检察机关提起民事公益诉讼的限制

2018-08-21王赞

法制与社会 2018年20期

王赞

摘要随着我国经济的不断发展，许多侵害国家利益和社会公共利益的案件增多，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，检察机关可以作为提起民事公益诉讼的主体，向人民法院提起诉讼。但检察机关在公共利益救济体系中并不具有唯一性和优先性，因此其提起民事公益诉讼应当受到必要的限制。本文从检察机关提起民事公益诉讼的路径限制和程序限制两方面进行了简要探讨。

关键词检察机关公益诉讼救济体系

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.162

公益诉讼是以保护国家和社会公共利益为基本价值的诉讼形式。检察机关作为法律监督机关拥有充分的法律手段和权威的主体地位，检察权天然地体现了国家和社会公共利益的要求，因此，由检察机关直接提起公益诉讼的思路已经得到理论界的普遍认可，并且在检察工作中得到日益广泛的实践。检察机关具有参与民事公益诉讼的实践意义和制度空间，但其在公共利益救济体系中并不具有唯一性和优先性，检察机关提起民事公益诉讼应当受到必要的限制。

一、检察机关提起民事公益诉讼的路径限制

我国现行民事诉讼法并没有对于检察机关提起民事公益诉讼进行明确的授权，并且检察机关提起民事公益诉讼的可行性并不能推演出其优先于其他救济方式的必然逻辑。检察机关提起民事公益诉讼应当遵循必要条件，以保障其制度功能和效率。

（一）检察机关提起民事公益诉讼与其他保护路径的衔接

在现行立法中，检察机关是刑事犯罪领域中公共利益的直接代表，在刑事犯罪领域之外，检察机关是公共利益的次级代表，对公共利益直接代表者行使监督职能。由检察机关直接提起公益诉讼，将突破现行法律所規定的由相应管理机关维护公共利益的体制，造成权力体系的混乱。因此，在民事公益诉讼领域，检察机关应当与行政机关等公共利益的直接代表者在保护公共利益方面形成职能衔接，而不是越过直接代表者提起民事公益诉讼。具体而言，在公共利益受到损害时，检察机关作为监督主体应当首先选择督促公共利益的直接代表者通过行政执法或者提起诉讼等方式进行救济。

（二）检察机关提起民事公益诉讼的必要条件

第一，危害行为和损害结果应当危及不特定多数人的利益。在民事公益诉讼的语境中，该不特定多数人是能够成为诉讼当事人的自然人、法人和组织，而不是特定法人和组织所代表的不特定多数人，如存在诉讼意义上的特定受害人，即使该诉讼结果能发展为公共利益，也应当由该特定的主体寻求诉讼。如国有企业经济纠纷可能造成国有资产流失，国有企业具有寻求诉讼程序维护国有资产安全的权利和义务，代表公共利益的国有企业在诉讼程序中的主体地位是确定的，因此能够在私益诉讼的制度框架内寻求救济。环境污染案件往往也存在特定的私益受害人，但私益之外一般还有空气、水源、海域等为不确定主体所享受的权利载体受到损害，这种情况下才有检察机关提起民事诉讼的实践基础。

第二，现行行政执法模式和私益诉讼模式不能实现公共利益的有效救济。检察机关作为民事公共利益的次级代表，其重心在于对现行行政执法模式和私益诉讼模式的衔接和补充，检察机关只有在穷尽现有行政执法模式和私益诉讼模式的情况下方可提起民事公益诉讼。被纳入国家行政管理视野的公共利益受到损害时，行政执法权应当成为优先适用的救济路径。对行政执法机关的不作为行为，检察机关可以寻求检察建议乃至渎职检察等充分有效的监督手段，因此行政不作为显然不属于穷尽行政执法权的情形，检察机关不应直接提起民事公益诉讼。实践中，损害公共利益的行为并非都是以违法行为的方式发生，如基于行政管理标准的不科学，达标排放也可能造成水污染事件，在该种情形中即不存在启动行政执法权的依据，公共利益无法在行政管理框架内实现救济。此外，行政执法权配置的重心是实现社会管理而非权利救济，因此其执法标准也未必能够与公共利益的维护需求相匹配，如在一些重大环境污染案件中，行政机关的惩罚措施往往远不能弥补案件所造成的环境损害。检察机关可以通过民事公益诉讼形成对于行政执法权的有效补充。在存在特定的私益受害者的情形中，私益诉讼的目的未必能够达到保护公共利益的要求，对于私益诉讼所不能涵盖的公共利益救济内容，也可以由检察机关提起民事公益诉讼。

第三，没有其他的主体先行提起民事公益诉讼。检察机关的法律监督职能是其参与民事公益诉讼的基本依据，因此，检察机关提起民事公益诉讼也应当遵循其理性监督、事后监督的基本价值。公共利益这一概念的开放性不仅表现在其权利内容，也表现在其权利主体，因此在穷尽其他救济手段而寻求民事公益诉讼程序时，检察机关显然不是唯一的路径选择。实践中社会团体和公民个人都可能成为民事公益诉讼的启动者，而当前民事诉讼制度框架内，检察机关作为法律监督机关是最后的救济途径，因此在提起民事公益诉讼的主体问题上也应当作为最后的选择。当然，在诸如涉及反垄断、消费者维权、社会弱势群体权利受损等案件形式中，其他主体在提起民事公益诉讼时可能在经济地位和诉讼能力上处于严重的弱势地位。笔者认为检察机关可以通过支持起诉的方式弥补其他主体参与民事公益诉讼的不足，而不是取代其他主体已经获得的民事公益诉讼主体地位。

二、检察机关提起民事公益诉讼的程序限制

提起民事公益诉讼的检察机关并非实体意义上的当事人，其是通过一种程序选择在传统民事诉讼模式不能有效救济公共利益时做的补充和矫正，保护公共利益的内涵仍然是在传统的私益诉讼制度框架内进行的。笔者认为应当在民事公益诉讼中对履行法律监督职能的检察机关进行必要的限制，以保障基本的程序公正。

（一）检察机关的去职能化

民事公益诉讼仍是以传统民事诉讼为程序载体，毫无疑问应当遵循法院居中裁判、当事人平等对抗的基本诉讼结构，这是程序公正的最低要求。有觀点认为检察机关所享有的法律监督权能是其作为公益诉讼民事诉讼原告的天然优势，但是，笔者认为，民事诉讼中平等对抗的基本结构并未给检察机关法律监督权能的介入留下充分的空间，检察机关作为原告启动民事公益诉讼，应当将参与程序的权利与法律监督的权力区别开来，在角色定位上去职权化，以其作为当事人的程序意义为重心。具体而言，检察机关的法律监督权能包括调查权、调卷权、列席审委会等内容，而这些权能是被告不具有的。为了维护双方当事人平等的诉讼地位，检察机关在诉讼过程中应当限制享有上述具有监督属性的权能，或者按照诉讼法律相关规定在特定阶段与被告享有相同的权利内容。检察机关法律监督地位应当体现为对法院审判活动的监督，其作为程序意义上的当事人不应当享有比公益诉讼的被告人优越的诉讼地位。

（二）对检察机关抗诉权的限制

抗诉是检察机关对民事审判活动进行法律监督的重要手段，基于检察机关在传统民事诉讼的制度框架内运行，因此检察机关在其提起的民事公益诉讼中仍然享有抗诉的权力，这就发生了检察机关作为诉讼参与者和法律监督者的角色冲突。检察机关作为程序意义上的当事人，不应当享有高于其他当事人的诉讼地位，这是维护民事诉讼中平等对抗基本架构的基本要求。上诉是当事人在民事审判过程中普遍采用的权利救济方式，检察机关作为民事公益诉讼原告对上诉程序的选择，体现了对于审判权的尊重。如果检察机关在其提起的民事公益诉讼中败诉，应当限制检察机关直接以抗诉方式进行救济。检察机关在民事诉讼领域行使抗诉权应当遵循有限监督、理性监督、事后监督的原则，民事公益诉讼领域的抗诉也应当遵循上述原则。检察机关应当以平等的地位参与民事审判活动，在败诉的情况下应当首先选择民事诉讼程序赋予的上诉途径进行救济。只有穷尽民事诉讼程序赋予当事人的权利救济途径后，检察机关才能够按照民事抗诉条件启动法律监督程序，决定是否对于公益诉讼的审判结果进行抗诉。