水平极低且对农业生产依赖程度极高。

表3 灰色聚类评估结果汇总表

（二）政策建议

为实现我国农业保险财政补贴充分区域差异化，提高补贴效率，本文建议如下：

1．对不同灰类地区采用差异保费补贴比例。经济落后地区农业保险发展的边际财富效应要高于经济发达地区，倘若发达地区进行高保障与高补贴，欠发达地区采取低保障与低补贴将会导致不同地区农民收入差距进一步扩大[9]，所以中央对农业保险保费补贴应该依据各地区经济实力、农民收入水平等状况实行充分差异化补贴政策。而灰类1地区经济实力强、农民收入高、地方对农业扶持力度大，所以中央可不补贴或极少量补贴；灰类2地区经济实力强、农民生活水平极高，但地方政府对农业扶持力度不大，因此中央可适度补贴；但灰类3地区经济落后，农业生产依赖程度极高，所以中央财政补贴应有所倾斜，大力支持。

2．制定每年度“变动分区”政策。各地区经济发展状况、农民收入水平等都会随时间发生变化，所以中央统筹保费补贴时，要掌握各地区经济实力、农业发展水平、农民收入水平等指标详实情况，依据各地区最新统计数据制定每年度“变动分区”政策，实现地区发展则原方案发展，以保证每次补贴方案的真正区域差异化，提高补贴科学性。

3．规范补贴流程，健全保费补贴资金管理制度。审批流程复杂，补贴资金管理不善都会对保费补贴效率造成很大影响，因此，补贴流程上要规范中央财政保费补贴资金和保险公司的结算与拨付，减少中间环节，提高资金安全。并且全程监督保费补贴资金的投入使用情况，防止被非法挪用扣卡，保证财政资金及时足额到位，确保国家财政资金真正发挥支农惠农功能[17]。