PPP项目物有所值评价的国内外比较

梁玲霞， 韩 芳， 周芳欣， 张 婧

(1. 新疆农业大学 管理学院， 新疆 乌鲁木齐 830052； 2. 对外经济贸易大学 国际经济与贸易学院， 北京 100029)

公私合作项目(Public Private Partnership， PPP)最重要的目标之一就是实现更好的物有所值(Value for Money，VFM)。由于PPP模式并非完美无缺，因此政府在审批一个准PPP项目之前，应充分考虑该项目的物有所值，即相较于传统政府采购模式，项目采用PPP模式所能得到的节约成本和更好服务[1]。而VFM评价就是用来评估这类节约成本的一种工具，它为PPP项目的前期决策和项目执行过程中是否按照预估成本实现VFM提供了依据[2]。与前两轮PPP热潮相比，政府在推进PPP模式过程中，要求项目必须进行VFM评价和财政承受能力论证才可进入项目准备阶段已成为新一轮PPP热潮的重要标志。2016年10月，财政部发布了财金[2016]90号文《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，在通知中明确提出了要“扎实做好项目前期论证”，即在充分论证项目可行性的基础上，继续开展物有所值评价，以确保公共资金、资产和资源优先用于提升公共服务质量和水平，保障公共部门可以择优选择社会资本合作伙伴，以防止政府和社会资本无效投资或项目重复建设。

目前国内外学者VFM评价研究已取得一定成果。研究主要集中在VFM定义与内涵研究、定性评价、定量评价和VFM评价应用领域研究上。表1展示了国内外VFM评价体系的不同[3,4]。相较PPP应用较为成熟的国家，PPP项目VFM评价研究在我国仍处于初级阶段，评价流程和评价方法都需要完善。本文在国内外相关文献研究的理论指导下，通过比较法，对VFM定义及内涵、VFM定性评价、VFM定量评价和VFM在国内的应用领域四个视角分析了国内外VFM评价。最后，就VFM评价存在的问题给出了几点改进建议，旨在为推进VFM评价在我国PPP项目中的有效应用提供新的思路。

表1 国内外VFM评价体系分析

注： PSC(Public Sector Comparator)即公共部门比较基准值

1 国外相关研究

1.1 VFM定义及内涵研究

国际上没有PPP范畴下的物有所值的统一定义。相关国家和地区分别进行了定义。物有所值概念最早由英国提出，并在实践中不断完善。英国财政部(HM Treasury)在《VFM Assessment Guidance》中，针对其PPP的主要模式——私人融资计划(Private Finance Initiative，PFI)，将VFM定义为“商品或服务的全生命周期成本与质量(或可用性)的最佳组合，以满足用户的要求[5]”。在《National PPP Policy Framework》，澳大利亚基础设施中心(Infrastructure Australia)将VFM定义为“由社会资本提供的服务结果与风险转移程度对政府财政的综合影响[6]”。同年，新西兰政府审计长办公室(Office of the Auditor-General)在《Procurement Guidance for Public Entities》中，将VFM定义为“经济、有效和无浪费地利用资源，综合考虑一种采购安排的总成本和效益，以及这种安排对要实现的成果的贡献[7]”。加拿大PPP中心(PPP Canada)在《New Building Canada Fund: Procurement Options Analysis Guide》中认为物有所值是“项目采购管理部门使用传统方法交付项目时经过风险等因素调整的净成本的现值与使用PPP模式由社会资本交付项目时政府的预期成本现值之差[8]”。

除此之外，还有南非财政部PPP中心(National Treasury PPP Unit)和中国香港特区政府效率促进组(Efficiency Unit)等都定义了PPP范畴下的VFM。

1.2 VFM定性评价研究

物有所值评价包含两大部分：定性评价和定量评价。大多数国家都将定性评价视为项目VFM评价的第一步，通过定性评价对项目是否物有所值进行初步预测。

1.2.1VFM定性评价方法选择

在国外实践中，VFM定性评价主要采用两种做法。一种是先制定定性评价问题清单，通过先逐项分析后综合分析判断的方式评价项目是否适合采用PPP模式，此种方法以英国为代表；二是对照制定的定性标准和计分方法，评估和比较不同采购模式，此种方法以加拿大为代表[9]。另外，美国采用多指标分析法，澳大利亚以是/否/不确定的选择列表方法进行VFM的定性评价。

1.2.2VFM定性评价内容研究

VFM定性评价内容主要包括：评价流程，评价指标的选择、范围和数量。表2对英国、加拿大、美国和澳大利亚四个国家的VFM定性评价内容进行了分析[10]。

表2 国外VFM定性评价比较分析

从VFM的定性评价流程和指标方面来看，英国财政部要求，项目VFM定性评价需从可行性(Viability)、有益性(Desirability)和可实现性(Achievability)三个方面开展[5]；英国国际发展署提出从五个方面进行VFM定性评价：投入、程序、产出、结果和影响[11]。加拿大PPP中心将VFM定性评价分为三个步骤：制定定性评价准则和计分方法；对照评价准则评估和比较采购模式；进行敏感性分析和结论解释，且提出了18项定性评价通用指标[8]。美国联邦公路管理局强调：在项目开展之后，VFM评价应在多个阶段多次进行；并由用户决定指标重要性，根据重要性对17个定性指标依次进行评价[12,13]。澳大利亚在《National PPP Guidelines》中分析了VFM定性评价的影响因素，并做了相关分析[14]。

在VFM评价评估成本的过程中，当定量评价的重要组成部分无法量化时，定性评价就显得尤为重要。

1.3 VFM定量评价研究

物有所值定量评价研究是物有所值评价研究中最重要的组成部分。国外将VFM定量评价研究视为下一阶段VFM评价研究的重要内容。在此领域国外已积累了较为丰富的研究成果。

1.3.1VFM定量评价计算方法选择

物有所值定量评价即通过选定合适的计算方法，量化项目成本和风险，从而确定项目的VFM值。而计算方法的选择则是VFM定量评价最关键的部分。目前国际上使用以下三种计算方法对项目进行VFM定量评价。

(1)B/C(Cost-Benefit Analysis)评价法

B/C评价法，即成本效益法，是在折现率确定的基础上，通过计算项目全生命周期内的净现值、内部收益率等来衡量项目的产出与成本[15]。从表1可知：韩国和澳大利亚使用B/C评价法作为PPP项目的立项决策依据。但像棚户区改造、综合管廊以及污水处理等项目，具有较强的公益性，其外部效益远远大于后期运营所得的资金效益；因此，对于此类具有公益性的项目来说，B/C评价法的使用就存在局限性。

(2)竞争性投标法

竞争性投标法是指用招标的方式，通过投标人之间的相互竞争来取得纯粹VFM的一种VFM定量评价方法[4]。目前新加坡采用这种方法进行PPP项目的VFM定量评价。

尽管这种评价法不用预估项目全生命周期内的成本和产出，从而能够节约大量评估成本和人力物力；但它也存在很大的缺陷，即招标人和投标人之间的不良交易会造成无法真正选择合适的社会资本合作伙伴，最终影响项目的VFM值的取得。

(3)PSC评估法

公共部门比较基准法(Public Sector Comparator，PSC)一直是国外PPP项目VFM定量评价研究领域关注的热点问题。PSC评估法被用于量化项目的成本，是评价PPP项目是否物有所值的重要方法，也是国际上大多数国家采用的VFM定量评价计算方法。采用PSC评估法进行量化评估首先需要获得预估成本PSC值和影子报价PPP值(即用PPP模式建设同一个项目并达到相同产出的估计成本)，并将两者进行对比获得VFM值，确定项目是否物有所值。其计算如式 (1)所示，物有所值率的计算如式(2)所示。

VFM=PSCNPV-PPPNPV

(1)

(2)

若VFM>0，则表示此项目采用PPP模式物有所值。

1.3.2VFM定量评价中PSC评估法研究

通过PSC评估法得出的PSC值主要由自留风险、竞争性中立调整、初始PSC和转移风险四部分组成。在获得VFM值时，PSC值和PPP值均需采用净现值(NPV)，综合各国物有所值评价取得VFM值的过程如图1所示。

图1 PSC的组成及VFM值获得

Robert等认为在英国、德国、法国、澳大利亚等都建立了 PPP/PFI 项目的 PSC体系[16]。对于 PSC 评价体系的建立，国外政府有很多指导性文件，并成立了专门部门来负责 PSC 数据的收集和整理，根据实践应用进行不断的补充和更新。英国财政部在2004年就提出VFM评估应该在决策的前期进行，由于PSC评价方法是具有一定弹性的，因此项目可根据前期决策的不同阶段，制定不同精确度的PSC。Shugart认为法国健康部研究出了PSC建立的 8个步骤[17]。Katz阐述了澳大利亚维多利亚州政府在《Partnerships Victoria Requirements》中单独列出了《发展PSC的常见问题》以应对PSC建立过程中经常出现的问题。在新西兰财政部发表的《基础设施融资项目：PPP 模式》一文中表示：尽管PSC 在很多国家被列为 VFM 的评价工具，但是因为 PSC 是基于一系列的假设计算出来的，其可靠性上很难被证实，因此应该加强并逐渐完善对其的研究[18]。

2 国内相关研究

近年来，随着政府对PPP项目的物有所值评价工作的支持和高度关注，国内学者也开始了PPP范畴下的VFM研究。

2.1 VFM定义及内涵研究

孙慧等从风险转移和分担视度解读VFM内涵，认为公共部门和私人部门的结合，使公共部门有效利用了私人部门在管理、运营和技术上的竞争优势，并自然地将一部分风险合理地进行转移与分担，这必将很大程度上提高项目的成功率[19]；胡振等从成本视角定义VFM，认为VFM就是以最小的花费来实现项目所要达到的目的[20,21]；袁竞峰等则拓宽了VFM评价的范围，其从提高资金利用率和使用率、提高社会效益等方面重新定义VFM，而不仅仅只是从经济效益来进行VFM评价[22]。

2.2 VFM定性评价研究

2015年12月28日，财政部正式发布关于印发财金[2015]167号文《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知。该文件称现阶段PPP物有所值仍以定性评价为主，将定性评价指标分为：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力和可融资性等六项基本评价指标。通过专家打分法，对项目进行VFM评价[23]。

国内学者也对具体项目的VFM定性评价进行了研究。罗涛等构建了适用于城市水生态PPP项目物有所值定性评价的指标体系，并使用不确定型层次分析法确定指标权重，通过异权重专家打分法修正指标得分，最终由实例分析表明，此评价指标体系可行[24]。杜静等结合轨道交通PPP项目特点设置了VFM定性指标、权重及评分标准，建立了VFM定性评价体系，并以北京地铁四号线进行案例分析[25]。温俊霞从交易成本视角探讨了PPP项目的VFM定性评价的评价方法选择、评价思路和评价指标体系构建[26]。吴洪樾等对比国际PPP项目物有所值定性评价，提出了完善我国VFM定性评价的建议[10]。

2.3 VFM定量评价研究

国内的VFM评价主要以定性评价为主，但仍有不少学者致力于VFM定量评价。其中，大多数学者主要以PSC评估法应用和PSC值准确性为研究目标。

刁昳等在研究我国保障房PPP模式VFM评价定量分析阶段运用了PSC法[27]；彭为等深入讨论了计算PSC值的前提假设[28]；孙慧等着重介绍了VFM定量评价的基本思想就是PSC-PPP对比法，并介绍了PSC的组成部分[19,22]；在此方面李佳嵘等的研究便更推进了一步，其通过借鉴国外VFM评价法，找出了我国PPP项目前期决策流程和PSC计算方法的缺陷并给出了改进建议，最终建立了一套符合我国的PSC评价指标[29～30]；刘广生等对VFM定量分析阶段存在的问题，对VFM定量分析中PSC值的确定、折现率和风险调整三方面进行改进，并建议将VFM定量分析与项目可行性分析中的财务分析相结合，以此更加完善VFM定量评价方法[31]。

3 PPP项目VFM评价国内外研究对比分析

表3分析总结了PPP项目物有所值评价国内外研究之间的区别，从中可以总结得出以下结论：

表3 PPP项目VFM评价国内外研究对比分析

(1)从VFM评价定义和内涵来看：国内外对PPP范畴下物有所值的定义虽有所不同，但内涵一致。可以总结为：物有所值是“用更低的成本完成相同的项目”或“在等量成本情况下，PPP模式能够提供更好的产品和服务”。从内涵上看，国内外VFM评价均遵循3E原则，即节约(Economy)、效率(Efficiency)和效果(Effectiveness)。

(2)从VFM定性评价研究现状看：目前国外VFM定性评价研究较为成熟，无论是定性评价的评价方法、评价指标，还是评价流程，国外在此方面的研究和实践都为国内VFM定性评价提供了丰富的经验。在政府的大力支持下，各地应依据客观需要，因地制宜地开展VFM定性评价工作。

(3)从VFM定量评价研究现状看：国外研究虽已具雏形，但是仍需完善。由于实践中缺乏数据支持，难以形成成熟的计量模型，国内的VFM定量评价研究还处在探索阶段。但国内也有不少学者研究VFM定量评价，其中以PSC评估法为主。随着PPP项目VFM评价越来越规范成熟，VFM定量评价也将逐步完善。

(4)从VFM评价体系看：国内外的最大区别在于，国外大部分国家与地区在评价方法上采用定性+定量的评价方法，而我国是以定性评价为主；国外大部分国家与地区在评价时点选择上采用事前+事后评价，而我国则以事前评价为主。

4 我国VFM评价研究存在的不足与建议

4.1 改进PSC评估法的应用

4.1.1评价指标根据项目实际设置

在以上文献分析与研究的基础上，根据结论3可知，我国在PPP项目VFM评价定量分析阶段，仍以PSC评估法作为量化分析的主要方法；但在构建PSC四个组成部分的评价指标时，很多项目只是简单套入，并没有根据项目实际进行专门的指标构建，这将直接导致VFM值的不准确。

建议在构建PSC四个组成部分的评价指标时，应根据项目实际进行实时调整；同时为了得到一个更为精确的PSC值，应尽早邀请本领域的专家对项目进展和项目出现的问题进行解决和指导；在计算出PSC值以后，要及时对部分关键的假设参数，如：通货膨胀率、项目市场需求、现行的折现率等进行敏感性分析，以确保PSC反映当前的项目情况和市场情况。

4.1.2慎重选择风险量化方法和折现率

风险量化方法和折现率的选择问题一直都是国内外VFM评价研究所关注的重点。Grimsey等对英国 PFI 项目中的 VFM评价效果计算过程中使用的折现率提出质疑和评判，认为英国政府把长期贷款利率作为VFM评价中的折现率是不准确的，其相对较高[1]。当然，这也是我国在应用PSC评估法的过程中存在的难题。

就此，建议项目在进行风险量化和选择折现率方面应贴合项目所在领域的具体情况。在项目的风险量化过程中，需要政府部门辅助私人部门，对相关数据进行针对性收集并对数据及时处理分析，以保障风险量化数据可以及时更新；同时可以向风险评估部门咨询，寻找适合项目实际的风险分析技术，以保障风险量化的准确性。对于贴现率的选择，则可以根据项目类型的不同进行选取。可根据项目实际风险指数、所属地域、所属时间段等因素，对项目所在行业内规模类似项目的内部收益率平均值进行调整得到项目折现率的基本标准。

4.2 完善VFM评价体系

根据上述结论(4)，不难发现我国的VFM评价体系仍需完善。虽然政府现在倡导在VFM评价中以定性分析为主，但是用量化方法显示PPP项目的VFM评价结果，更具科学性，获得的VFM值也更精确。

Broadbent等认为由于VFM值与实际成本值会产生一定偏差，在项目实施的整个过程中对VFM值进行实时监控并对其各个变量做出及时相应修改，是很有必要的[32]。目前我国仅将事前评价结果视为项目决策的重要依据，而持续的VFM后续评价追踪会使VFM值得到及时修改与调整，因此，事后评价对于PPP项目最终能否物有所值有着重要意义。

建议在项目VFM评价体系中采用定性加定量评价相结合的方法，并辅以事前+事后评价，将VFM评价贯穿于项目全过程。如图2所示，VFM评价不应只存在于项目的识别阶段、准备阶段和招投标阶段(此三个阶段可被认为是事前评价)，而要在项目的执行和项目移交阶段继续持续VFM评价直到财务结算(即事后评价)。

图2 VFM评价流程