“特岗计划”实施方案研究——基于 22 个省 (区、市) 政策文本的内容分析

柏大鹏

一、问题的提出

教师补充机制问题一直是农村教师队伍建设的难题之一。基于农村区域教师数量短缺、结构性失衡，缺乏优质教师的现实困境，教育部、财政部、原人事部和中央编办于2006年下发了《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》，实施开展“特岗计划”。“特岗计划”出台迄今为中西部输送了一大批教师，极大地促进了农村教育发展。但该政策中的具体应用细则是否通用于各地仍值得探究。当前，各地出台的“特岗计划”政策方案是依据中央“特岗计划”政策方案而制定的，这些政策方案是否能适应实际情况并取得预期效果，还是要看是否政策具有灵活性。对各地“特岗计划”的分析就是探究文本中的内容是如何分解与细化的，从而确定其是否依据宏观决策结合本地区的实际情况实施，及是否发挥了政策作用。因此，系统分析各地 “特岗计划”实施方案对政策执行是否贯彻统一、政策能否取得预期效果具有一定意义。

二、“特岗计划”实施方案的内容分析

政策的内容具体体现在政策文件中，教育政策的内容分析就是针对政策相关的问题及相关事物既成的政策文件来展开的。[1]公共政策内容分析法专指对文献内容进行系统的定量和定性分析相结合的一种语言分析方法。这种分析法的基本单元是可以公开看到的文本，政策文件以及与政策相关的文本是政府政策行为的反映。[2]政策文本是达成政策目标的行动纲领，是政策目标转化为政策现实的途径，其完善程度，直接影响政策目标的达成。中央特岗计划实施方案主要涉及以下内容：目标和任务、实施范围和资金安排、实施原则和步骤、特岗教师的招聘、相关保障政策和其他相关事宜，各地特岗计划方案也是围绕这几个方面展开，因此对特岗计划实施方案的内容分析基于四个方面：实施组织机制、招聘机制、保障机制、管理机制。

（一）实施组织机制

“特岗计划”政策强调事权不变，由中央四部门统筹实施，省级教育、人事等部门具体组织实施。也就是说，尽管该政策的财政资金主要来自中央或省级财政，但并不能影响地方政府在师资补充和管理中的权利与责任。着眼各地实施组织的具体内容，与 中央“特岗计划”的相关规定进行对比，结果见表 1。

表1 特岗计划实施方案中各地实施特岗的具体安排

（接表1）

1.实施范围

改革开放后,我国的教育由重点发展过渡至均衡发展，20世纪末在全国范围内大规模地实施“普九”。2002年底我国“两基”人口在全国的覆盖率达到91%，但西部地区仅有77%。[3]受多种因素影响，农村地区难以自我实现“两基”攻坚目标。此外，从2001年开始逐步进行农村税费改革，西部农村地区师资补充变得愈发困难，阻碍了义务教育均衡发展。为此，中央方案提出：“实施范围以西部‘两基攻坚’县为主，包括西部开发计划的部分中部省份的少数民族自治州，适当兼顾西部地区有特殊困难的边境县、少数民族自治县”。从全国范围来看，约62%的省份完全遵照中央方案中去执行；而约33.3%的省份则对中央方案做了具体规定，其中，辽宁、黑龙江和云南把全省县以下农村学校都纳入计划范围；吉林设置在乡镇及以下；江西在21个国贫县实施，湖南则增加了湘西大开发中县的数量。

2.资金安排

教师待遇是教师生存与发展的重要因素，影响着教师工作的稳定性与积极性。良好的待遇是吸引高校毕业生去农村地区从事教育工作，逐步解决农村师资紧缺难题，建设一支稳定的高水平教师队伍的重要保障。为此，中央方案提出：“中央财政设立专项资金，用于特设岗位教师的工资性支出，执行国家统一的工资制度和标准，与地方财政据实结算”。从全国范围来看，约38.1%的省份完全遵照中央方案执行；而约57%的省份则依据本省情况做了更有针对性的规定。例如，青海、内蒙古、四川、陕西和江西明确具体金额且提及超出部分由县承担；山西和宁夏明确了具体金额；湖南提出省级特岗由省财政承担；贵州省提出县级特岗由县财政承担。

3.学校配置

长期以来，公共教育资源是基于“效率优先、兼顾公平”的原则来进行分配，优质资源主要分布于城市，城乡教育资源分布失衡，偏远农村地区中小学教师紧缺。为此，中央方案提出：“特设岗位教师原则上安排在县以下农村初中，适当兼顾乡镇中心学校。人口较少的边境县、少数民族自治县”。从全国范围来看，47.6%省份完全遵循中央方案去执行，而47.6%省份则对学校范围进行了细化：其中河南、黑龙江和吉林优先满足村小；辽宁、贵州和青海都提到提高村小、教学点的比例；江西则是以初中为主；内蒙古优先扶贫工作重点县村小；云南还适当兼顾学前和高中阶段学校。

4.师资配置

我国城乡师资配置的差异化，致使农村地区中小学校不仅师资匮乏且教师的学科结构失衡。2001年我国进行新课改后，农村地区所谓的主科语文、数学教师占多数,而所谓的副科音、体、美等学科教师十分匮乏，农村学校副科多由其他主科教师兼任，教师跨专业教学的现象屡见不鲜。为此，中央方案提出：“特设岗位教师的安排应注意结合当地实际需求，按照学科结构，科学搭配”。从全国范围来看，66.7%省份完全遵照中央方案去执行；28.5%省份则对任教学科提出要求，其中，辽宁、甘肃及青海提出向体、音、美等紧缺学科倾斜；黑龙江及山西提出对体、音、美、英、信息技术倾斜，总的来说都是偏向紧缺学科。

（二）招聘机制

“特岗计划”政策的设计抓住了制约农村教师队伍发展的关键，省级部门统一进行考试考核，以合同管理的方式避开了编制屏障，在教师聘任上弥补了传统县招的不足。各地方案的共同之处在于招考事权上的权力明显上移，加强了省级统筹力度。着眼各地招聘的具体内容，与 中央“特岗计划”的招聘要求进行对比，结果如表 2。

表2 特岗计划实施方案中各地教师招聘的具体要求

（接表2）

1.学历要求

76.2%的地方完全遵照中央方案中的：“以高等师范院校和其他全日制普通高校应届本科毕业生为主，可招少量应届师范类专业专科毕业生以及取得教师资格，具有一定教育教学实践经验，年龄在30岁以下的全日制普通高校往届本科毕业生”的要求招聘教师；其余的23.8%则对学历提出特殊要求：如湖南省对往届毕业生的学历和毕业年限有要求；云南对紧缺型学科可放宽至本科；辽宁要求专科学历以上即可；新疆对集中连片特困团场的学历放宽。

2.招聘条件

52.4%的省份完全遵照中央方案中的：“报名者应同时符合教师资格条件要求和招聘岗位要求”；47.6%的省份对招聘条件进行了补充。江西省对往届毕业生有教学经验的要求；湖南省对所招聘的教师有身高要求；广西对专科学生的岗位有限制；山西省对所聘任的学科有限定；陕西省优先考虑应届生以及少数往届本科生；贵州省要求应聘幼教的毕业生必须取得幼教资格证；云南省限制专科生数量；新疆对应聘者有语言要求；内蒙古对应聘毕业生的年龄要求从30岁下降至28岁。

3.生源地

71.5%的省份对应聘毕业生的生源地并无限制，28.5%的省份则对毕业生的生源地进行了限制。山西的省级特岗只限本省生源；贵州县级特岗划定了生源地范围，符合条件者才可报考；青海省要求本省生源或者毕业于省内高校；内蒙古仅限本地生源；新疆向本地生倾斜。

4.优惠条件

33.3%的省份完全遵照中央方案中的“参加过‘大学生志愿服务西部计划’、有从教经历的志愿者和参加过半年以上实习支教的师范院校毕业生同等条件下优先”；23.8%的省份并未提及优惠条件；另有42.9%的省份增加了优惠内容。河北省提出几项加分的政策；黑龙江省对已经被硕师计划录取的学生免去招聘考试；湖南对优秀毕业生、报考生源地学生、退役军人和少数民族毕业生有倾斜；四川省对生源地、少数民族、省级三好、校级三好学生有加分；云南省对研究生实行免笔试；青海省对有顶岗经验的学生有加分政策；宁夏对基层工作经验和回族女学生有加分政策；内蒙古对报生源地、部分少数民族应聘者加分。

5.服务年限

除了辽宁省服务年限为5年外，各地的服务年限均为3年。

（三）保障政策

为吸引更多优秀高校毕业生到农村学校从事教学工作，“特岗计划”政策在设计上充分考虑了政策的吸引力问题，在各方面都得到人性化的科学设计。保障措施有：高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的各项优惠政策；与农村学校教育硕士师资培养计划结合政策；聘期结束后留在本地学校，落实其工作岗位享受当地教师同等待遇；服务期满后，特岗教师报考党政机关公务员、硕士研究生有倾斜等优惠政策；享受高等学校毕业生学费和国家助学贷款补偿；提供生活保障、相应的周转住房和必要生活条件。这六大保障措施，构成了特岗计划的保障政策。着眼各地实施组织的具体措施，与 中央“特岗计划”的相关规定进行对比，结果如表 3。

表3 特岗计划实施方案中各地特岗教师的保障措施

在基层保障方面，除了辽宁省、贵州省、重庆市外，各地在方案中均有涉及；在结合硕师方面，除辽宁省和重庆市外各地在方案中均有涉及；在期满留任方面，除重庆市外各地在方案中均有涉及；在优先录用方面，除辽宁省和重庆市外各地在方案中均有涉及；在贷款补偿方面，各地方案并未提及，仅有辽宁省、湖北省、安徽省、广西省、陕西省、甘肃省、云南省共7个省提及；在生活保障上，仅有黑龙江和重庆的方案未涉及。在六大保障措施中，辽宁和重庆都有多项未涉及，是由于辽宁结合了“乡村教师支持计划”制定了《辽宁省农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实方案2016-2020》，而重庆则简化了特岗计划实施方案。

（四）管理机制

“特岗计划”政策在管理上也有创新：对服务期满特岗教师的留任和离职都予以了人性化设计，鼓励特岗教师在农村地区继续从教，但也不限制其更大的发展空间。除此外，特岗计划对教师的日常管理考核和对岗前培训也提出了要求，这些都是执行特岗政策的重要环节。着眼各地招聘的聘前、聘期、期满三个方面，与 中央“特岗计划”的管理要求进行对比，结果如表 4。

表4 特岗计划实施方案下各地管理工作具体内容

（接表4）

1.培训内容

57.2%的省份在培训内容方面并无特殊，主要是教育政策法规、教师职业道德、班级管理、教材教法、新课程理念等方面；23.8%的省份并未提及培训内容；19%的省份增加了培训的内容。如河北省增加了有关当地县情的培训内容，海南省和青海省培训内容与新任教教师一致，而陕西省对已经取得教师资格证的免去教育学与心理学的培训。

2.培训时长

中央方案对培训时间并没有规定，但是不少省在本省方案中均有规定。42.8%的省份对培训时间进行了规定，57.2%的地区在方案中未提及培训的时长。在培训时长上，河北省和河南省均为30学时，安徽为40学时，海南和甘肃为一周，内蒙古为两周以上，广西为120学时，陕西为三周。

3.管理和考核

就方案中的管理和考核方面而言，33.3%的省份完全遵照中央方案中的“地方教育行政部门对其进行跟踪评”；66.7%的省份进行了细化。管理考核方面的细化都是针对设立信息库和管理考核来规定的，设岗县建立信息库的有河北省、黑龙江省，其中黑龙江省在省级部门也设数据库。县级部门和学校共同负责日常管理的有河北省、海南省、黑龙江省和四川省；学校负责日常管理县级部门负责行政管理或追踪的是内蒙古。由县级部门负责日常管理和考核的有辽宁省、江西省和安徽省。由学校进行日常管理考核和考核的有湖南省和青海省。此外，贵州省、重庆市和陕西省对考核的时间有规定，宁夏还提到学校为特岗教师建档。

4.人事档案

在人事管理方面，85.7%的省市完全遵照中央方案中的“档案关系原则上统一转至工作学校所在地的县级政府教师人事档案管理部门”的规定；10%的省市则另有特殊规定；重庆市则未提及。在各地方案中，仅有山西省有特别规定，要求特岗教师在1年考核合格后才为其办理人事手续，而广西省在人事档案管理上与公办教师一致。

5.期后事宜

33.3%的省市完全遵照中央方案中“对自愿留在本地学校的，要负责落实工作岗位；对重新择业的，各地要为其重新选择工作岗位提供方便条件和必要的帮助。”62%的省市有特殊规定，仅有重庆市未提及。对于服务期满后，特岗教师重新择业的，各地多数都有细化支持办法。对报考机关公务员或事业单位有加分的有安徽省和青海省；考研加分的有安徽省、湖南省、云南省、青海省和内蒙古；辽宁省可以安排重新择业的特岗教师交流至市级以上单位；湖南省对从事个体经营的特岗教师给予一系列优惠；陕西省的特岗教师可以回原聘的县级以上执教。

三、研究结论与“特岗计划”实施方案完善建议

（一）研究结论

对22个省（区、市）的“特岗计划”政策文本进行研究发现，从实施到管理的各项规定总体上并未得到细化与具体化，其中“学校配置”“招聘条件及优惠政策”“管理考核”“期后事宜”等方面相较而言得到了细化。得到细化和具体化的规定中，有部分地区对中央“特岗计划”原有内容有突破与创新。具体特点如下：

1.实施方面

首先，师资分配偏向于紧缺学科。农村教师使命重大，但发展却是困难重重，特别是紧缺学科教师问题，偏向于对音乐、体育、美术、信息技术、英语学科教师的补充，有利于调整农村学校的学科结构矛盾。其次，学校分配偏向村小、教学点。在农村教育资源仍相对匮乏的窘境下，乡镇中心学校与村小、教学点也存在差距。在细化中学校分配偏向于村小、教学点，使得优质资源流入师资水平难以保证的学校。

2.招聘方面

首先，招聘重学历。教师学历是衡量教师队伍整体水平的一项重要指标，也预示着教师队伍的潜力与发展前途。多地招聘教师时对专科生有学科或人数的限制，往届生偏向于本科，促使农村学校获得更加优质的教师，也能避免农村教师队伍出现新的结构性矛盾。其次，吸引适岗人才。农村地区地理位置偏远，教师从教环境恶劣，致使教师向城市聚拢，教师队伍不稳定。曾在农村地区有过工作经历、参加过志愿服务、生源地等学生相较其他学生而言更加适应农村生活、更具稳定性，在细化中不少省份对这些群体实施加分政策，有利于增强特岗队伍教师的稳定性。

3.保障方面

增加了贷款补偿。各地积极执行中央方案中各项优惠政策，吸引更多优秀高校毕业生到农村地区从事教育工作，解决高校毕业生不愿意去农村的难题。在细则中，不少地区还增加了高等学校毕业生学费和国家助学贷款补偿，使“特岗计划”政策更具吸引力。

4.管理方面

首先，明确管理考核职责分工。有效的管理能够提高各部门的工作效率、保证政策系统的良性运行。如果仅有财力、人力的投入，而没有严格的管理，特岗计划的执行也难以达到政策的要求。不少地区对特岗教师的管理和考核进行了明确的职责分工，使管理更具操作性，政策执行更具体规范性。其次，通过多渠道支持期满离任教师的未来职业发展。尽管政策初衷是希望服务期满后的教师长期扎根农村，但政策设计也充分考虑特岗教师的个人意志，在鼓励特岗教师继续留任的同时，还给予了离任教师一定的政策支持。不少地区细化了对离任教师的支持，例如在考研、考事业单位、考公务员等考试中对其有加分，从事个体经营能享受系列优惠等等，总之，各地对期满离任教师的支持呈现多样化。

概而言之，有部分地区对中央“特岗计划”有细化与突破，深化和拓展了原有内容。这可以减少政策在具体执行中的阻力，有利于特岗计划的实施推进，值得各地借鉴。仍需指出的是，各地细化的相关内容是基于中央“特岗计划”文本的原有内容，因此仍未跳出原中央文本的框架。为了更好地完善和推进 “特岗计划”，仍需优化顶层设计。

（二）完善“特岗计划”实施方案的建议

“特岗计划”的建构合理、政策目标指向明确，因此实施效果明显。但是这项政策在推行和深入过程中，也不断面临着新的挑战和困难，这些困难如不加以解决会成为推进落实政策的阻力。政策系统所处的环境复杂，处于不断变化中，因此，政策问题与目标自然也会产生新变化。如果解决方案没有进行调整优化，政策方案则会失去时效性。只有把握好公共政策问题的动态性，不断优化政策方案，政策目标才会得以实现。因此，针对各地的“特岗计划”的实施方案，“特岗计划”还需在以下几方面进行优化：

1.设计有针对性的特岗教师培训

新聘特岗教师要适应并胜任农村教育工作，关键是要依托合理性的岗前培训。一方面，实行差异化的培训。“特岗计划”政策文本中教师培训内容对于师范生来说在已经接受过，因此在培训中要充分考虑到不同来源特岗教师的差异。特岗教师培训可分师范与非师范两类，这样才会切实帮助特岗教师胜任教学工作。另一方面，将地方知识纳入培训内容。在各地政策文本中，仅有河北把设岗县经济、文化、教育等县情纳入培训内容。尽管多数学生来源于本省，但大多缺乏关于即将任教地区的知识。因此，围绕地方性知识进行培训极有必要，这样不仅有利于特岗教师尽快适应教育教学环境，展开教育教学活动，还能破除与学生家长和同事交流的障碍，提高教育教学效率。

2.发挥政策合力作用

加强政策合力作用，才能集聚各种力量促使农村地区教师队伍获得新血液，进而提高农村教育质量。一方面，增强政策主体合力作用。有效的政策执行是多元行动者复杂的互动结果，而非单一机构贯彻政策目标的行动结果。“特干计划”是解决农村师资难题的重大举措，该政策的贯彻落实需要教育、财政、人事、社会保障等部门形成多主体合力。另一方面，协同其他相关政策发挥作用。“特岗计划”可以同高校毕业生就业政策、义务教育阶段绩效考核制度、以及《乡村教师支持计划》等政策相结合，用好、用活各项政策，充分发挥政策的合力作用。各项政策间相互联系、相互协调配合，才能集聚各种力量来解决农村师资问题，巩固政策实施效果。

3.建立完善的长效补偿机制

“特岗计划”政策目标的实现可以说是暂时性的，或者可以认为是暂时、部分地为农村地区补充了教师，但是该政策的目标不该简单被理解为补充农村教师，而应是进一步完善农村教师长效补充机制。从表1各地颁布方案的时间来看，66.7%的地区没有进行更新，依然沿用之前方案。由于方案没用更新，所以各地方案内容大多是按照中央的方案来制定的。一方面，“特岗计划”除辽宁外，各地都是以三年为限，这就致使特岗教师的流动性大。难以保证农村地区教师的稳定性，学校就不得不招入新教师，学生不得不适应新教师，不利于提升教学质量，这并非农村地区学校师资补充难题的根本解决之道。另一方面，“特岗计划”自2006至今已经有11年，可该政策到底对未来而言究竞是一项暂时性的还是一项长期的政策未有定义。“特岗计划”自2006年来取得了显著效果，凸显出了该政策在缓解农村地区学校师资师资薄弱的难题上的巨大作用。如能进一步优化该政策的顶层设计，使其能够持续有效实施，将对改变农村教育落后低效状态有很大的政策价值。