PPP评估咨询业务理解与问题思考

■ 王永中

我国PPP项目正处于如火如荼的发展态势，从上而下掀起了PPP项目实施的热潮。不论是从政府政策的支持力度，还是社会资本的投资热情，都达到了前所未有的盛况。在此背景下，PPP项目的实施也为评估行业带来的机遇和挑战，为顺应时代形势，中国资产评估协会于2016年10月13日发布了《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》（中评协[2016]38号），对评估机构开展PPP项目咨询业务作了明确的指导。本文即根据相关指引，结合实施过程中所遇到的问题，谈谈对PPP评估咨询业务的理解。

一、PPP项目简述

（一）PPP的含义

PPP是Public-Private Partnership 的缩写，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(Value For Money，也称“资金价值”)原则。不管是广义还是狭义，PPP均是指一个大的概念范畴，而不是一种特定的项目融资模式。

（二）PPP 模式的分类

由于各国经济发展的情况不同，意识形态也不尽相同，因而PPP模式在各国的发展情况也有所区别。因此对PPP的分类则存在一些差异。在此仅列举一下世行和欧盟委员会的分类以及适合我国国情的PPP分类：

（1）世界银行的分类：世界银行综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等，将广义PPP分为服务外包(Service contract)、管理外包(Management contract)、租赁(Lease)、特许经营(Concession)，BOT/BOO和剥离(Divestiture)6种模式。

（2）欧盟委员会的分类 ： 欧盟委员会按照投资关系，将PPP分为传统承包、一体化开发和经营、合伙开发三大类。

（3）我国PPP模式的分类参考世行以及国外一些国家的PPP分类，结合国内目前PPP模式的应用现状，我国一般是按照以下三级模式分类：

（三）PPP模式的特点及实施条件

PPP模式不仅是一种融资模式，同是也是一种管理模式，作为管理模式，PPP 还有一些独特之处：第一，公共部门从始至终在项目中发挥重要作用。公共基础设施项目的建设和经营涉及规划部门、土地管理部门等多个政府部门，如果没有一个强力政府部门的协调、统筹和推动，项目根本无法顺利进行。第二，风险分担更加合理。私营部门通常只承担(部分)商业风险，而公共部门则承担政治风险和系统性风险，还有一些风险则通过投保的方式规避。这种风险分担模式使相关各方义务承担的风险与各自的风险承担能力匹配起来，从而大大增强了 PPP 项目的抗风险能力，有利于项目的成功实施。

目前从国外近年来的经验看，以下几个因素是成功运作 PPP 模式的必要条件：

（1）政府部门的有力支持 ： 由于 PPP 模式的特殊性，决定了政府部门的支持具有决定性的作用，政府不仅在政策、法律上给予支持，在信贷、税收等方面也会给予投资方以优惠，这是投资方规避风险并获得收益的根本保障，因此，政府部门的支持可以说是 PPP 模式成功运作的最主要的条件。

（2）健全的法律法规制度：PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。

（3）专业化机构和人才的支持 ：PPP 模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

二、我国PPP相关政策文件

（一）国家层面的政策文件

2016年5月28日，国家发改委、财政部联合下发《关于进一步做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》，要求各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。

2016年8月10日，发改委发布了《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关问题的通知》，明确要求各地发展改革部门会同行业主管部门，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域和社会资本合作（PPP）推进工作。

2016年10月24日，《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》发布。财政部于2016年1月初，发布了《中华人民共和国政府和社会资本合作法》（征求意见稿）；2016年10月11日，财政部发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》；2016年10月20日，财政部发布了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知；2016年6月21日，国务院下发《关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》（国办发[2016]48号）；2016年10月7日，住建部发布了《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》；2017年2月27日，发改委发布了《关于进一步做好重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》，确定了开展PPP创新工作的重点小城市名单。2017年2月27日，上海证券交易所、深圳证券交易所分别对各自的市场参与人发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本（PPP）项目资产证券化业务的通知》。

（二）操作指导性文件

2015年4月7日，财政部发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），为有序推进政府和社会资本合作（PPP）项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险发挥了重要作用。

2015年12月18日，财政部发布了《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号），对是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目进行评价进行规范。2017年3月22日，财政部印发《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》的通知（财金〔2017〕8号）。中国资产评估协会于2016年10月13日发布了《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》（中评协[2016]38号），对评估机构开展PPP项目咨询业务作了明确的指导。

从国家相继出台PPP项目相关政策及国家媒介对PPP的推广力度，可见一斑，目前，政府从上而下对PPP项目实施政策倾斜较大、推广力度空间，呈现出PPP项目的投资热潮。

三、PPP评估咨询业务浅见

PPP项目的迅猛发展，为资产评估行业带来的新的机会和挑战，评估行业将增加新的业务范围，同时对评估从业人员的知识水平及执业技能要求也更高。

《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》对资产评估机构从事PPP项目的业务类型作了较详细的列举，此文就个别具体的业务类型谈谈自己的理解。

（一）项目方案设计及比选

PPP项目类型较多，BOT、TOT、BOO等方式的选择是社会资本参与PPP项目首要作出的选择，为此将在设定的PPP合同条件下，对不同的PPP方案进行比选。方案的设计、比选模型的建立、比选参数的确定将是评估机构从事PPP项目识别和准备阶段的一项工作。在此方案设计及比选阶段，通常要分别从政府和社会资本角度对方案进行评价，评价的主要方法可采用现金流折现法，比选涉及的指标可为项目净现值、静态投资回收期、动态投资回收期、内部收益率等。方案设计及比选实例如下：

例：本评估公司曾接收某市某区环保局的委托，就区所属垃圾处理站与社会资本进行PPP合作进行方案设计及比选 。

根据委托方PPP项目实施初步方案，评估机构设计的PPP实施方案如下：

1.方案设计

方案一：原有垃圾资产由社会资本托管经营，社会资本负责新项目新建及原项目改扩建，期末资产由政府收回。

方案二：原有垃圾资产由社会资本购买，社会资本负责新项目的新建、原有项目的改建并经营，负责经营期内资产更新支出，经营期末资产无偿移交给政府。

方案三：原有垃圾资产由社会资本托管经营，政府负责新项目的新建、原有项目的改建，社会资本负责新项目的经营和经营期内资产更新，经营期末资产无偿移交给政府。

方案四：某山以西现有垃圾处理项目资产由社会资本无偿经营，社会资本负责新项目的新建、原有项目的改建并经营，负责经营期内资产更新投资，经营期末资产无偿移交给政府。

方案五：社会资本负责新项目的新建并经营，经营期末资产无偿移交给政府。

2.PPP融资模式方案比选涉及的指标

PPP融资模式方案比选涉及的指标为项目净现值、静态投资回收期、动态投资回收期、内部收益率。

（1）项目净现值：是指项目按行业的基准收益率或设定的目标收益率，将项目计算期内各年的净现金流量折算到开发活动起始点的现值之和，它是项目财务评价中的一个重要经济指标。主要反映技术方案在计算期内盈利能力的动态评价指标。

项目投资财务净现值

式中：CI—现金流入

CO—现金流出

n—计算期年限

（2）静态投资回收期：静态投资回收期（简称回收期），是指以投资项目经营净现金流量抵偿原始总投资所需要的全部时间。它有“包括建设期的投资回收期（PP ） ”和“不包括建设期的投资回收期（PP） ”两种形式。其单位通常用“年”表示。投资回收期一般从建设开始年算起，也可以从投资年开始算起。

Pt=累计净现金流量开始出现正值的年份数-1+（上一年累计净现金流量的绝对值/当年净现金流量）

（3）动态投资回收期：动态投资回收期是指在考虑货币时间价值的条件下，以投资项目净现金流量的现值抵偿原始投资现值所需要的全部时间。即：动态投资回收期是项目从投资开始起，到累计折现现金流量等于0时所需的时间。

Pt（动态）=累计净现金流量折现值开始出现正值的年份数-1+（上一年累计净现金流量折现值的绝对数/当年净现金流量折现值）

（4）内部收益率：就是资金流入现值总额与资金流出现值总额相等、净现值等于零时的折现率。如果不使用电子计算机，内部收益率要用若干个折现率进行试算，直至找到净现值等于零或接近于零的那个折现率。内部收益率，是一项投资渴望达到的报酬率，是能使投资项目净现值等于零时的折现率。

3.测算简要过程

（1）现金流入部分：

现金流入包括：主营业务收入、其他业务收入、营业外收入（回收固定资产残值）

主营业务收入=预测垃圾处理量×垃圾处理单价

预测垃圾处理=现有中转站的处理量+新建中转站垃圾处理量

（2）现金流出部分

包括：建设投资、资产更新支出、经营成本、营业税金及附加、所得税

4.方案比选结论

方案比选结论：

（1）从社会资本角度考虑：方案一将获得更多的净现值，内部收益率最高，动态回收期最短，则风险小，收益高，这有利于社会资本参与投资PPP项目，则对社会资本来看，该方案最优；但该方案社会资本原始投资额较大，社会资本资金实力要求较高。

（2）从政府角度考虑，方案二采用PPP模式将导致政府获得更多的现金流量，则该方案对政府收益最大，则适合采用PPP模式，同时，该方案对社会资本而言，项目净现值相对较高，内部收益率也相对较高，便于社会资本接受。

社会资本角度 政府角度序号方案号方案设计成本利润率%总投资（万元）净现值（万元）静态投资回收期动态投资回收期内部收益率%PPP模式和自营模式NPV差额（万元）1方案一原有垃圾资产托管经营，民营资产负责新项目新建及原项目改扩建，期末资产由政府收回10% 20 187.19 5 767.42 7.98 17.62 12.62% 1 770.61 2方案二原有垃圾资产由社会资本购买，社会资本负责新项目的新建、原有项目的改建并经营，经营期末资产无偿移交给政府10% 27 735.12 2 631.79 9.47 23.30 10.67% 5 277.95 3方案三原有垃圾资产由社会资本无偿经营，政府负责新项目的新建、原有项目的改建，社会资本负责新项目的经营，经营期末资产无偿移交给政府5% —7 256.60 —— — -217.41 4方案四某山以西现有垃圾处理项目资产由社会资本无偿经营，社会资本负责新项目的新建、原有项目的改建并经营，经营期末资产无偿移交给政府10% 11 411.10 1 764.47 10.25 22.15 11.12% 1,242.08 5方案五社会资本负责新项目的新建并经营，经营期末资产无偿移交给政府15% 10 535.67 349.49 13.41 27.41 9.88% 1 790.57

（3）从政府角度考虑，方案三采用PPP模式比自营模式将使政府发生更多的现金支出，则这种方案不宜采用PPP模式。

（4）方案四、方案五采用PPP模式有利于政府获得更多的收益，但相比方案一和方案二，这两种方案采用PPP模式对社会资本而言，项目净现值较小，内部收益率相对较低，不利于吸引社会资本参与。

（5）方案一采用PPP模式，政府的现金流入比方案二低，但高于其他三种方案；对社会资本而言，内部收益率较高，净现值较高，是仅次于方案二的方案。

（6）综合分析，如社会资本资金充足，采用方案二是最优的方案；如社会资本资金有限，则次优方案为方案一，其次为方案五和方案四。即采用PPP模式方案排序为：方案二、方案一、方案五、方案四；方案三不适宜采用PPP模式。

（7）综合分析，从政府收益的角度考虑，如采用PPP模式，推荐采用方案二。

（二）标的物的价值评估

PPP项目实施过程中，将涉及到存量资产的产权转让、托管经营、作价入股、购买等行为，则需对相关土地使用权、无形资产、房屋、建筑物、构筑物（非货币性资产）、项目公司整体价值、股东权益价值和特许经营权等资产进行评估。

PPP项目实施中关键的参数是政府付费价格及调价方式的确定，如垃圾处理单价、污水处理单价等服务价格的制定以及项目期内服务价格的如何调整问题，价格的高低是PPP项目能否顺利推进的主要因素，价格太低，则不利用吸收社会资本参与PPP项目，价格太高，则增加政府财政负担，往往与政府推行PPP的初衷相违，得不偿失。然而，PPP项目一般为公益性质的项目，服务价格过高，可能导致转移给最终用户的价格增加，这和国家以民为主的方针相左，不利于社会稳定。因而，服务价格的制定要参考历史水平、社会资本的投资额、运营期、经营成本、公众承受能力、社会稳定、政府的政策倾斜及补助等多种因素确定。

在PPP项目实施过程中，最初的服务价格往往是结合历史价格确定，在经过一个年度经营期后，政府或社会资本会对期初服务单价进行评判，比较服务单价和社会资本的实际经营成本的匹配程度，则这需委托中介机构对社会资本经营期成本进行审核，或对是否满足调价条件进行判定，以便调整后期服务单价。

（三）政府委托的咨询服务

1.物有所值评价

物有所值(Value For Money， VFM)评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。根据《PPP物有所值评价指引(试行)》的要求，中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。可见，对PPP项目进行物有所值评价将成为评估机构新的业务范围。

物有所值评价包括定性评价和定量评价，现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。定性及定量评价中，笔者认为最难的工作是风险的识别及量化。

定性评价的六项基本评价指标中，风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。定量评价方法主要在于PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)的确定，PSC值确定最难的部分为项目全部风险成本，项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本。

项目风险分析是认识项目可能存在的潜在风险因素，估计这些因素发生的可能性及由此造成的影响，分析为防止或减少不利影响而采取的一系列活动，主要包括风险识别、风险估计、风险评价和对策研究四个基本阶段。风险分析的主要方法可采用风险解析法、专家调查法、风险概率估计、概率树分析、蒙特卡洛模拟等方法。

2.财政承受能力评价

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

财政承受能力评价主要工作内容是确定政府的财政支出责任，其主要内容为测算股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四部分金额，其中笔者认为最难测算的是运营补贴和风险承担两部分。运营补贴测算要根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。运营成本应为社会资本客观合理的成本水平，应综合考虑社会资本人员配备、资产规模、工艺水平、管理水平等多种因素分析确定。风险承担的量化值参照物有所值评价方法确定。

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，该项目财政支出能力评估才能通过论证。但在实际操作中，某财政部门在某期间内，拟实施的PPP项目可能还未确定下来，所有PPP项目的财政支出责任未能全部测算，基于这种情况，统计完每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任是不完整的，因而对单个PPP项目计算财政支出责任占财政预算支出的比例的实用性不大。

四、PPP评估咨询业务实施现状及建议

目前，PPP项目在国家层面上关注度较高，但评估机构实际从事PPP项目咨询业务尚处于初涉阶段，只是“雷声大、雨点小”。具体分析如下：

（1）2015年始PPP项目大力推进以来，PPP项目立项较多，但落地开花项目较少。从2016年开始，PPP项目落地率有较大提升。根据财政部数据显示，截止2017年3月末，全国PPP综合信息平台项目入库PPP项目已达12287个，项目总投资额14.6万亿元。其中，已签约落地项目共计1729个，项目总投资额2.9万亿元，落地率34.5%。可见，随着PPP项目实施落地率的不断提高，PPP项目咨询业务需求增长较大。

（2）受传统观念的影响，评估机构从事PPP咨询业务受政府及社会资本的接纳程度尚待提高。一直以来，项目的投资咨询、项目建议书及可行性研究报告一直被认为是专业咨询公司的业务专长，评估机构较少涉入。随着评估行业发布《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》（中评协[2016]38号），评估机构从事PPP咨询业务有了明确的指导，也为评估机构和其他咨询机构公平竞争PPP咨询业务起到后盾作用。

（3）评估机构开拓PPP咨询业务尚待努力。一是要继续维护和政府、社会资本良好的合作关系，多渠道入围PPP咨询业务机构库；二是要展示自己的专业水平，通过已完成的PPP咨询业务，大力推广其从业经验；三是要不断加强学习和培训，学习新的PPP相关知识，参加国家发改委组织培训 “PPP产业大讲堂”学习新的PPP政策文件。

（4）PPP咨询业务报告无专门的报告模版，各咨询机构出具的报告格式、报告内容、报告质量参差不齐，这为评估机构出具PPP咨询报告提供了自由的发挥空间，但也提高了难度。《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》要求参照《资产评估准则——评估报告》编制评估报告，并进行恰当披露，但该报告模版与PPP咨询业务内容缺少有效衔接。

（5）行业协会虽然发布了《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》（中评协[2016]38号），该指引对咨询业务内容、相关术语及操作要求作了较详细的介绍，但缺少具体资料业务，如物有所值及财政承受能力评价报告的撰写、相关业务的测算思路等方面的具体说明。