宋朝政府扶贫济困办法多

李晓巧

贫穷，是有史以来人类一直力争攻克的社会经济难题。古今中外的执政者都为此不同程度地下过功夫，我国古代历史上，宋代的典章制度相对而言比较完备，如何取得实效，做到扶贫济困，宋朝有其可圈可点的措施。

从制度层面力争做到扶贫济困

宋代借鉴前朝经验，立足储粮备荒、积粮扶贫的宗旨，常规设置常平仓、义仓以及社仓。

常平倉创设于西汉，是以平籴、平粜的方式来平衡粮价的一种储粮机构。该机构在市场粮价低的时候，适当提高粮价进行大量收购，在市场粮价高的时候，适当降低粮价出售。这样既避免了“谷贱伤农”，又防止了“谷贵伤民”。宋太宗淳化三年（992）以后，全国各地陆续设置常平仓，至宋真宗晚期，常平仓几乎做到了全覆盖，而且宋朝政府规定，常平仓基金专用于救济贫民，其他政府机构不得挪用，让老百姓尤其是城市贫困居民得到了实惠。

义仓创设于隋文帝时期。北宋初期，义仓屡设屡撤，但是通过执政实践，政府发现了它的良好社会救助功能，宋哲宗绍圣元年（1094）确立了义仓制度，南宋也一直沿袭，通常将“常平仓”与“义仓”相提并论。

社仓的功能与义仓大致相像，最大的区别是，常平仓、义仓一般来说都是设在城里，而

社仓是专为乡村农民设置的。社仓是由南宋理学大师朱熹于宋孝宗乾道五年（1169）在建宁府崇安县开耀乡首创，做法是由地方政府或者乡村富户提供粮食谷物，设置社仓，以低利息借贷给贫民渡生计难关，或作为农业再生产的资本。淳熙八年（1181），朱熹说服了南宋孝宗在全国各地设立社仓，很快，南宋全境乡村都遍布了社仓。社仓制度对于南宋的扶贫济困、社会稳定起到了相当大的作用。

其实，北宋熙宁年间，号称“取天下之财以供天下之费”的王安石变法中“青苗法”的初衷就是扶贫济困。当时的贫民每到青黄不接的时候都被迫以高利息向豪强富户借贷，于是，贫民尤其是农民一年的辛苦收入，几乎都进了为富不仁的高利贷者囊中。王安石当过多处地方官员，深知贫民之苦。庆历七年（1047）王安石在任明州鄞县知县时，经过细致调查，采取了一个针对性很强的扶贫举措：在青黄不接的春季，把官仓里的存粮借贷给贫苦农民，“约定到秋收之后，加纳少量利息，赴县偿还”，使他们能及时耕种、维持基本生活，不受豪强富户的高利贷盘剥。此举措得到贫民百姓的拥护，堪称是王安石的工作创新，也为日后变法中的“青苗法”积累了宝贵的实践基础。

史料显示，宋代对于社会上的鳏寡孤独等贫穷无靠者的救助制度也是相当完备的。宋徽宗崇宁元年（1102）九月，就出台了居养院制度，“京师置居养院以处鳏寡孤独，仍以户绝财产给养”，并且，居养院订有细则，对于收养的50岁以上的老年人，每天领米、豆一升，支钱十文，每五天一发放，年纪越大待遇越好，有效地解决了宋代贫困弱势老人的养老问题。

同时，自宋代开始，民间因贫困而出现“生子不举”的习俗，生下孩子后，不是溺死就是抛弃。这有悖于人性，而且也是以儒家思想治国的宋帝国统治者所不可接受的。为了扶助贫困人家生养孩子，北宋和南宋政府都曾颁布胎养令，发放粮食助贫困孕妇养胎，生下孩子后，又拨给常平仓钱或义仓米，用以养育婴孩。

并且，在绍兴十四年（1144）十月，政府宣布：“以永道郴三州、桂阳监及茶陵县民多不举子，永蠲其身丁钱绢米麦”——这样，更加切实地为抚养不起孩子的家庭解除了后顾之忧。

给贫民活路的临时性扶贫政策

我国古代农业社会，对农田收获极其倚赖，一遇灾荒，很多百姓便成为衣食无着的贫民，只能盼望着政府救助。

宋太宗雍熙二年（985）三月，江南出现饥荒，派遣官员赈济灾民、检查当地工作的同时，政府出台政策，“江南民饥，许渡江自占”——可以到江北地区自由耕种。这在当时是很开明的经济政策，有效缓解了江南地区的灾情，给了贫民一条活路。

宋真宗大中祥符三年（1010）十二月，“诏天下贫民及渔采者过津渡勿算”——打鱼、砍柴等小本经营的贫民过税关，免收商税，意在鼓励贫民想法子做工谋生，政府不与其争利。第二年秋天，楚州、泰州地区发大水，庄稼歉收，还淹死了不少百姓，百姓无法完税，临近春节，政府下令免除了当年的田税，并对被大水淹死的死者家属给以抚恤，“没溺人赐千钱、粟一斛”。

再说大中祥符五年（1012）十二月，京师大雪封城，天寒地冻，物价高涨，尤其是缺少做饭、取暖用的柴火，贫民没有足够的钱购买柴炭，只能受冻挨饿，甚至有人冻死饿死。天子脚下，岂能见死不救，政府先后出台了两项政策：一是“鬻官炭四十万，减市值之半以济贫民”，政府按照市值的半价卖木炭给贫民，以帮助贫民度过寒冬，这或多或少解决了那场雪灾给京城百姓带来的伤害，所以此举被收录进了正史；二是雪灾造成了京城周边地区的灾荒，政府除了开设一定数量的粥棚免费施粥外，同时从国家粮库中调剂粮食低价卖给逃荒的贫民，“减直鬻谷以济流民”。

元祐四年（1089），苏轼为杭州知州，该地区庄稼歉收，人心惶惶，经过调研讨论后，他决定官府出钱，雇佣贫民翻修杭州官衙、修筑西湖堤坝。工程量相当大，花费也多，一些官员反对，但是苏东坡拍板开工，愿意承担责任。后来，此举既低成本筑牢了西湖堤坝避免了涝灾，又翻新了官衙，最主要的是为贫民创造了就业机会，给了他们渡过难关的“饭碗”，这样的扶贫政策，一直被后世视为德政，“得食其力以免于死、徙者颇众”，连一开始反对苏轼的官员都不得不折服他的仁心和执政智慧。

宋代有个独特做法，将赈济灾民与招募士兵相提并论。当时执政者论证“选贫补兵”是一举三得的好举措，既达到扶贫济困的效果，同时还招募了兵员、排除了社会流浪人员带来的社会隐患。北宋末年，宋徽宗年间就多次“募饥民补禁卒”——从饥饿的贫民中招募选拔禁军士兵，一下子就让贫民端上了“铁饭碗”。精准是很精准，只是也有史学家认为这恐怕也是宋朝军队战斗力不高的因素之一。

众所周知，宋代税重，日常生活中的所有物件几乎都有相应税种，如建房所用的木料，在大中祥符年间规定，“每木十条，抽一条讫”——收取10%的实物税，到了南宋高宗年间，木料的最高税率是30%，据说这还是优惠了的“德政”。因为南宋初年频繁作战，遭兵灾地区的重建，需要很多造房材料。为了扶持贫民安居、稳定地方局面，绍兴四年（1134）二月，宋高宗格外开恩，对于遭到金兵蹂躏的地区颁行扶贫政策，内容是：“应残破州县民间建造屋宇，合用竹木砖瓦之类，并与免税，仍免抽分”——从国家税政上调整降低建材价格，施惠灾区重建，基本达到了预期目标。

综览宋史，宋代政府在扶贫济困上还有不少有效的例子，在当时，不仅发挥了扶贫救助的社会功能，也对社会稳定、政权巩固起到了积极作用。