东北地区资源型城市基本公共服务水平综合测算

陈妍 梅林

摘 要：以东北地区资源型城市基本公共服务发展水平为研究对象，利用2000年～2013年面板数据构建指标模型，对各城市和地区的基本公共服务配置进行综合评价并探讨其障碍因素。结果表明：转型期间东北地区资源型城市基本公共服务水平变化大体呈现“稳定-波动-下降”的趋势，城市间各项公共服务水平差异较大。其中，医疗服务和文化体育设施配置水平是制约东北资源型城市基本公共服务整体水平的关键因素，其次是教育制度和社会保障体系有待进一步完善。今后可通过建立健全公共服务长效制度、提高均等化普及程度、采取针对性措施等推进服务水平提升和城市转型发展。

关键词：资源型城市；基本公共服务；水平测算；转型；东北

中图分类号：F294.1 文献标识码：A

0 引言

基本公共服务不仅是民生民权的重要保障，也是城市经济社会协调发展的主要衡量指标之一，其产品供给能力和水平差异对于改善人居环境、提高城市承载力、推进经济运行效率具有关键作用[1]。我国东北地区工业起步较早并集中了全国25%的资源型城市，然而随着国家经济社会的快速发展，“矿竭城衰”的现象愈加严重，大部分资源型城市公共服务设施配置水平明显落后于其他普通城市。2000年东北地区正式步入转型发展时期，城乡居民对于基本公共服务的诉求不断增加，尤其是十八大以来，全面振兴东北已进入关键时期，转变传统观念，实施创新政策，对新时期区域发展提出了新的要求。

国外学者认为依赖资源发展起来的城市居民生活水平和社会福利变化直接相关[2-4]。Lawrie选取澳大利亚规模最大的三个资源型城市，以人口结构、就业率、经济增长、收入和税收等作为衡量指标，发现某种资源型产品价格上涨就会带动人口劳动力的增加，促进资源型社区的收入提高，保障了工人们的基本生活。在长达十年的研究时段内，资源发展自给自足的卡拉丹皮尔与产业链短、公司垄断的黑德兰港相比，就业率更高，社会福利更完善[5]。在Lawrie的基础上，Tonts扩大了研究对象，综合考虑33个矿业城市的一系列影响要素来探索资源开发与社会经济福利相互关系，通过回归模型发现尽管33个城镇自然、人文等属性相差较大，但是人均消费水平、就业率、技术水平、产业结构等要素均会对社会经济产生作用，其中产业结构和矿产产品的多样性越强，就业率越高，社会福利越好，人均消费水平是社会经济福利的重要指标之一[6]。

目前国内关于资源型城市基本公共服务水平的研究也较为丰富。从研究尺度来看，个体城市和省域范围视角下的相关探讨较多，具体包括大城市、特大城市、省份間的对比以及全国范围的分析等[7-9]。从研究方法来看，对公共服务设施评价可大致分为3大类，一是效益视角下，主要依靠投入产出模型[8，9]；二是得分比较法，利用泰尔指数、熵值法、变异系数法和主成分分析等[10-11]；三是实地调研，发放问卷的形式进行评价分析，以特定城市为研究对象[12]。从研究结果来看，如马晓东等[8]和张伟芳等[10]发现江苏和甘肃省域内部基础设施服务水平差距明显，发展速度不尽相同；陈银娥等[9]得出中国基础设施发展总体水平不高但呈逐年上升趋势，产业结构、技术进步等对基础设施有显著的促进作用。以上研究丰富了对基础设施水平的评价，但是研究数据跨度有待完善，缺少从城市职能类型为出发点的相关研究，尤其是对于资源型城市间基础设施服务发展的差异性需要进一步深入探讨。

作为一类特殊的城市，东北资源型城市自然地理环境、经济发展基础存在明显的区域性特征。目前东北地区经济社会问题依然突出，城市基础设施建设严重落后，综合参考以往研究成果，以2000年～2013年东北资源型城市基本公共服务面板数据为基础，构建评价体系，系统分析转型以来资源型城市公共服务的格局变化，运用障碍度模型诊断其制约因素，以期探寻提高东北资源型城市基本公共服务水平的有效途径。

1 研究区概况与研究方法

1.1 研究区概况

依据《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020）》中资源型城市的概念和划分标准，即资源型城市（包括资源型地区）是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。按照资源的开发阶段，可分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型。本文研究对象为东北三省地区20个资源型地级城市和地区（不包括大兴安岭地区），其中黑龙江省包括鸡西、鹤岗、双鸭山、大庆、伊春、七台河、牡丹江、黑河等8个资源型城市；吉林省包括吉林、辽源、通化、白山、松原、延边州等6个资源型城市和地区；辽宁省包括鞍山、抚顺、本溪、阜新、盘锦、葫芦岛等6个资源型城市。根据资源开发阶段划分为4类，分别为资源再生型城市、资源成长型城市、资源成熟型城市和资源衰退型城市（图1）。选取2000年～2013年各资源型城市基础设施发展建设相关的面板数据，基础数据来自于2001年～2014年《吉林省统计年鉴》、《黑龙江省统计年鉴》、《辽宁省统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》以及各城市国民经济和社会发展统计公报。

1.2 指标体系构建

以十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》所列出的基本公共服务范围为基础，基于系统性、稳定性、动态性、可比性、层次性、实用性等原则，参考其他学者相关研究成果，设立基础设施配置水平、教育设施配置水平、医疗设施配置水平、文化体育配置水平和社会保障配置水平等5个一级指标体系来反映东北资源型城市基本公共服务水平。依据各个指标被使用频次以及指标的重要性和可获得性，建立如下评价指标体系（表1）[1，13]。

1.3 研究方法

1.3.1 评价模型构建

由于各项指标的量纲、数量级和正负取向存在差异，在进行评价前对数据进行无量纲化处理，利用功效函数测度子系统中单个指标变化对该系统的影响。具体方法如下：

其中，Xij是第i个系统中的第j个指标，Zij为指标Xij对系统i的影响程度，Minij、Maxij是系统i到达稳定临界点时指标Xij的下限值和上限值，Mij为适度指标的临界阈值，0≤Xij≤1。

变异系数是统计中常用的衡量数据差异的统计指标，该方法根据各个指标在所有被评价对象上观测值的差异程度大小对其赋权。它是一种客观赋权的方法，可以直接利用各项指标所包含的信息，通过计算得到指标权重，能反映被评估单位间差距。对数据进行标准化处理后利用变异系数法，计算公式为：

其中S为公共服务得分，Xi为第i项指标的评价分值，Wi为第i项指标的权重。

1.3.2 障碍因素诊断

基础设施配置水平评价是对东北资源型城市公共服务水平现状的考察，在综合评判的基础上，有必要对分项指标的障碍作用大小进行评估，寻找出主要阻碍因素，有的放矢地对资源型城市公共服务发展建设做出行为与政策的相应调整。障碍因素模型主要是利用各指标对整体的贡献程度大小来判断其相应的障碍因子，能够比较客观地反映数据本身的特征差异，目前广泛用于环境学和经济学。具体计算方法是引用因子贡献度、指标偏离度和障碍度3个指标来进行分析诊断，通过对障碍度大小排序确定各障碍因素的主次关系及其对公共服务水平的影响程度，计算公式为：

其中，因子贡献度Vj表示单项因素对总目标的影响程度，即权重值，指标偏离度xij表示单项指标与总体间的差距，障碍度（Yi，yi）分别表示第i年分类指标和单项指标对公共服务系统水平的影响，是资源型城市公共服务系统水平障碍诊断的目标和结果[16]。

2 结果分析

2.1 基本公共服务水平的格局特征

2000年～2003年，省际得分差异较小，各资源型城市公共服务水平变化不大（图2），其中共有9个资源型城市得分高于平均水平36.1，包括5个资源成熟型城市、3个资源再生型城市和1个资源衰退型城市，吉林得分保持最高，平均水平值70.4，其次是鞍山55.7和大庆51。其他11个资源型城市在此阶段低于平均水平，以七台河、伊春、鹤岗、双鸭山等资源衰退型城市表现较为突出；2004年～2009年，辽宁省内资源型城市的平均水平42明显强于吉林省38和黑龙江省29，各城市公共服务水平表现出先上升后下降的变化特征，城市间差距加大，40%的资源型城市得分高于平均水平35.6，包括4个资源成熟型城市、3个资源再生型城市和1个资源衰退型城市，60%的资源型城市在此阶段低于平均水平，其中资源成熟型城市如延边、黑河、牡丹江等服务水平下降，资源再生型城市如阜新、葫芦岛和盘锦等服务水平升高；2010年～2013年，辽宁省的平均得分值达到38.4，进一步拉大了与吉林省（32.8）和黑龙江省（25.4）的差距，绝大多数资源型城市公共服务水平下降，总体平均值31.5，低于前两个时段，只有50%的资源型城市得分高于平均水平31.5，包括4个资源成熟型城市、4个资源再生型城市、1个资源衰退型城市和1个资源成长型城市，鞍山和吉林得分最高58.6，其次是大庆55.7、通化40.2，另外50%的资源型城市在此时段低于平均水平，七台河、鹤岗、双鸭山等资源衰退型城市得分依然较低。

总体来看，东北地区资源型城市转型期间基本公共服务水平变化过程呈现“稳定-波动-下降”的走势，表现出的阶段性特征与经济体制改革、地区经济发展方式转变、国家振兴东北老工业基地政策先行先试等密切相关。基本公共服务是保障民生问题的关键，地区间水平差距的扩大会加剧东北资源型城市转型难度，使得一部分转型晚、发展慢的城市公共服务水平更加落后。

2.2 各项基本公共服务水平发展变化

各项基本公共服务发展水平存在不同程度的差异（图3）。其中，转型阶段内40%的资源型城市基础设施配置水平超过总体平均得分（2.66），包括4个资源成熟型城市，分别是大庆、本溪、鸡西和牡丹江；2个资源再生型城市，盘锦和鞍山；1个资源成长型城市松原，1个资源衰退型城市抚顺。2000年基础设施建设得分最高的抚顺（9.23）与得分最低的伊春（0.035）相差9.1，2006年得分最高的大庆（5.14）与得分最低的伊春（0.2）相差4.9分，至2013年大庆（2.42）和黑河（0.23）基础设施得分相差2.1。随着转型深化，基础设施建设的加强，得分较高的大庆、鞍山、抚顺等城市与伊春和黑河等得分较低的地区差距逐渐缩小，2010年后许多资源型城市基础设施服务水平出现加速下降，只有建立高质量、高水平功能性的基础服务才能满足社会经济快速发展背景下现代生产生活的需求，加强符合资源型城市转型发展的新型基础设施建设必将成为提高居民生活水平的重点。

教育服务设施水平变化走势较平稳，2000年～2013年平均得分12.12，仅有30%的资源型城市教育水平在平均值之上，主要包括3个资源再生型城市，分别是鞍山、葫芦岛和通化；2个资源成熟型城市，延边和吉林；1个资源成长型城市松原。吉林和七台河分别是转型时期内教育设施服务水平最高和最低的城市，平均得分相差悬殊（29.1），典型年份中，2000年吉林教育服务得分25.85，七台河2.05，相差23.8，2006年吉林得分29.3，七台河1.23，二者間差距约28.07，2013年吉林29.8，七台河1.5，得分相差28.3，随着时间的推移教育设施服务水平差距有加剧的趋势，不利于城乡间教育普及和均等化，阻碍城市转型进程。教育水平的高低直接影响转型成果的好坏，是推进城市技术进步和科技创新的关键。应强化现代教育体系的建立，完善人才支撑体系，从而实现东北地区资源型城市产业结构升级和经济发展方式的根本改变。

医疗设施配置问题一直是东北资源型城市转型亟待解决的矛盾之一。2000年～2013年，医疗服务水平提升不大，总体平均得分维持在4.95，50%的资源型城市高于平均水平，包括6个资源成熟型城市，分别是吉林、延边、鸡西、大庆、牡丹江和黑河，3个资源再生型城市，有鞍山、葫芦岛和通化，1个资源衰退型城市抚顺，具有一定医疗设施配置发展基础的地区较其他城市更加完善。但是目前资源型城市“看病难”等问题突出，医疗设施配置不足，医疗服务体系不健全等仍然制约居民生活水平提升。在此时段内，七台河是医疗配置水平最差地区，平均得分0.05，2011年和2012年盘锦超过吉林，成为东北资源型城市中得分最高的城市，得分分别是15.4和14.7，至2013年盘锦医疗配置得分变化幅度较大，下降至9.0，低于吉林（9.7）。应加快解决计划经济体制下遗留的社会问题，完善现代社会医疗保障措施，缩小两者间的缺口，保障居民生活的基本需求。

文化体育配置水平是城市居民生活质量的体现。2000年～2013年，东北资源型城市文体配置服务平均值7.9，9个城市位列均值水平之上，包括4个资源成熟型城市，本溪、大庆、延边和吉林；3个资源再生型城市，鞍山、盘锦和通化；2个资源衰退型城市，抚顺和伊春。研究时段内得分较高的大庆和吉林均属于资源成熟型城市，平均水平值分别是17.6和11.8，七台河是得分最低的城市，平均值仅为2.4，与平均水平相差5.5。主要源于资源型城市发展初期建设的图书馆、影剧院等设施同样是目前城市主要的文化承载体，转型后文体支出费用占财政支出的比重变化不大，因此资源再生型和成长型城市在此项服务得分不高。加强思想文明建设是符合社会主义市场道德准则的重要组成部分，可考虑增加城市公共图书藏书量、提高文体设施利用率、提高生活品质。

社会保障服务整体表现出下降的特征，2000年社会保障配置平均水平值8.3，2006年7.1，2013年仅为5.2。2000年～2013年总体平均值7.0，35%的城市在其之上，包括3个资源再生型城市，鞍山、盘锦和通化；2个资源成熟型城市，本溪和吉林；2个资源衰退型城市，抚顺和阜新，一半以上的城市社会保障水平较低。本溪社会保障水平最高（13.6），与最低城市松原（3.5）之间得分相差10.1，并且这种差距在转型期间没有太大的改善。可以看出，社会保障是东北地区资源型城市普遍存在的问题，过去“政府、企业保障”难以为继，现代社会保障体系不健全，政策不配套、遗留问题难以短时间内解决，进而导致社会保障配置水平低。应完善基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等制度，提高社会保障在财政总支出的比例，构建符合现代城市发展标准的社会保障框架。

从基本公共服务水平变化趋势来看，2000年～2013年各项服务单元的振动走势可以大体划分为三个阶段。2000年～2003年，基本公共服务水平以下降趋势为主，主要是转型初期由计划经济体制下的服务标准向市场经济体制服务标准过渡；2004年～2009年，基本公共服务配置水平上升，城市经济结构转变，拉动现代化城市对公共服务的需求发展，居民生活水平提高，转型取得一定成绩；2010年～2013年，基本公共服务水平再次出现下降，即新一轮的深化转型对公共服务提出更高要求，表明当前服务配置水平有待进一步提升，也佐证了资源型城市转型面临再升级化的挑战。

2.3 基本公共服务水平的障碍因子诊断

研究时段内子系统障碍度平均值大小排序为文化体育设施配置>医疗设施配置>教育设施配置>社会保障设施配置>基础设施配置（图4），各项障碍度水平值分别为29.3%、24.4%、17.9%、15.5%、10.4%。从时序变化上来看，医疗配置障碍度呈现上升趋势，2010年后，成为制约东北地区资源型城市基本公共服务水平的首要因素，障碍度值大于30%，文体配置和基础设施配置障碍因子以下降走势为主，教育配置和社会保障配置障碍因子变化幅度较小。医疗制度是东北资源型城市转型期间较大的障碍，医疗保险范围窄、参保率低，社会化程度低等现象十分严峻，多层次的医疗体系仍未形成，现有的体系中各个层次效率低，医疗服务体系中职工补助医疗保险、商业医疗保险、社区医疗服务和社会医疗救助等一直没有得到落实，尤其是2010年后，资源型城市转型进入新一轮的调整发展阶段，居民对于医疗保障需求与日俱增，上至企业，下至个人医疗保障费用征集困难，许多退休职工医疗补助没有着落，城市偏远地区医疗服务水平低等问题十分严峻[2]；其次是文化体育配置服务是影响东北资源型城市基本公共服务水平的重要因子，文体发展是居民精神追求的一种表现形式，东北资源型城市转型期间一直忽视非正式制度的建设，地区公共影剧院、图书馆等数量少、等级低，在一定程度上限制了居民公共活动，不利于社会主义市场经济体制下相符的非正式制度的构建；此外，教育设施和社会保障服务，二者障碍度指数相差不大，是制约东北资源型城市基本公共服务水平提升的潜在制约因素，资源型城市由原先“企业保障”转向“社会保障”，许多老职工和隐形失业人员失业保险和养老保险等得不到保障，资金缺口较大，再就业困难，加上东北地区人才支撑系统的不完善，使得教育和社会保险方面没有较大的突破进展，未来资源型城市深化转型过程中，教育和社会保障是有效调整发展结构的关键，直接关系城市的生存与发展。

3 结论与建议

以上分析表明，转型期间东北地区资源型城市基本公共服务水平变化大体呈现“稳定-波动-下降”的走势，这与东北老工业基地的实际发展相符合。公共服务水平总体上存在差异特征，鞍山、大庆、吉林、牡丹江和盘锦等城市得分较高，七台河、伊春、鹤岗、双鸭山等城市得分较低，资源成熟型城市和资源再生型城市基本公共服务水平强于资源成长型城市和资源衰退型城市。其中，医疗服务和文化体育设施配置是制约东北资源型城市基本公共服务整体水平的关键因素，障碍度平均值均大于20%，其次是教育制度和社会保障水平有待进一步完善，基础设施障碍度最小。

就各资源型城市而言，鞍山、葫芦岛、通化、延边、吉林和松原的基础设施建设和教育服務设施配置投入较多，而七台河和伊春较差；医疗服务水平在转型时段内提升不大，吉林、延边、鸡西、大庆、牡丹江、黑河、鞍山、葫芦岛、通化和抚顺医疗服务得分较高，但医院数、医生数和床位数等基础配套服务还需提高；本溪、大庆、延边、鞍山、盘锦、抚顺和伊春等城市对文化体育配置方面较为重视，保障基本文化需求，七台河和鹤岗等城市应增加文体支出经费比重；鞍山、盘锦、通化、本溪、吉林、抚顺和阜新等城市社会保障水平强于松原、鸡西等城市，然而社会保障水平整体下降，提升空间较大，还需要进一步加强。

根据上述评价分析和研究结果，对于东北地区资源型城市基本公共服务水平的提升提出以下几点建议：在城市转型和可持续发展的前提下，按照特色社会主义市场经济体制和区域战略发展的要求，逐步建立多层次、立体化的基本公共服务制度，加强政府管理和组织领导，提高公共服务供给的质量和效率；推进基本公共服务的均等化，减小城乡间、区域间的水平差距，尤其应强调医疗卫生、教育、社会保险等服务全覆盖，解决转型中遗留的贫困、隐形失业等问题，建立健全满足人们生活发展需求的长效机制；针对东北资源型城市基本公共服务水平评价结果和实际情况，合理判断区域发展瓶颈，采取不同的解决对策，如吉林、鞍山、阜新等城市应进一步提高公共服务在财政支出中比重，七台河、伊春等城市加强对基础教育投入，松原、鸡西等需完善社会保障均等化服务水平等。

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Abstract： Taking resource-based cities in Northeast China as examples， the paper analyze the basic public service performance and obstacles. The results pinpoint that the level of public service declined from 2000 to 2013， the distribution of difference kinds of service is huge among cities. Anshan， Daqing， Jilin， Mudanjiang， and Panjin have higher scores than other cities， in other words the matured and rebuilding cities are better at infrustructure level than forest growing and decling cities in Northeast China. The medical and cultural instrument are the main elements which blocking the average level， besides the educating and social insurance should be advanced， Establishing the proper serving system， upgrading the performance and taking effective meaturea are important in future.

Key words： resource-based cities； basic public service； performance evaluation； transformation； Northeast China