从中国古代监察制度看当今监察委的建设

2018-08-18吴欣颖

安徽文学·下半月 2018年5期

吴欣颖

摘要：在中国的发展进程中，监察制度一直作为一个重要的角色存在于政治制度发展历程中。虽然它已经退出了历史舞台，但是它的制度设计理念、监察百官所发挥的作用等，对于今天监察委的改革仍具有重要意义。古语说的好：夫以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以知兴替；以人为镜，可以明得失。因此我们仍可以从古代监察制度中提取很多的精华用于现在监察委的建设中。

关键词：古代监察制度特征借鉴

一、中国古代监察制度的发展历程

（一）萌芽

根据社会学家摩尔根[1]的研究来看，最早的监察制度起源于原始社会时期，古代中国尧、舜、禹时期所存在的巡狩制就是后来巡察制度的起源。至夏、商、周后进入了奴隶社会，都遵循了此制度；此时由于已经存在着尊卑贵贱的思想理念以及中央和地方的矛盾，所以当时的君王就把监察制度作为维护君主统治和调节各种社会关系平衡的工具。比如夏朝时期已经设有监察官“啬夫”[2]即“吏啬夫任事，人啬夫为检束百姓之官。”而到了殷商时期，则已经有了专门治官的《官邢》。西周时期则有了“纠察令”[3]并且还规定了具体的对官吏的监察内容和方式等，同时在这一时期出现的“御史”由于其职责包含有监察的意味，因此也体现了西周时期的监察制度得到了进一步的发展。

（二）发展

真正开始监察制度的建设始于秦汉时期。秦统一中国后，开创了监察制度的先河[4]。秦始皇为了能够更好地监察百官，掌握国情，设立了御史大夫一职，在御史大夫之下又设有御史中丞、侍御史、监察御史等一系列官员来作为监察官员监察从中央到地方的事务，在监察行政、典正法度、察举非法行为等方面都发挥了重要作用。

汉承秦制，使得监察制度至汉时有了进一步的发展。西汉时期，仍设御史大夫作为长官，御史中丞为副，兼掌皇帝机要秘书和中央监察之职。到了汉武帝时期，为了加强中央对地方的控制，将全国分为了十三个监察区，即州部，而每个州部都设有刺史一名，为了使个州部的刺史更好地行使監察权，即以《六条察郡之法》（又叫做‘六条问事）[5]来作为行使察举权的依据，这也是我国历史上最早的地方监察法规。

（三）成熟

从魏开始，御史台则从少府中分裂了出来，成为一个独立的中央监察机关，且谏官组织也愈来愈趋于规范化。[6]晋以后，地方上不再设置固定的监察机构，而由朝廷不定期地派出巡御史监察地方官员。此外，御史“闻风奏事”[7]的制度也在这个时期形成。

从唐朝时期开始，御史台以御史大夫为长官，御史中丞为副官，并在其下设置三院，即台院（负责监察百官）、殿院（除察举不法之事外还掌管殿庭的供奉仪式、和察院（各监察御史分别巡察各郡县及监决囚徒[8]）从而形成了一台三院的体制，而这三院相互之间密切配合，形成了一个严密的且脱离了国家行政机构的独立的监察系统[9]。并且，这一时期的《唐律疏议》、《唐六典》、《监察六条》也为监察机构的设置和监察官的活动等提供了明确的、规范的、系统的指引。

（四）完备

宋代在监察制度的发展史上起着一个承前启后的作用。除中央沿袭唐制，御史台仍设三院之外，地方还设有通判，与知州平列，又叫做监州，有权随时向皇帝报奏，从而成为了皇帝在地方上的耳目[10]。而这一时期，台院和谏官的职权开始混杂且慢慢的趋于合二为一的状态。

元代为了监管汉官和控制地方，在中央御史台外还在江南和陕西两地设立了行御史台[1]，作为中央的派出机关。并且十分重视监察机构的地位，为了使其更加制度化、规范化，还编写了中国历史上第一部完整的中央监察法规——《设立宪台格例》[12]。

明朝时期，中央将御史台改为都察院，“主纠察内外百官之司”，并下设十三道监察御史，主要负责具体的监察工作。监察御史虽然为都御史下属，但是直接受命于皇帝，有着独立进行纠举弹劾之权[13]。

清朝在沿袭明朝的监察制度之上，为了弥补明朝监察制度上的一些不足，采取一些措施使其更加完备和严密。除中央机构仍是都察院和六科（谏言、监察官职名，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察）[14]机构分置外，对都察院下设的十五道监察御史增加至二十二道，专门负责纠察检举之事；且六科给事中和各道监察御史共同负责对京内外官吏的监察和弹劾，至此，清代的科、道在组织上完全统一[15]。

二、古代监察制度的特征

（一）以小监大的监察机制

从监察机制在秦汉时期真正开始建立起来时，“以小监大”的机制也基本确立了起来。负责监督中央官员的御史大夫和负责监督地方的州部刺史他们所要监督的对象的官员品级都要比他们的职位大，如隋代的监察官为从七品、宋代为从七品、元代为正七品，包括明代的十三道监察御史也只是正七品，但是他们需要监察的官员却从一般官吏到丞相，从这就不难看出从监察制度正式确立开始，“以小监大”的机制也随之产生。

（二）监察机构的独立化及领导的垂直性

随着中央集权制的不断加强，监察机构也慢慢从行政机构中分离出来，从魏晋时期开始形成了独立的监察体系，直接对皇帝负责，不受其他行政部分的约束和管理。不仅中央的监察机构完全独立了出来，如在唐朝时期御史台下设的台院、殿院和察院，以及元代时御史台和中书省、枢密院所呈现的三权分制的状态，地位并重，鼎足而立等；而且地方上的监察机关也是独立的，它垂直于中央直接领导，如汉朝和隋代的刺史、唐朝的十道巡按、宋朝的监司等等，他们的同级以及上级的行政长官无权对他们进行管理，这样很好地保障了其在行使监察权能的没有了后顾之忧。

（三）监察官员的选任与高标准的管理

由于监察官员的特殊的政治身份，因此在其选任上一直都秉持着严苛谨慎的态度和制度。首先，在道德品质上，监察官员必须刚正不阿、不畏权势、严格执法、公正无私等；如“以法治人，先当自治其身，违法何以责人”[16]，“科道无私方能弹劾人之有私者”[17]等都能看出监察官员的素质高低对于其能否在其位而谋其职有着重要的影响，只有具备这些良好品质的监察官员才能身当“风霜之任”[18]；其次，被选任的监察官员还应具备良好的学识和一定的从政经验，只有如此，才能够在履行职责中做到有理有据，才能够更好按章办事。譬如，汉魏时一般通过察举的方式对监察官员进行选任，而唐宋明清时的御史也大都选自进士出身：“御史为朝廷耳目之寄，宜用有学识通达治体者”[19]。除此之外，监察官员也乃是治官之官，因此其对监察官员选任的程度，不同于一般情况下的官吏选拔制度，如察举、辟举、荐举、科举等选官方式，而主要注重从现任官吏中考察选拔一些优秀者，这些人需要具有丰富的任职经验和良好的政绩，并且能够胜任治官之官的重职。

（四）健全的监察官吏的监督制度

最后，由于古代监察官员为治官之官，因此对于其本身也需要一些方法与措施来对他进行约束与管理。统治者们让监察官对其他官员进行监督的同时不仅对他们也进行监督，还让各监察官员内部进行互相监督。如谏官的职能是言事谏诤，但到了宋代，御史也可以参与谏言，使得两者的职能相互混淆；而明代的都察院监督百官，六科监督的中央六个部门（吏、户、礼、兵、刑、工）中的一部分对象又与都察院重合。这样，就使得监察官员在监督其他官员时自己本身也在被进行监督，而不至于让手中的权利过大，使得建立的监察制度最后起着一个适得其反的作用。当然，除了在管理制度上来对监察官员进行监督管理外，同时也制定了一些相关的法律条文来对监察官员在进行这一职能活动中所可能发生的违法犯罪活动来提供一个规范性的惩治方法。如失察罪：汉朝时期这一失职行为是按见知故纵来处理，“诸监临主司知所部有犯法，不举劾者，减罪人三等，纠弹之官，减二等”[2]；诬告罪：唐宋法律都有规定，若监察官纠弹不实，按诬告论“诸诬告人者，各反坐。即纠弹之官，挟私弹事不实者，亦如之”[21]以及贪赃罪、出使辄干他事罪等。

三、对现今监察委建设的借鉴意义

在十二届全国人大常委会第二十五次会议上表决通过了全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定，该决定表明，监察委面临着重大改革。那么对于如何建设这样一个全新的机构，我们可以在中国古代监察制度中得到一些启示。

古代设立监察制度是为了纠举不法官员，保障国家的体制得到顺利运行，维护统治者的中央集权制度，加之古代监察官的职责权利依附于皇权，使得监察官在行使监察权时能够排除不必要的顾忌与干扰，切实将手中的权利落实到实际中。反观现今成立并实施的监察委制度的建立，主要是将检察院中的反贪反腐部分独立到监察委的体制中，和审计一起，与纪委合署办公，组成监察委员会，垂直管理，不受当地政府管辖，直接向人大报告工作，性质有点像香港廉政公署。从而实现以一个独立的部门对贪腐人员进行检查监督，以加大对贪腐人员的打击力度。

因此，我们可以看到，这项改革后成立的监察委在性质上与古代的监察制度有着异曲同工之妙。虽然在设置上有着不同之处，如古代监察制度由统治者提出并建立，最终目的是为了维护皇权的至高无上性，是一个“准司法”机构；而现今的监察委由人大产生，根本目的在于打击贪腐人员，维护国家的法制运行，保障官员的廉洁性。但它們都是一个独立的反贪腐部门，在行使权利职责时不受地方政府或其它部门的干扰，以保障能真正实现在各政府官员中没有一颗老鼠屎的存在。因此，古代的监察制度对于现今的监察委的建立在一定程度上有着很大的借鉴意义。

（一）保障机构独立性

在监察委未来的建设中，我们应当保障该机构的独立性建设，如此，才能真正发挥建设监察委的初衷。

从现在的检察机关或者法院来看，虽然独立性也是它的特点之一，但难免避免不了仍然存在着司法地方化的现象，机构中的人财物等掌握在地方手中，使得这些机构在做事时束手束脚，它的独立性也就没那么纯洁。因此，我们在建设监察委的初期，就应当将它的独立性切实落实到实际中，而不只是一个口号而已。

在决定中规定，试点地区的监察委员会可按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察，这与古代“以小监大”的思想不谋而合。这样，既可以保证监察委在实施监察职能时避免行政机关不必要的干扰，而且监察人员也可以对各级官员进行监督，以此来真正保障它的独立性得以实施。

（二）完善相关法律体系

从监察制度开始法制化的运行以来，我们不难发现有了相关的法律作为后盾后，它的发展之路也就变得更加完善与规范。

监察委由人大产生，具有人大的授权，在往后的工作中它也就能做到于法有据，并且在以后的实施中也需要法律来保障运行。如今我国正处于依法治国的时代，无论是政治体制改革还是国家管理政策都需要法律作为支撑。在中国古代尚且可以，那在这个法治时代我们更应该把这步做好做扎实。

我们可以看到在建立监察委的三个试点中暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》，《中华人民共和国检察官法》第六条第三项等法律规定，因此再接下来我们需要加紧制定与之相适应的法律法规来使得它的运行具有合法性。不管是对于行政机构的建设还是社会行为的规范都需要法律来对其进行一个保障作用，这也是一个亘古不变的真理。

（三）做好队伍建设

监察委建立后当然就需要一批官员去执行监察委建设初衷的职能，并且监察委是否能够长期良好的发展下去而不只是在试点期限结束也随之结束，不仅在于对监察委整个机构的制度设计，监察官员同样起着不可忽视的作用。而古代统治者对于监察官员的选任和管理的方法与理念，在今天来看，同样适合运用其中。譬如他对官员的选任不仅重视学识而且还重视从政经验，那我们在对现在即将选拔到监察委这个机构中进行执法的监察官员也是如此。不仅需要迈过第一道门槛——如公务员考试、司法考试、本科或者硕士文凭等，使得监察官员能够具备最基本的法学素养与专业知识，以备在以后的监督工作中能够做到游刃有余；而且也需要遴选一些具有与监察工作相关经验的人员作为领导班子去带领不具备工作经验的去执行监督工作，这样也能够培养出更多优秀的监察官员出来。

（四）建立对机构及人员的监督

从古代监察制度发展史来看，由于统治者为了防止监察机构权利过大而让监察机构内部进行互相监督以及其它行政机关也对其进行监督的手段可以表明这一做法是必须的，不可或缺的，所以在现今监察委建立之初同样也需要将这一思想贯彻其中。那由于我国在现今还存在着纪委这个机构，并且在试点地区的监察委员会成立的过程中，是由三省市的党委切实担负起了对建设监察委的主体责任，而且为了防止监察委发展起来以后具有过大的权利从而形成一家独大的态势，因此在它建立之初当然也需要一个机构来对它进行监督，在一开始就对其规范好以防止之后的措手不及，那么这个机构由纪委和人民代表大会及其常委会来担当就比较合适。纪委不仅在它成立之初担负了主体责任，所以会对这个机构有更较深入的了解，而且纪委作为中国共产党的纪律检查机关，它不属于政府部门，这样也才能心无旁骛的对监察委的工作进行监督；其次作为产生监察委的人民大表大会及其常务委员会，对监察委进行监督同样也是合情合理的。这不仅在于我国属于人民民主的社会，行政机关的工作需要人们进行监督，让阳光作为最好的防腐剂，那人民代表大会代表人民行使这一权利则是最合适不过的；而且作为产生它的权利机关来说，当然需要对其以后的工作状态进行观察、监督、和纠正。

纵观古代监察制度的发展历程，无论从制度上、官员的选任与管理上、对其进行规范化的法律上等来看，它所取得的成就以及存在的缺陷都是值得我们现在可以学习和借鉴的。

参考文献

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[2] 管子·君臣上[M].

[3] 诗·大雅[M].

[4] 张晋藩，主编.中国法制通史（第2卷）[C].

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[6] 傅玄列传[A]//晋书·卷47[C].

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[9] 职官志三[A]//旧唐书·卷44[C].

[10] 范仲淹.送向综国博通判桂州[M].