农村集体产权制度改革困境与策略研究

潘全有

摘要：农村集体经济组织产权制度改革是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度，农民变股民，按份享受集体资产收益的分配制度。这项改革将有效保障农民财产权利，激发农业农村发展内在活力，对促进城乡要素平等交换、建立城乡发展一体化体制机制具有重要的现实意义和深远的历史意义。本文对农村集体产权制度改革困境与策略进行分析研究。

关键词：农村集体产权；制度改革；困境；策略

产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是激发农业和农村发展活力的内在要求。党的十八届三中全会决定提出“完善产权保护制度”，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，这是对农村集体产权制度改革提出的新要求，也是赋予农民更多财产权利的新举措。

1农村集体产权制度改革困境

1.1集体产权归谁所有

我国两大公有制形式之一就是集体所有制，但是有史以来，我国对于集体财产归谁所有的问题一直存在争论。“劳动群众集体所有”“集体经济所有”“村农民集体所有”等都是集体产权的权利主体。相关专家主张依据《物权法》对集体产权进行规定，但是这样的规定是否科学也值得进一步的商榷。

1.2集体产权归谁支配

到底谁应该作为“集体成员”的主体来支配所述的“集体产权”，也是有史以来困扰相关改革者的一大难题。《民法通则》《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》都认为村民委员会应该行使这一权利，对集体产权进行支配，但是其他的文件认为“村民集体经济组织”也可以行使权利。目前，农村人口不能大规模的流动，因此上述两项支配主体之间的区别就显得相对较小。然而一旦农村人口流动速度加快，城郊结合部的集体成员以及自治成员之间基本没有大规模的交集，那么村民委员会一旦对集体资产行使支配权，就会侵犯村民集体经济组织的权益。因此到底谁应该作为权利行使的主体，是一项应该重点面对与解决的问题。

1.3集体产权归谁用益

成员权制度是农村集体所有制当中的一大特色，是这项制度区别与其他制度的显著标志。成员权制度对于界定集体成员、集体成员的权利，以及推动农村地区改革制度的发展具有十分重要的意义。尽管《物权法》当中有对成员权制度的良好规定，但是它的内容只有经过细化才能真正发挥出应有的价值。这是之后工作当中需要面对的重点内容。

2基本操作程序

2.1建立班子

产权制度改革的村集体经济组织要在村党组织及村委会的领导下，建立由村党组织书记、村委会主任、村民主理财小组成员和村集体经济组织成员代表等共同组成的村集体经济组织产权制度改革小组和工作班子，组织实施改制工作。

2.2清产核资

即在县、乡农村集体资产管理部门、经管部门的指导下，由村产权制度改革领导小组组织清产核资小组，对村集体经济组织所有的各类资产进行全面清理核实。要区分经营陛资产、非经营性资产和资源性资产，针对不同类型分别登记造册，进行全面清理核实。对不良资产严格按程序核销，对违法违规流失的资产依法依规追缴，对成员个人享有使用权、经营权或所有权的资产，如农村耕地、林地、宅基地等各类土地，在登记造册时要做到账、物、表、证四个相符，避免登记不清，日后产生纠纷。

2.3界定成员权

集体产权制度改革有一个前置条件，即谁属于这个集体，谁不属于这个集体。这个环节相对比较复杂，成员权决定着能否享受成员权资格。真正界定起来会比较麻烦。

2.4设置股权，量化资产

绝大多数情况下量化时不设置集体股，获得利润之后，先提取公积金，再分红。对于个人股，大多数地区按人头设，少数地方设置劳动年龄股、工龄股、劳动贡献股等。在量化方法上，基本按人头量化。但量化的是份额，不是绝对数。份额作为集体经济分红的依据，绝对数则在某种意义上为股权流转提供可能。在股权管理上，多数是静态管理。即量化到人，落权到户以后，生不增死不减。少数是动态管理，如上海，生的要增，死了要减。

2.5建章立制，建立新的产权集体

通常叫股份合作社或者经济合作社，而且是建在过去大队层级上。少的地方直接建立有限责任公司，登记为企业法人，且建立股东代表大会、董事会、监事会，聘请经理。这样就形成了一个资产的权利制衡机制。

3农村集体产权制度改革策略

3.1民主确定成员资格认定标准

按照现行法律，村集体所有的土地是由村集体成员共同拥有而非由村集体管理组织实体拥有。尽管《物权法》在明确村集体成员与村集体管理组织实体在所有权上的关系时，规定了被授权代表集体成员的村集体管理组织实体可以行使所有权，但是对这一规定存在的普遍误解是，村集体所有权就是村集体管理组织实体拥有的所有权。因此有必要在对集体产权制度进行改革的过程中，进一步明晰和确定集体经济组织的成员资格，澄清集体所有权主体和行使主体之间的关系。明晰和确定集体经济组织成员资格，对于推进农村集体产权改革具有重要意义。集体经济组织成员身份界定应在坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开的基础上，统筹考虑户籍关系、农村土地承包经营权情况、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件，由集体经济组织全体成员民主决定。同时，还应妥善处理外嫁女、义务兵、迁入户等特殊群体的成员身份界定问题，防止多数人侵犯少数人权益。

3.2加强对产权制度改革完成村的后续管理

加强对新组建的农村股份公司指导，使其管理逐步规范；及时发现解决问题，逐步完善监督制约机制；形成股东代表大会领导下的董事长负责制，建议逐步引入职业经理人从事中高级管理，向现代企业方向发展。加强对股份公司管理人员、财务人员、董事会、监事会等管理人员经济合同法、财务管理等法律、法规的培训，积极引导股份公司管理人员转变观念，不断增强经营管理的素质和能力，实现集体经济的持续稳定发展。

3.3调整完善现行法律法规和政策规定

从法律规定看，农村集体经济组织有法律地位，有独立的财产，有独立的民事权利和民事行为能力，具备了作为法人的实质性要件。只有解决好农村集体“三资”管理现状、政策要求与法律法规之间的衔接问题，农村集体产权制度改革的方案才能得以顺利实施并取得良好的效果。按照党的十八届四中全会提出的“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

结束语：

加快推进农村集体产权制度改革工作是健全中国特色社会主义农业经济体系的必然要求，是增强农村集体经济发展活力的迫切需要，也是维护农民合法权益、促进农民增收的有效途径和提高农村治理能力的重要举措。作为当前和今后一个时期深化农村改革非常重要的内容，农村集体产权制度改革有其历程和基础，改革需注意充分考虑农村集体经济的合作性和社区性两个特性，因地制宜，循序渐进。

参考文献：

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[4]全面推进农村集体产权制度改革[J].张国坤.农村工作通讯.2018（01）