产业政策对印染行业演变的影响研究

2018-08-17郑潇银郑书莉

纺织报告 2018年6期

郑潇银，胡滢，郑书莉

（1. 浙江水利水电学院，浙江杭州 310018；2. 浙江省国有资本运营有限公司, 浙江杭州 310018）

关键字产业政策；印染行业；产业升级

产业政策是用于引导产业发展方向、引导推动产业结构升级、协调国家产业结构、使国民经济健康可持续发展的政策。我国的经济体制是以公有制为主体多种所有制经济共同发展。可以说在国家经济发展中产业政策是必不可少的。然而，关于产业政策是否会对经济发展产生影响，学者有众多不同的看法。认为产业政策有积极影响的代表人物是林毅夫，他基于对发展经济学的新思考，提出一个新古典理论框架，他认为在发展中国家的赶超过程中，政府的作用很重要，产业政策是有效的，政府介入更有利于产业技术创新实现[1]。然而，张维迎却对此提出质疑，认为产业政策是计划经济的后遗症，在缺乏足够信息的制约下，政府很难制定出有效的产业政策，对产业形成促进作用，更倾向肯定微观层面的企业运行效益[2]。程俊杰通过对制造业面板数据的实证研究，得出结论认为产业政策会对产能利用率产生负面影响，是导致我国转型时期产能过剩产生的重要因素[3]。刘社建一方面承认产业政策对推动产业发展与促进经济稳定增长具有重要作用，同时他也指出，产业政策过多干预了微观经济主体运行，阻碍了深入推进经济体制改革，挤压市场配置资源作用的空间[4]。

产业政策在不同的领域有不同的影响，就影响产业结构来说，在总量效应方面，税收政策有利于产业结构调整，而财政支出政策却阻滞产业结构升级；在结构效应方面，政府投资性支出和行政管理支出不利于产业结构调整，但教育支出和科技支出对产业结构调整存在正向促进作用[5]。另有一些学者从产业政策作用的强度、广度、对企业创新作用等方面进行了一系列探讨[6-9]。

纺织印染行业作为关系国计民生的重要行业，随着改革开放后私营经济日益活跃，也带动了印染行业的迅速发展。但是 “十二五”之后，印染行业面临转变发展方式、实现产业升级的任务十分艰巨。在新常态背景下，既要保持一定增长速度，更加注重推进由资源数量型增长向质量型增长的转变。同时，节能减排又是这一行业转变发展方式的重要挑战。政策对这一行业演变的影响机制如何，在印染行业加大技术创新力度，淘汰落后产能，实现清洁生产的产业升级过程中又将应该有何走向，成为亟待回答的问题。

1 我国印染行业总体分析

1.1 产能总览

我国近代印染工业约始于1913年，由于当时工业基础薄弱，染料、设备和工艺技术对外依赖性强，发展缓慢。自1978年改革开放以来，一系列的政策引导和政策红利，东南沿海的城市优先发展起来，在1990年后，建私营企业的数量飞速上升，也带动了印染行业的迅速发展。在2008年，由于人民币升值等因素影响，该年上半年纺织行业出口大幅减缓，很多企业濒临倒闭。加之由美国次贷危机从而引发的全球性金融危机。从图1中可以看出，2008年这年波动比较大。随后，由于国家投资，拉动内需，印染行业逐渐复苏。在2011年，整个行业在整个历史进程中的产能达到了最高峰。而后由于环境污染、节能减排等政策调控，产能开始下降，更注重如何提高产品附加值和品质，落后产能逐渐被淘汰，调控出现了巨大效果。

图1 我国印染行业产能发展图

1.2 产能增长速度分析

从数量上看，有记载的1952年，我国的印染布产量是19.2亿米，发展到2011年的最高峰593.03亿米，最后产能便呈下降趋势。在发展整个历程上，主要分为4个阶段，分别是缓慢发展阶段、快速增长阶段、产能波动阶段、优化收缩阶段，见图2。

图2 印染企业产能变化图

1.3 产业集中度分析

由于印染行业自身的生产特点所决定，它属于比较原始的劳动密集型行业，需要大量的廉价劳动力，所以，在我国印染行业从其萌芽的时候开始，就一直是集聚在我国人口密集的东部地区。随着行业的发展，印染产业也开始向中西部转移，见图3。

目前，形成了以中西部地区为主导的产业空间布局格式，东部主要生产高中端印染，二者形成了相应的产业配套，互为补充。

图3 中国印染行业企业区域分布

2 我国印染行业发展与产业政策的耦合状况

政策对产业发展的作用在理论上一直存在争议。纵观我国印染行业的发展过程，也是该行业政策不断调整的过程，根据产能的波动状况，本研究将印染行业的发展过程划分为是缓慢发展阶段、快速增长阶段、产能波动阶段、优化收缩阶段，结合不同阶段的政策、法规、规划、意见等，探讨印染行业发展与产业政策的耦合状况。

2.1 缓慢发展阶段（1952～1993年）

1952～1990年正是我国经济发展的转折阶段，印染行业开始缓慢发展。1953～1956年底，进行的社会主义三大改造为接下来纺织印染工业的发展奠定了基础，印染行业的规模有所增加。在此期间的政治运动导致生产力大幅下降，印染行业也受到影响，不少工厂关停。

1978年改革开放以来，实行对内改革，对外开放的基本国策，进一步解放发展生产力。印染行业开始恢复，并不断发展，产能持续增加。同时，印染行业对外贸易也在进行。1983年之后，国家根据市场需求，提出了“色改花、棉改涤、窄改宽”的改造方向，为增加出口奠定了基础。中后期，由外延转向内涵，由扩大数量转向提高质量、增加品种、提高档次，为以后开发适应中高档出口服装所需面料和开发装饰用纺织品及产业用纺织品打下了基础。1983年，产能较前一年增长了12%左右，达到了73.29亿米。直至1990年，每年增幅都维持在10%以上。

2.2 快速增长阶段（1994～2007年）

1994～2007年，是纺织行业的快速增长阶段。南巡讲话的激发效果从1994开始在纺织行业中显现出来。在20世纪90年代，东南沿海民营经济的活力得到激发，大批企业应运而生，其中，印染企业占了很大比例。随后几年，产能得到了快速发展，在亚洲金融危机以前年增长速率在15%～20%之间。直至1997年受到亚洲金融危机影响，出现了增速变缓。

临近21世纪，国家经贸委提出十五个行业的“九五”技改重点，纺织工业是其中之一，其明确指出需进一步改善印染后整理及提高出口产品的质量和档次，并采用高新技术改造传统棉毛丝麻产业，形成覆盖化纤、印染、丝绸、服装、纺机等行业的十个开发和研究中心。为随后几年纺织工业的发展打下了技术的基础，促进了我国纺织工业的进一步发展。

2005年后，国家相关部门继续出台了一系列政策，包括《促进产业结构调整暂行规定》、《产业结构调整指导目录》和《印染行业清洁生产评价指标体系（试行）》、《铬盐行业清洁生产评价指标体系（试行）》等环保政策。这些推进产业结构调整和优化升级，提高了行业门槛，有助于减少落后产能。但也有不少中小型印染企业因未达标准而关停，印染行业受到影响。

2.3 产能波动阶段（2008～2011年）

2008～2011期间，我国印染行业受到了金融危机的影响，国际市场需求下降。国家出台了一些拉动内需政策，随后又出台了减税降息等方案。2008年，产能的增长率一度减到10%附近，但随后趋势便稳定下来，再次达到快速增产。2009年，工信部提出振兴纺织业计划，政府通过多次调研、考察纺织企业，并因地制宜实施了一系列的优惠政策。虽然有以上积极政策在引导支持，但是受国际市场需求萎缩和人民币升值等影响，纺织行业出口大幅减缓，很多企业濒临倒闭，产能急剧下降。

2011年，产能过剩行业面临洗牌。在实施总量调控的同时，新的项目审批也会更加谨慎。由于一系列的政策利好，印染行业的产能有了提升。2011年，达到了我国史上最大年产能593.03亿米[11]。为了遵守在2014年联合国气候峰会上做出的承诺——到2020年，碳减排40%～45%及15亿吨减排指标，国家出台了《国家应对气候变化规则（2014～2020）》，对印染行业松中带紧，并开始实施严格的政策管制。加之，为了抑制资产泡沫而开始的央行加息政策调整，印染行业的大洗牌势在必行。

2.4 优化收缩阶段（2012～2017年）

2012～2017年，由于生产力转移，廉价劳动力优势丧失，市场发展等影响，我国纺织行业的产能进入了优化收缩阶段。2008～2011年之间的政策措施在2012年开始便产生效果。从2012年开始，产能便开始下降。随着政策调控逐渐严格，2012年开年初，工信部印发《纺织工业“十二五”发展规划》[10]，要求坚持以加快转变经济发展方式为主线，以结构调整和产业升级为主攻方向，以自主创新、品牌建设和两化融合为重要支撑，以扩大内需和改善民生为根本出发点，以完善价值链和实现可持续发展为重要着力点，发展结构优化、技术先进、绿色环保、附加值高、吸纳就业能力强的现代纺织工业体系，为实现纺织工业强国奠定更加坚实基础。自此，印染行业有了新目标。

2013年7月，为贯彻落实《印染行业准入条件（2010年修订版）》（工消费[2010]第93号）、《工业和信息化部关于印发印染企业准入公告管理暂行办法的通知》（工信部消费[2012]第40号），开展2013年印染企业准入公告管理工作。在2014年初，环境保护部会同国家发改委、人民银行、银监会联合发布了《企业环境信用评价办法（试行）》以及一系列环保政策。这些加快了印染行业转型升级和节能减排，准入条件的出台提高了印染行业的门槛，淘汰了一大批落后产能，剩下的都是有资金和技术实力转型升级的，或已经完成转型升级和技术改造的印染企业。2015年1月的国务院常务会议，部署加快轻纺等重点行业“走出去”，推进国际产能合作，提升合作层次。同年8月，三部门规范排污权出让收入管理建立健全环境资源有偿使用制度。

在政策的调控和引导下，纺织印染行业逐步实现转型升级。到2015年年底，印染布生产新鲜水取水量由2.5t/百米下降到1.8t/百米，下降28%；印染布生产水回用率由15%提高到30%；印染布生产综合能耗由50kg标煤/百米下降到41kg标煤/百米；出口纺织品服装的禁用偶氮染料检测总体不合格率下降至1.5%以内，处于国际领先水平。

2017年，工信部印发《印染行业规范条件(2017版)》和《印染企业规范公告管理暂行办法》。行业的规范条件更加严苛，各地政府积极响应，准备关停、合并、改造一批纺织企业。然而，这也造成我国纺织小企业不断被淘汰、大企业还未完全成长的尴尬局面，且随着企业减少、染化料等原材料价格及人力资源成本的大幅上涨，纺织行业面临的压力也越来越大，变化趋势见表1。

表1 政策与印染行业变化趋势（根据相关信息整理）

毫无疑问，产业政策都是基于一定的社会背景而推出的，与当时经济发展阶段、生产力水平、社会需求、市场波动是分不开的。鼓励性产业政策会在一定程度上刺激资金流入、产能增加，规范性政策会推动产业淘汰落后生产力和转型升级，导向性政策能有效引导产业发展方向。

3 我国印染行业当前面临的挑战

3.1 环境污染问题突出

纺织印染行业属于高污染、高能耗、高排放的行业，环境威胁严重。国家相继颁布一系列标准规范，如《印染行业准入条件》、《纺织染整工业水污染物排放标准》等，均对印染企业节能减排能力提出了更高的要求。二手设备已禁止使用，印染加工综合能耗及新鲜水取水量的标准相较过去要求增高。这些都迫使印染企业必须转变传统的经济发展模式，积极探寻低碳型经济发展策略。对每个印染企业而言，也必须将节能减排作为工作重点，加大治理力度。

3.2 企业运作成本在增加

一直以来，我国都是全球最大的纺织品输出国，纺织服装也是我国出口创汇的支柱性产业，我国纺织行业与外贸关系密切。2017年6月，中国化学纤维工业协会发布了《中国化纤工业绿色发展行动计划(2017～2020)》。其后，环保严查的作用逐渐显现，原材料价格也出现大幅上涨，纺织辅料、染费、化纤、橡胶等产品，价格上涨幅度创下年内新高。原材料价格上涨，带动下游产品涨价，国际市场竞争的激烈又不断形成价格下行压力。我国印染企业面对严峻的发展环境，必须从自身实际情况出发，加大创新改革力度，突破制约瓶颈。

3.3 技术储备及工艺水平不高

我国纺织印染行业的工艺水平和生产装备水平不高，存在着生产能耗高、作业流程长、产品稳定性差、自动化程度低等问题，不重视现代自动化技术、信息技术、生物技术的应用，对无水或少水印染加工技术的开发力度较小，严重影响印染产品附加值的提升[12]。

同时，印染企业的同质化现象严重，在产品创新方面不足，加之利润空间不断压缩，使得印染企业亟需产业升级，在产品开发上拉近与发达国家先进水平之间的差距。

3.4 品牌意识薄弱

我国作为一个纺织大国，相较于法国，意大利等国，我国在国际上驰名的品牌却非常少。究其原因跟我国的品牌、法律意识薄弱不无关系，我国有大部分服装都会采取抄袭大牌服装和贴牌生产来降低成本。这些都使我国纺织行业产品附加值难以提升。因此，纺织行业应提高产权意识和品牌意识，着力提升品质，塑造自有品牌。

3.5 多国针对中国进行反倾销

在阻碍中国外贸发展的不利因素中，除了世界经济复苏缓慢、国际市场需求疲弱以外，欧美国家动辄发起针对中国产品的贸易救济调查带有的指向性色彩颇为浓厚。伴随着连续多年成为全球反倾销、反补贴调查的首要目标国，中国遭遇的贸易摩擦形式不断翻新。以浙江省2017年上半年为例，共遭遇来自美国、印度、欧盟、土耳其、秘鲁等15个国家和地区发起的贸易救济调查案件53起，其中反倾销案件38起，占比达到70%以上。从案源国来看，来自美国和印度的案件占案件总数的50%以上，涉案金额占总涉案金额的67%。从行业来看，轻工业为13起，居第一位。企业在贸易摩擦应对过程中面临更大的困难，外贸易正面临着更严峻的考验。

4 政策走向建议

4.1 政策技术性引导

为了高质量地应对多变的市场环境，政府近些年在逐渐提高印染行业的技术条件，利用政策层面进行淘汰落后技术设备，并成立相关行业协会，中国印染行业协会是最有代表性的行业协会，成立科研机构来研发新技术，逐步推广给印染企业使用[13-14]。

政府要引导企业引进先进技术，以及优秀的管理经验来帮助企业进行管理和生产。地方可以组织一部分代表企业去国内外参观学习优秀企业的管理方式来提高管理效率。同时，政府要关注或者提醒企业关注纺织行业的技术进步，来帮助企业及时学习新技术，使用新型的机械工具来提高企业的生产效益。还可以定期组织召开行业内交流大会，让同行业的工作人员通过交流来提高整个行业的进步。而且政府要鼓励、推动行业创新，只有不断地创新才能保证企业和行业得到发展。

4.2 财政倾斜性鼓励

财税最为重要经济杠杆是政府对印染产业转型升级政策支持的可行手段，包括，对纺织品及服装出口制定合适的出口退税率；对鼓励性产品或企业实行年度税收的减征；支持企业技术改造，对特定设备进口给予减免关税及抵扣产品增值税；给予地税方面的减免等优惠。在财政方面，对企业购置节能降耗设备，淘汰落后产能给予适当财政补贴；对节能减排新技术的重大创新项目及能源重复利用的成果给予基金安排或奖励资金支持；对集中供热、供水以及沸水集中处理的收费实行优惠；环保部门对环保项目以及资源重复利用的改造给予排污费按比例返还。此外，应该对诚信优良企业给予贷款倾斜和利率优惠等资金扶持。鼓励创新，对创新企业进行奖励，对重大创新或技术改进政府可以奖励，报销一部分企业用于研发的费用。政府也可以自己投入来进行行业的研发。这样可以提高企业的积极性。

4.3 行业硬指标规范

进入新世纪以来，各项新规和提高门槛的准则相继出台，从宏观和微观对印染行业进行调控，如废水废气排放指标逐渐更新、技术政策进行干预等措施，对印染行业的整治十分有效。近些年，影响较大的是《印染行业准入条件》和《工业和信息化部关于印发印染企业准入公告管理暂行办法的通知》的出台，直接提高了印染行业的门槛，为新进入的印染企业指向一条可持续发展的道路。

除了规定行业规范等一系列方式来倒逼企业转型升级以外，政府还要给企业提供指导来帮助企业进步。采用低温染色、小浴比染色、助剂自动配置输送、三级计量等技术管理来减少生产时的消耗；推动使用无污染的纺织助剂，通过物理和化学的方法来处理污染物。如针对纺织印染废水的水量大、色度高、组份复杂的废水、水质变动范围大的特点，可采用集物理过程、化学反应及生物化学反应为一体的复合废水预处理工艺。同时，还采取有效措施对污水处理过程中产生的噪声和恶臭污染进行防治，对生化污泥进行有效处置[15]。通过行业规范和指导，促进企业实现绿色生产，转型升级。