中美两国智慧城市建设比较研究

■ Tad McGalliard 卢春龙

2016年，国际城市管理协会与智慧城市理事会（Smart Cities Council）联合开展一项针对中美两国城市管理者的问卷调查，旨在更多地了解中美两国地方政府对智慧城市技术的重视程度以及开展的相关工作。智慧城市理事会是全球关于智慧城市技术的专业组织，也是全球智慧城市建设的主要倡导者，其所倡导的智慧城市观念强调三项核心价值：第一，宜居性。就是能提供清洁、健康的生活条件、没有污染和交通拥堵的城市，这样的城市拥有数字化的基础设施，城市居民可以随时随地获得城市服务。第二，宜就业性。城市需要提供具有效能的基础设施，包括能源、连接、计算以及基本服务，在全球竞争中能够提供有吸引力的就业机会。第三，可持续性。城市不能够以透支未来为代价来提供服务。根据这三条核心价值，智慧城市可以被定义为运用信息和通讯技术手段构建宜居、宜就业的可持续社区。

基于对中美两国城市管理者的调研，本文比较了两国地方政府在智慧城市建设中面临的共性问题，分析了两国地方政府在智慧城市建设中所选择的不同道路。

一、研究方法

在美国的调研主要通过邮寄的方式来进行，纸质问卷以邮寄形式发放至3423个人口超过2.5万的美国地方政府首席行政官，同时也开通了网上提交问卷。共收回493份回复问卷，有效回复率为14.4%。其中，城市（City）的回复率超出该比例，县（County）的回复率低于该比例；西部地区的回复率超出该比例，东北部地区的回复率低于该比例。

在中国的调研主要通过当面访谈的方式来进行，为了节省调研的成本和保证调研的代表性，此次调查选取了中国4个省（江苏、山东、云南和陕西）的257个县级单位（包括县、县级市、省会城市或地级市辖下的区）的主要负责官员作为访谈对象。这4个省分别代表了中国经济发展的不同水平：江苏和山东代表中国经济最发达的地区，陕西代表中国经济中等发达水平的地区，云南代表中国经济欠发达的地区。而且，这4个省还代表了中国文化地理学意义上的3个分区：江苏和山东代表华东地区，陕西代表西北地区，云南代表西南地区。

表1 美国调查问卷的发放情况统计

二、中美两国对于智慧城市的重视程度

本次调研使用了如下问题：“如何形容您所在社区（城市）对智慧城市的总体重视程度？”在美国，17.1%的地方政府首席行政官给予智慧城市高度重视，36.8%的地方政府首席行政官给予智慧城市中等程度重视。而在中国，37%的地方政府负责官员给予智慧城市高度重视，41.3%的地方政府负责官员给予智慧城市中等程度重视。显而易见，中国的地方政府官员给予了智慧城市更多的重视，而相比之下，美国尽管首先提出了智慧城市这一理念，但是对于智慧城市的重视程度相较而言略显不够。

有两个原因可以解释中美两国之间的差异：首先是“弯道超车”效应，尽管中国在智慧城市的建设上落后美国一步，但是由于技术的普及效应以及中国地方政府官员卓越的学习能力，使得中国的地方政府可以在智慧城市的建设上实现“弯道超车”，这就是中国地方政府普遍重视智慧城市建设的原因。第二，中国是一个自上而下的社会主义国家，制度的最大优越性就在于可以集中力量办大事，只要中央政府有统一的部署，政策就会很快落实到地方层面。早在2014年，国务院联合八部委印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，提出到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市。此后，国务院相关部委又陆续出台政策推动智慧城市的建设，这对促使地方政府重视智慧城市建设有着直接的推动力。

当然，中美两国也呈现出一些共性规律，总的来说，规模较大城市的重视程度要高于规模较小的城市，即，大城市更为重视智慧城市的建设。这一点也可以理解：首先，规模较大的城市由于具有规模效应，因此可以降低智慧城市建设的人均承担成本，也可以提高智慧城市建设带来的人均收益，使得规模较大的城市更有兴趣和动力推动智慧城市的建设。其次，规模较大的城市往往拥有更多的资源和财务去推动智慧城市的建设，而规模较小的城市即使对智慧城市怀有兴趣，也往往会由于资源的制约而无所作为。

图1 美国地方政府对智慧城市的重视程度

图2 中国地方政府对智慧城市的重视程度

在对智慧城市技术的重视程度方面，调研使用了如下问题：“在下列各个领域里，智慧城市技术对您所在社区（城市）来说代表了哪种重视程度？”在美国，问卷答复频率最高的智慧城市技术受重视领域为公共安全行业，几乎近半数被调查首席行政官（48.9%）选择了最重视。紧随以后的是客户服务/公众参与（32.9%）、供水和污水（29.7%）、远程通讯（26.5%）和交通（26.3%）。而在中国，受访官员指出，所在城市对公共安全领域的智慧城市技术十分重视，有超过2/3的受访官员（68.1%）认为其居于最重要的地位，医疗、教育与民政服务（67.0%）、食品（56.5%）、供水和污水（49.2%）以及交通（48.9%）也在被受访官员认为居于智慧城市技术首要优先地位的前五之列。

首先，中美两国的地方行政官员都很重视公共安全技术。公共安全是城市建设和发展的前提与基础，没有公共安全就无从谈起城市的建设和发展，更毋需再提智慧城市建设了。而第二受重视的是智慧城市技术方面，中美两国则显现出明显的差异。美国的地方政府官员更加关注客户服务/公众参与，而中国则显现出对医疗、教育与民政服务的重视。这是因为，美国的城市治理奉行的是民众参与的自治原则，民众的意愿和参与是其政策出台的重要来源和依据，而中国的城市则需要集中力量把当前较为棘手的医疗、教育与民政服务问题予以解决，这也是中国地方政府官员高度重视民生问题的重要原因。此外，中美两国地方政府官员也都对供水和污水、远程通讯、交通等智慧城市基础设施建设方面的技术表现出相当程度的重视。

图3 美国地方政府对智慧城市技术的重视程度

图4 中国地方政府对智慧城市技术的重视程度

三、智慧城市建设工作

在当前的智慧城市技术使用情况方面，我们在两国的调研中使用了如下问题：“您所在社区（城市）目前在融合智慧城市科技方面达到了何种水平？”在美国，智慧支付和金融是城市管理者答复中最活跃的技术领域，59.5%的城市管理者选择该领域的相关技术使用情况为“积极布设”。紧随其后的四个技术领域为客户服务/公众参与（39.7%）、能源（38.7%）、供水与污水（37.5%）和远程通讯（35.7%）。而在中国，开放数据是城市最积极投入建设的智慧城市技术领域，有43.6%的受访官员表示他们所在的城市已经部署和运行这一技术。远程通讯（41.2%）、智能支付和金融（40.6%）、公共安全（34.1%）和公众参与（30.3%）也在中国城市积极部署和运行的智慧城市技术前五之列。

这体现出中美两国在智慧城市技术使用情况方面的差异。2008年11月，IBM提出“智慧地球”（Smart Planet）概念，并于2009年1月，向奥巴马政府正式建议投资建设新一代的智慧型信息基础设施。此后，奥巴马政府在经济复兴计划中首次描述美国智慧城市概念，并在以爱荷华州为首的50个州先后启动智慧城市计划。美国是当今世界的头号经济体，因此积极布设智慧支付和金融等与经济紧密相关的技术有其必要性与必然性。而反观中国，2007年1月17日国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并自2008年5月1日起施行。此后，对《政府信息公开条例》进行修订的声音一直不断，最终，国务院法制办公室于2017年6月6日，发布了《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》。因此，中国地方政府对开放数据技术的积极布设有其政策依据，也有压力去积极打造政府信息公开的平台，同时，由于智慧城市建设需求的基础设施滞后，开放数据实现基础设施互联也是现实的推动策略。

图5 美国地方政府当前智慧城市技术使用情况

图6 中国地方政府当前智慧城市技术使用情况

在城市如何使用智慧城市技术方面，我们在两国的调研中使用了如下问题：“您的社区（城市）实施智慧城市科技的主要途径是什么（选择一项）？”在美国，大多数城市管理者（69.4%）认为，智慧城市解决方案将以外部专家系统或支持与内部系统开发和运行相结合的方式在其社区内推行，通过内部开发和运行（14.5%）的可能性是通过外部专家提供解决方案（4.0%）的三倍多。在中国，大多数受访官员（50.6%）也表示，他们所在城市实施智慧城市科技的主要途径同样是外部专家系统或支持与内部系统开发和运行这二者的结合，而通过内部开发和运行（19.4%）的可能性同样比通过外部专家提供解决方案（3.9%）高出许多。

这显示出中美两国地方政府在智慧城市技术实施途径方面的共性，内部系统的开发和运行与外部专家的支持这二者的结合已经被美国等先发的智慧城市建设国家证明是一条比较合适的道路，因此中国也积极跟进。而在具体的智慧城市技术实施途径方面，中美两国也都更加注重内部系统的开发与运行，这是由智慧城市建设本身的特性所决定的，智慧城市技术的实施与建设在人力、物力、财力方面的投入都十分巨大，必须依赖地方政府自身的重视和投入，而外部专家的咨询与支持只能起到一定的辅助作用。

图7 美国地方政府主要将如何使用智慧城市技术

图8 中国地方政府主要将如何使用智慧城市技术

四、智慧城市建设的推动力和阻碍因素

在促进社区（城市）使用智慧城市技术的有利因素方面，我们在两国的调研中使用了如下问题：“就促使您所在地方政府实施或扩大智慧城市技术应用而言，以下各项利益动机的重要性如何？”在美国，问卷答复频率最高的五大促进地方政府智慧城市建设的有利因素包括：经济发展（43.8%）、资金和/或运营成本节约（43.3%）、应对紧急突发事件的韧性（42.9%）、加强对居民的服务（38.1%）和增强安全和安保（37.3%）。而在中国，受访官员则表示，五大促进地方政府智慧城市建设的有利因素分别是居民服务的改善（72.9%）、可持续性方面的利益（70.0%）、安全和保障方面的利益（66.8%）、行政管理的高效率（62.4%）和经济发展（60.8%）。

这显现出中美之间极大的差异。作为世界第一大经济体的美国，经济发展和资本/运营成本节约为智慧城市技术的实施应用起到了开源和节流两方面的促进作用。而反观中国，加强对居民的服务和促进可持续发展对促进地方政府智慧城市建设起到了极大的促进作用，这与近年来中国政府建设服务型政府的政策和实施可持续发展的战略相吻合。这表明美国的智慧城市建设更多是经济与资本主导型的，而中国则更多是政策主导型的。此外，在所有推动因素的重要性权重方面，中国都比美国要高出许多，这表明了中国地方政府官员对智慧城市建设的重视，也从侧面反映了中国的智慧城市建设的政策主导型特征。

图9 促进美国地方政府使用智慧城市技术的有利因素的重要性

图10 促进中国地方政府使用智慧城市技术的有利因素的重要性

就驱动/促进社区（城市）加强推进智慧城市项目的因素而言，我们在两国的调研中使用了如下问题：“请按重要性由高到低的顺序对下列能够驱动/促进您所在社区（城市）加强智慧城市项目的因素进行排序（“最重要”=1，“最不重要”=8）。”在美国，平均而言，公众需求（3.0）和明确的投资回报（3.3）是驱动/促进被调查社区加强推进智慧城市项目最重要的因素，技术协助则位列最后。而在中国，中央政府的激励或授权（2.1）和省级政府的激励和授权（2.7）是驱动/促进地方政府加强智慧城市项目最重要的因素，而其它城市的成功事例则是最不重要的因素。

如前所述，美国是一个典型的西方式民主国家，城市治理是以公民参与和选举为导向的，因此重视公众需求既是其制度要求，也是其政策得以产生的重要来源。而投资回报对美国地方政府加强推进智慧城市项目的驱动和促进作用，则进一步证明了前文所述的美国智慧城市建设的经济与资本主导型特性。而反观中国，集中力量办大事是中国制度的优越性所在，因此中央政府的政策导向对于地方政府无疑是最重要的驱动因素，中央政府和省级政府对地方政府加强推进智慧城市项目起到了极大的驱动和促进作用，这也再一次证明了前文所述的中国智慧城市建设的政策主导型特征。

图11 驱动/促进美国地方政府加强推进智慧城市项目的因素的重要性排序

图12 驱动/促进中国地方政府加强推进智慧城市项目的因素的重要性排序

通过大样本的抽样调查，对中美两国地方政府在智慧城市建设的各个方面进行综合比较，这样的研究目前尚属首次，所以，本研究的创新性是不言而喻的。由于样本具有非常好的代表性，因此结论可以说具有很强的普遍性和推广性。鉴于此类经验调查研究的稀缺性，研究发现将为智慧城市的后续研究提供概念和经验上的积累。在本文的最后，笔者将强调一些重要的发现及其含义。

第一，在对智慧城市建设的重视程度方面，尽管中美两国地方政府都非常重视，但是中国的地方政府官员给予了更多的重视。此外，中美两国规模较大城市都普遍比规模较小的城市要重视智慧城市建设。事实上，中国的智慧城市建设已经实现了弯道超车，在智慧城市的不少领域已经领先全球，这应该得益于中国制度的优越性，集中力量办大事，集中力量致力于智慧城市建设，通过科技创新来带领中国经济实现转型。习近平总书记提出的“五大发展”理念，就特别强调不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新来增强中国的经济实力和综合国力、提高中国的国际竞争力。

第二，在具体的智慧城市技术方面，中美两国地方政府都最重视公共安全领域，但美国最积极布设的智慧城市技术是智慧支付和金融领域，而中国则是开放数据领域。智慧城市首先是一个安全、宜居的城市，如果没有公共安全，现代智慧城市就无从谈起，因此中美两国在智慧城市建设中都特别重视公共安全领域的智慧城市技术。但是在实际应用上，美国地方政府受资本和公众参与的驱动，更多布局在智慧支付和金融领域，中国地方政府出于中央政府对信息公开的要求以及建立共享基础设施的实际需求，更多布局在开放数据领域。

第三，对于实施智慧城市科技的主要途径，中美两国的地方政府官员都更倾向于通过内部开发和运行建设智慧城市，而非将解决方案外包给外部专家，但这二者相结合，即同时依托内部开发运作能力和外部专家支持是大多数被调查城市更优的选择。智慧城市是一个全新的、创新性的系统工程，建设智慧城市肯定需要地方政府的主导。尽管美国的城市管理体制与中国有着很大的区别，但是中美两国的城市主政官员都选择了政府主导智慧城市建设这一策略，同时辅助以外部专家的支持。

第四，在推进智慧城市项目的主要因素方面，美国地方政府主要是公众需求和明确的投资回报，中国则主要是中央政府和省级政府的激励或授权。概而言之，中美两国地方政府在智慧城市建设中选择了不同的道路，美国的智慧城市建设是经济与资本主导型的，受公众需求的影响，也有着明确的投资回报。而中国的智慧城市建设则是政策主导型的，是在中央政府的统一部署之下各个地方政府根据自身的情况进行多点实验，相较而言，中国的智慧城市建设有着较强的整体规划性，也更有可能跳出短期利益的约束，从而实现“弯道超车”，成为全球智慧城市建设的领跑国。