我国地方政府债务风险研究

安岩 韩瑜

[提要] 我国地方政府在年度财政决算执行报告中有意掩盖大量债务，外界几乎看不到地方政府债务的真实面目，就连当地的财政部门都很难掌握债务的全貌。目前，地方政府债务普遍存在债务余额巨大、债务构成复杂、债务形式多样化、债务隐性强、政府偿债能力低、逾期率高、缺乏有效的风险预警机制等问题，所以本文对地方政府债务风险及应对策略进行研究具有重要的意义。

关键词：地方政府债务；债务风险；风险应对

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2018年5月22日

一、地方性政府债务概述

《新预算法》（2015年1月1日起实施）规定经批准地方人民政府可以根据建设预算资金需求，在预算政策限定范围内通过发行地方政府债券方式筹措资金。近几年，地方债成为政府存量债务置换的重要对象，地方债发行政策的放宽符合地方经济发展需求，但如果运用不当将会增加地方政府的举债风险。财政分权制后，我国地方政府在财政方面虽然受到《新预算法》中地方政府发行地方债相关规定的限制，但事实上各地政府仍以职能部门大量举债。另外，地方政府还承担着地方保障基金、地方金融缺口和地方国有企业损失等责任，我国地方政府债务多以隐性负债的形式存在。国家审计署《全国政府性债务审计公告》将地方政府债务以三类方式填写债务报告：地方政府负有偿还义务的债务、负有担保义务的债务和其他政府相关债务（如政府救济性责任债务）。在本文中主要以审计署《全国政府性债务审计公告》所披露的政府债务为研究对象，并选取相关数据进行统计分析。

二、地方性政府债务现状分析

（一）债务限额管理，债务余额稳定。根据财政部2018年1月公布的我国地方政府债券发行与其他债务数据显示，截至2017年末，地方政府债务全国总余额基本控制在全国人民代表大会批准的限额之内，数据为16.47万亿元。其中，地方债券余额约为14.74万亿元，非债权形式的政府存量债务约为4.36万亿元；一般债务余额约为10.33万亿元，专项债务余额约为6.14万亿元。2014～2017年，我国地方政府一般债务余额和专项余额在2014～2015年走低，之后依然呈上升趋势，这是因为在2013年审计署在全国范围开展地方政府债务审计工作，对地方政府举债情况进行公告，并要求各级政府部门对债务信息进行公开，地方政府注意控制债务规模，所以在2014～2015年地方政府债务余额下降。但是，由于我国地域广、民情复杂的特殊情况，地方政事权高于政权，所以在发展地方经济、稳定地方治安方面仍需较大支出，以致我国地方政府债务仍然保持巨额基数，地方债务到期偿还风险仍然形势严峻，所以在2016～2017年地方政府债务依然呈上升趋势。

（二）存量结合增量。一方面债务分布不均，沿海省份和地区政府自身经济基础雄厚，财政收入稳定，地区发展不仅依靠政府部门自我执行，并且地方企业为地方经济发展主动献力，减轻了地方财政压力；另一方面沿海地区创新驱动力充足，在地方举债方面也不断提出创新改善措施。以深圳市为例，深圳市积极探索发行从当地实际出发的地方政府“市政项目收益债”——深圳市轨道交通专项债券，成为我国首例项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券新品种。但是，内陆省份经济发展比较落后，政府举债外的税务收入等其他收入较低，加之创新能力欠缺，对于举债方式比较陈旧，在债务存量基础上增加大规模的新债。地区债务的不均衡势必导致地区政府面对压力不同，经济发展的差距越拉越大，甚至会造成地区间社会治安不稳定。

（三）到期债务偿还义务重。偿债率指标在一定程度上能够反映债务偿还能力和偿还压力。根据各省市的偿债率指标可以发现，各省级政府及部门在债务偿还方面压力有所上升，这主要因为省级政府行政级别高，在举债办公方面比较容易，且省级政府既要满足上级政策要求又要照顾下级政府，所以举债较多，导致偿还压力较大。县级政府与省级政府债务压力情况比较相似，县级政府直接面对基层，基层工作涉及面广、内容复杂，所以需要大量资金解决基层问题，而且基层政府的创收能力有限，只能通过举债或者延期偿付的方式进行财政运行。目前，只有地市级政府的情况相对宽松。

三、地方政府债务风险成因分析

（一）分税制改革的不完善。分税制是我国改革开放时期的重大制度创新之一，这一制度是我国作为单一制国家、发展中国家在国家制度转轨时期处理各级政府之间财政关系的创举。但分税制改革也出现一系列问题，后续制度方案跟进不足，改革的边际效应递减，部分地区改革落实不到位，甚至在某些地区出现负激励和逆向调节，主要表现为财权与事权的不配比，财税制度供给不到位。一方面地方收入受限，举债补缺口。我国地方政府主要收入来源为税收收入，分税制改革留下部分小税种税收权力分配给地方政府，虽然规定主要税种收入中央与地方共享，但是地方分配得到的比例过低，而且对个别税种地方政府没有分配权利。地方政府小税种税收率太低，且小税种收入多为专项专用。例如，教育费附加的计税税率才3%，不仅税率低且其计税基础为增值税、消费税、营业税三大税实际缴纳额，计税基础也小，所以税额也小，该项税费无法满足地方教育经费需求。地方政府为弥补收入缺口势必寻找举债方式增加地方财政收入；另一方面基层政府的政务事项复杂多样。财政改革使地方政府承担了更多的地方事务管理责任，我国法律对中央及地方各级政府的事务管理权界定标准模糊，省级以下各级政府职能部门设置重复，政府职员工资薪金消耗大量地方财政能力。地方政府为更快更好处理地方政务需要更多资金，迫使地方政府进行举债融资办公。

（二）官员考核机制的不合理。我国地方政府考核制度尚不完善，虽然在近几年也引入了EVA、缓解不良债务、环境质量等考核指标，但是地方GDP依然是地方考核的核心指標。GDP考核方式下，政府直接投资创造经济规模成为一种常见的政绩手段。地方政府对上代表中央政府，对下代表当地公众，其投资行为因为缺乏必要的产权监督约束，往往不需要考虑成本效益原则。地方政府是本地基础建设的主要投资人，又不受代理人的约束，为了创造本地更好的经济表现，其原意并且有能力进行投资、扩张。盲目的重复性投资行为能够实现表象政绩，但也给地方政府积攒了巨额负债。

招商引资也是美化地方经济指标的一种手段。地方政府会出台一系列利好政策吸引更多外部资金进驻本地区。招商引资能够带动地方产业活力，并能解决当地就业等民生问题，但出于政绩目的的招商引资往往缺乏科学评估，不考虑项目与当地资源的匹配度，甚至挤占本地原有企业，侵占农民用地，破坏当地生态。而且为了支持招商企业，地方政府提供财政措施，虽然政府可以选用摊派费用、加重税负作为资金支持源头，但短期内无法奏效，且会影响地方政府声誉，所以地方政府往往选择举债筹资突破预算限制，为项目提供便利。甚至地方政府会为该类企业提供信用担保，帮助其进行债务筹资，政府的担保行为形成政府或有负债。

（三）地方财政运行面临的困难。地方财政运行问题是一个重要课题。财政改革规范中央政府与地方政府在政务管理与财务管理的权限，一方面中央政府对地方财务管理权力收紧；另一方面地方政府政务管理范围扩大，不限于城市基础建设、农林水利、医疗卫生等民生方面。地方政府事权的复杂与繁重同地方政府收入之间的不平衡必然导致地方财政负债运行。地方政府收入来源匮乏，持续依托土地政策，一般公共预算收支预算与执行偏离度逐渐扩大，地方财政债务化的问题突出。

四、防范和化解地方政府债务风险的策略

（一）跟进落实地方税务改革。地方财政举债运行的重要原因是财政收入过低，无法保障地方支出预算需求，从根上解决财政运行困境就必须保障地方财政收入以满足预算支出需求。税收收入是财政收入的主要构成因素，改善地方收入窘境要从地方税收入手，跟进落实地方税务改革。首先，改变地方税的税种体系，以房产税、车船税等财产税作为地方税主要税种，形成区别与中央税种体系的、独立的地方税体系；其次，改变附加税的税种性质，城市维护建设税和教育费附加作为附加税，计税依据不稳定，税收额太低，改变其附加性质，作为独立税种，重新规定税率和计税依据，形成稳定税源；最后，向省级人大下放一定的税收立法权限，地方人民政府可以根据本地经济环境制定相关税收方案，向中央申报审批，形成符合地域发展的特色税收体系。

（二）明确政府政务管辖划分。分税制改革实现了各级政府间行政管理上集权与分权的完美融合，但由于改革后续跟进工作不到位，导致地方政府的政务管辖权与财政预算匹配不均衡，地方财政运行捉襟见肘，基层政府职能要靠举债支撑。改变上级下政策，下级出资金的局面，要明确政务支出责任，划分上级政府（包括中央）承担的支出责任要与地方政府承担的支出责任。为避免各级政府之间出现责任推卸和资金争夺，在发展政策出台的同时，应该附带制定相应的责任状，明确各自的支出、建设责任范围，尤其是涉及到科教文卫等民生项目。

（三）强化现有债务管理。现有债务存量过大是我国地方政府债务风险问题的症结之一。要解决地方债务风险问题，首先需要考虑现有债务存量，强化现有债务的管理。目前，我国地方政府面临存量债务利率高、还款期限短的压力。经过多地处理政府债务经验积累，政府债券置换是缓解地方债务存量的良方。地方政府可以合理设计债务置换方案和地方政府债券形式，用低利率、年限长的保守型债券置换原累积债务，可以有效地减轻即将到期债务的本息偿还压力。

（四）控制新增债务风险。控制新增长债务风险需要关注债务事前、事中、事后各个环节的把控。事前，根据项目需要做好资金预算管理，合理计划举债规模和举债方式，做好资金阶段性使用安排工作，并设计风险预警系统；事中，落实债务资金收支计划管理工作，对阶段性工作进行统计分析、业绩评价，做好债务风险预警监控工作；事后，将地方债务管理情况作为政府年度报告的主要内容进行汇报，总结过程中的宝贵经验。

主要参考文献：

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