集体产权制度改革助力精准扶贫——来自四川省广元市利州区的实践与启示

梁丹霞

（石河子大学经济与管理学院，新疆 石河子 832003）

一、引言

随着我国农村扶贫工作进入攻坚阶段，农村绝对贫困人口大幅度减少，而相对贫困人口增多，扶贫工作难度也越来越大，注重农村社区整体的发展，建立农民增收、贫困人口脱贫致富的长效机制显得尤为重要。与此同时，农村集体产权改革在我国不断推进，截至2016年底，我国已经有6．7万个村，6．0万个村民小组完成了农村集体产权制度改革，完成集体产权制度改革的村累计股金分红1802．7亿元，当年股金分红272．3亿元，平均每个股东分红314元①数据来源：中华人民共和国农业农村部网（www．moa．gov．cn），2018－5－8。。2017年中央一号文件着重强调了农村集体产权制度改革对农业发展、农民增收的拉动作用[1]，通过农村集体林地产权改革，农户的农业收入、非农收入均能得到不同程度的提高[2]，对于农户多元增收有重要作用，也成为贫困地区脱贫致富的重要抓手。

从已有研究成果来看，实践探索进程快于理论研究的速度，学者更多地从地区经验入手，分析我国农村集体产权制度改革的特征与问题[3]，而对集体产权改革如何促进农民增收的路径及其机制研究较少。理论研究的滞后必将无法对实践的深入提供有效的指导，不利于我国农村集体产权制度改革试点范围的扩大。此外，由于东部发达地区集体资产较多，而西部地区集体资产较少，因而学者们大多将目光聚焦于集体经济发达的沿海农村地区，忽视了更为普遍的、集体资产薄弱的西部农村地区。鉴于此，文章选取集体经济不发达的四川省广元市利州区作为本文研究对象，以产权理论、交易费用理论为视角，考察其集体产权制度改革特征，分析其集体产权制度改革促进农民增收、贫困人口脱贫的路径及机制，以期能对全国范围内正在开展的农村集体产权制度改革以及农村精准扶贫工作有所借鉴。

二、四川省广元市利州区集体产权制度改革助力精准扶贫的实践探索

（一）利州区精准扶贫背景

广元市利州区坐落于四川省北部，是典型的秦巴山区连片贫困地区、四川省定贫困县，虽然近年来政府扶贫工作取得了阶段性成果，但贫困发生率仍然很高，截至2016年底，全区贫困人口1．46万人，贫困发生率为9．3%，扶贫任务仍然很重。另一方面，全区无集体收益村庄占比较大，大部分村庄集体资源、资产闲置多年。截至2016年底，利州区无集体收益的村庄有110个，占全区总村（社区）数的67%，全区村庄集体经济在带动农民增收方面的作用还没有充分显现，尤其是在扶贫方面的作用还没有充分发挥，迫切需要进行集体产权制度改革。在这一背景下，为进一步带动农民增收和贫困户脱贫，利州区积极推进农村集体产权制度改革，选择了龙潭乡所辖村组、工农镇2村、赤化镇5村等不同经济条件的村组开展先行试点，初步构建了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村集体产权制度和集体经济组织制度。

表1 2014－2016年利州区贫困概况

（二）利州区集体产权制度改革的主要做法

利州区集体产权制度改革的核心是：以“七权”联确、明晰集体产权为前提，以新型农村集体经济组织、新型农业经营主体为载体，以市场化经营为手段，以保障农民的民主权利为关键，为贫困户早日脱贫致富奠定了制度性保障。重点体现在以下五个方面：

1．联动确“七权”，严格保护农民的财产权。自2012年开始，利州区相继开展了农村土地承包经营权、集体土地所有权、集体林权、小型水利工程使用权、农村集体建设用地（含农村房屋地宅基地）使用权、农村房屋所有权和集体资产所有权“七权”确权颁证。首先，以户为单位向组（社）集体经济组织申报基本个人信息，经当地派出所核实户籍资料无误后，提交本集体经济组织成员（代表）大会审议，张榜公布审议结果无异议的，由村（组）经济体组织向成员颁发《农村集体经济组织成员资格证》。其次，全面清理核实集体经济组织所有的资金、资产、资源等，将农村集体经济组织所有的资产和资源分类折股量化，只设个人股，不设集体股。最后，以村组建农村集体经济股份合作社，制定章程，完善股东（代表）大会、理事会、监事会等法人治理结构。健全完善农村集体经济组织收入管理、财务开支审批、财务预决算、财务公开、资产经营、成员收益分配等制度，强化集体资产经营管理。

2．多模式多路径发展新型集体经济组织，增强集体经济返利能力。首先，加大财政对集体经济组织的扶持力度，利州区财政为每个贫困村注入10万～20万元集体经济扶持“种子”资金，全面消灭“空壳村”。其次，探索国家项目投入，在原土地流转价基础上新增的流转金提取20%给村组，增加集体经营组织收入。再次，创新集体经济发展路径，通过集体资产出租、自主经营、对外投资、联合经营等方式发展集体经济。最后，拓宽农民对于集体资产产权权能边界，开展农户承包经营权、集体林权等集体产权抵押融资贷款试点，并为集体经济产权抵押融资建立了300万元的风险分担补偿基金。

3．开展财政涉农资金股权量化改革，增加贫困户的股权收益。利州区在农村产权“七权”同确基础上，先行试点了对财政涉农资金股权量化改革，确保贫困户在扶贫项目、扶贫资金分配中获得实实在在的收益。具体做法是：将新型农业经营主体、集体经济组织自主实施、委托实施或交由其看管、使用的财政支农项目形成的生产经营性资产进行计价评估，并进行“股权量化、分股入户”。其中，对于财政专项扶贫资金形成的生产经营性资产全部量化给精准扶贫识别对象；而对于其他财政支农资金形成的生产经营性资产，在经组织成员协商同意后，单独划出一部分（一般为20%）作为贫困户优先股，以增加贫困户在财政支农资金所形成的资产中所占股份，在保底收益的基础上，实行按股分红。此外，贫困户优先股并非固定不变，而是实行动态调整，当贫困户脱贫后，将贫困户优先股转给其他贫困户，若贫困人口全部脱贫，则将优先股按人头平均量化给所有组织成员。

4．搭建流转平台，助推产权市场价值实现。为降低农村各类产权交易的交易费用，利州区依托区公共资源交易中心，整合农业、林业、国土、住建等部门要素平台，搭建了涵盖区、乡（镇）、村（社区）三级的农村产权流转交易服务体系，完善了农村产权流转交易平台，健全了农村产权流转交易数据库，已经初步具备线上和线下交易功能。农村产权交易平台的搭建为农村产权交易营造了一个公开、透明的交易环境，畅通了产权流入转出的信息渠道，降低了交易前的信息搜寻、甄别成本，并通过规范产权交易合同、合同公证等，降低了产权交易双方机会主义行为发生的概率。2015年全区贫困户累计登记、发布农村各类产权交易信息600余条，签订意向性交易协议200余份，有效增加了贫困户家庭财产性收入。

5．加强“三资管理”，确保集体资产保值增值。首先，明确新型农村集体经济组织的市场地位，为村集体资产股份合作社颁发“营业执照”。其次，完善集体经济组织内部法人治理机制，构建起党、政、经、社相互独立的治理模式，集体资产股份合作社在村支两委领导下，自主决策发展方向和路径，以市场化手段管理和运营资产，并依据《股份合作社章程》设立理事会和监事会，遇到重大决策民主商议，财务支出必须经监事会签字审核并按季公开。最后，健全“三资”外部治理机制，在利州区、乡分别成立农村集体“三资”管理工作领导小组，建立健全相关制度，强化监督管理。

（三）利州区集体产权制度改革助力精准扶贫效果

经过三年的集体产权制度改革实践探索，利州区扶贫工作取得较大进展。利州区农村居民人均可支配收入增长21．3%，其中财产性收入增长57．4%，做到了率先全面消除绝对贫困和率先全面建成小康社会的双重跨越。由表2数据可知，自进行集体产权制度改革以来，全区12个集体产权制度改革典型村平均贫困发生率下降8．1%，人均纯收入平均增加1893元，可见，集体产权制度改革助力精准扶贫取得了很好的效果。

表2 利州区集体产权制度改革典型村精准扶贫概况

三、集体产权制度改革助力精准扶贫的机制分析

结合相关理论，利州区集体产权改革的理论逻辑是，以明晰集体产权为前提，以促进农村产权流转为关键，以保护农民财产权利、提高农民收入为目的。具体包括以下四条路径：

（一）明晰产权，保障农民的财产权利

农村集体资产产权模糊主要体现在产权“主体”模糊、“成员”资格模糊、集体组织与成员权利与义务模糊三个方面，因此，在实践中，农村集体产权模糊常常导致政府与农民就农地控制权展开激烈的争夺[4]；在农地发展权缺失的前提下，交通沿线、毗邻经济发达地区的农户倾向于持有农地，进而抑制了农地流转[5]；在集体建设用地流转交易中则常常面临集体负责人的“寻租”行为，进而产生较高的交易费用。同时，农地产权权属及其范围不清晰，还会增加交易缔约过程中的评估费用、议价费用、执行费用以及资产套牢风险，耗散农地交换价值，从而约束农地流转。模糊的产权一方面导致产权被置于“公共领域”，进而引发利益相关者就“公共领域”内的租值进行争夺，降低社会福利的整体水平；另一方面由于清晰的产权界定是产权参与市场交易的前提，是降低交易费用的关键[6][7]，产权模糊必将导致产权主体预期不足，增加产权交易中的不确定性，进而增加产权交易的交易费用。当交易费用过高时，市场交易就不会发生。

对利州区集体产权改革来说，首要的工作就是明晰产权。利州区通过颁发《农村集体经济组织成员资格证》明晰集体“成员”资格，将农村各类资源资产重新确权颁证，使农村各类资产权属归属清晰。然后，以村组为单位建立农村集体经济股份合作社，并完善合作社内部治理机制，解决集体资产“虚置”的问题。综合来看，通过“七权联确”，明晰了农村各类资产的权属，强化了成员权，稳定了农户的承包权、放活了经营权，为农村各类资源、资产的市场交易奠定了产权基础。

（二）搭建农村产权交易平台，促进产权流转

对于我国农村产权流转受阻的原因有以下两种解释，其一是土地对于农民来说是一种不可替代的人格化财产，农地流转存在明显的禀赋效应[8]。其二是在我国农村产权市场普遍不发达的背景下，建立在地缘、血缘基础上的农村产权流转，以较低的交易成本实现了对产权交易有效性的事前甄别以及事后监督，在克服产权交易中交易双方信息不对称方面具有明显的优势，进而表现出农地经营对象的选择性流转。因此，广元在集体产权改革中搭建了涵盖区、乡、村，三级的农村产权流转交易服务体系，为产权流入转出方提供有关产权价格、地理位置、使用年限等15个方面的信息，降低了产权交易前的信息搜寻、甄别成本，为产权顺利流转搭建了一个公开透明、公正的交易环境，有利于产权市场价值的实现。比如，利州区大石镇前进村五组村民张学明将自家2亩土地全部流转出去了，现在自己和老伴帮业主种菜收菜，每月收入2000元，一年下来，包括租金、薪金、股金在内，收入近4万元。龙潭乡建设村二组李怀诚按每亩每年600元租赁了100余亩撂荒地开办起家庭农场。通过土地流转，利州区已建成“五大产业园区”，建成蔬菜基地15万亩、规范化养殖小区300个、核桃基地18万亩、油橄榄基地3．6万亩、乡村旅游示范带4条，涉及农户2．3万户，农户人均纯收入增加400余元。

（三）组建农村集体经济股份合作社，创新集体资产实现形式

在产权明晰的前提条件下，将土地经营权、林地经营权、宅基地使用权、财政扶贫资金等以股权方式纳入新型集体经济组织管理范围，再依托产权交易平台按照集体资产不同的类别、形态，采用托管经营、自主经营、合作经营、折资入股等方式发展壮大集体经济，进而增加了集体组织成员的股权收益。利州区将改革前没有分配到户或者不便于实物量化到户的集体资源、资产，纳入集体经济组织进行统一管理，将分散的农村资源、资产整合起来进行交易，是“企业”对于市场的替代，有利于降低产权的交易费用，也有利于实现规模经济。但是当“企业”内部的管理成本大于单独进行市场交易的交易成本时，“企业”就将被市场替代。因此，农村集体经济组织存在的必要条件是其内部管理成本较低。为降低集体经济组织内部的管理成本，广元市主要进行了以下两个方面的努力，其一是从集体经济组织内部着手，制定并讨论通过了《股份经济合作社章程》，并按章程设立了股东代表大会、董事会、监事会，建立农村集体经济组织收入和支出预决算、财务公开、资产经营、农村集体经济组织成员收益分配等管理制度，强化集体资产管理，做到有章可循，按章办事。其二是加强对集体经济组织的外部管理，在各县区建立农村产权交易中心、乡镇建农村产权交易服务站，并将集体资产明细统一上传至网络，实时更新交易数据，方便了集体组织成员对集体资产的监督，降低了集体组织内部代理成本。

另外，由于农村集体资产多为土地、森林、山岭等资源性资产，这些资产地理位置固定，难以移动，具有很强的地理区位专用性特点。像化肥、种子等生产资料投入到这些资源性资产的开发利用中，则这些生产资料的用途将难以再改变，因而投资者面临被“锁定”的危险。如果产权交易的一方利用合约的不完全，寻找借口“敲竹杠”，则很有可能将投资方的专用性资产的准租金占为己有。所以威廉姆森强调，在有专用性资产投入的情况下，契约的稳定性显得尤为重要。因此，利州区集体经济发展较好的村庄大多采用联合经营、自营的方式发展集体经济。比如工农镇小岩村集体经济组织利用集体资产兴办农业社会化服务超市；大石镇安乐村将集体资金20万元入股某建材企业，年分红收入2万元；杨家岩街道杨柳村以集体所有商品林分户入股组建合作社，合作社开发林下种养殖业和林木产业化发展，实现集体经济收入增加。

（四）以股权为纽带，探索资产收益扶贫新路径

利州区在集体产权改革的基础上，先行试点了对财政涉农资金股权量化改革，将投入新型农业经营主体、农村集体经济股份合作社的财政涉农资金，以股权量化的形式量化给集体成员，由农村集体经济组织、合作社等负责资产统一经营管理，并承担相关资产的保值增值责任，农户依靠股权获得利息和股权分红收入。资产收益扶贫新路径，以集体经济组织、企业等现代组织为依托，提升了财政涉农资金的使用效率；以股权为纽带，加强了项目实施主体与农户的利益联结机制，使得农户成为农村特色产业、集体设施的主人。产业发展、项目经营的好坏将直接影响到股权的收益和分红，调动了农户的积极性，农户在项目的建设、管理和监督中发挥了主体作用。比如，利州区荣山镇将财政投入的200万元资金打捆投入到康宁合作社，作为该镇162位建档贫困户的参股资金，2016年该合作社实现净利润16．53万元，其中10万元用于贫困户分红，6万元按合作社成员出资比例分配。

此外，农村各类产权的顺利流转，为农村各类新型农业经营主体带来了良好发展机遇。一方面各类农业经营主体依托农村产权交易平台，以较低的交易成本获得了大量的土地、林地、集体房屋使用权等生产要素，有利于生产经营规模的扩大；另一方面他们凭借流转来的土地经营权获得抵押贷款，缓解了融资约束。进而，农村各类新型农业经营主体蓬勃发展，为农村劳动力提供了大量农业和非农就业岗位，增加了农民尤其是贫困户的工资收入。比如司马村的一位村民将自家的2亩土地流转给泥窝蔬菜产业园，每亩土地租金收入800元，自己每月在业主家打工，月均工资收入1500元。

图1 农村集体产权制度改革促进农民增收的逻辑框架

综上分析，可形成如图1所示的利州区农村集体产权制度改革促进农民增收逻辑线路。

四、集体产权制度改革助力精准扶贫的创新价值及启示

农村集体产权制度改革，是深化农村改革的重大制度创新，其核心思想是赋权予民。利州区以明晰集体产权为前提，以农村集体经济、新型农业经营主体为载体，以股权为纽带，以保障农民的民主权利为关键，为农民增收、贫困人口早日脱贫致富构建了长效机制。基于此可以得到如下启示：

（一）明晰产权是集体产权制度改革助力精准扶贫的前提

模糊的产权，特别是排他权利的弱化，必将导致产权被侵蚀。明晰的产权是产权进入市场交易的前提，是降低交易费用的关键。在产权清晰的前提下，交易成本的大小将决定产权交易发生与否，以及产权交易的实现形式。

（二）发展壮大集体经济是精准扶贫的有效途径

新型农村集体经济组织属于广大农村集体组织成员所有，其获利能力的大小与农民的收益直接相关，将财政扶贫资金、财政涉农资金整合注入集体经济组织，并以股权量化的形式分配给贫困户，一方面可以解决各级政府与贫困人口进行有效衔接的“中间层”问题，提升扶贫瞄准的精准性，改善扶贫资金的使用效率，另一方面也为集体经济组织的可持续发展提供了资金支持。

（三）保障农民的民主权利是精准扶贫的关键

民主权利得到保障，有利于提高农村贫困人口的参与度与创造力，变“帮我脱贫”为“我要脱贫”。以集体资产股权为纽带，将贫困农户的利益与集体经济组织的长远发展捆绑在一起，调动他们参与集体组织日常运营管理的积极性，并在参与管理的过程中不断改善其人际关系，提高其自身的合作自治能力，进而提升其在村庄事务管理中的话语权，可以实现权利救济和权利扶贫的目标。

（四）创新资产收益是精准扶贫的重要抓手

开展财政涉农资金股权量化改革，将注入合作社、企业、集体经济组织的财政扶贫资金、其他涉农资金以股权的形式量化给贫困户，可以有效地建立动态扶贫机制，实现多方共赢。合作社、企业等获得财政资金支持，负责财政资金的保值增值，而贫困户凭借股权享有剩余索取权，获得股份分红。利州区以新型农业经营主体、集体经济组织为载体，以资产股权为纽带，构建财政支农项目资产收益扶贫新模式，一方面打破了以往扶贫资金“大水漫灌”的模式，一改过去“一投了之”现象，提高了财政资金的使用效益和精准程度，是贫困户长期的增收纽带。另一方面也能改变农村产业发展模式、壮大集体经济，调动各方利益群体，有助于解决贫困户日后退出机制。