基于路径依赖理论的行政文化建设阻碍因素分析

徐梦晨

摘要：近年来，伴随着经济的不断繁荣，中国以前的行政管理制度、管理方式在许多地方也要跟上时代发展的步伐，而作为“行政管理之魂”的行政文化，在行政改革方面占据非常重要的地位。然而我国缺少对于行政文化建设的理论和实践研究，所以不断推进行政文化建设显得格外重要。文章以路径依赖理论为基础，探究路径依赖是如何成为行政文化建设过程中比较大的障碍。

关键词：行政文化建设：阻碍因素：路径依赖

中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2018）0卜157-02

一、引言

我国的行政文化理论研究从20世纪80年代以来，逐渐引起学者们的重视，当时对政治文化和企业文化的研究已经初具规模，加之它对于行政管理实践具有非常现实的帮助作用，行政文化的形成与演化以及新时期建设成为行政管理学的重要研究领域之一。以上是行政文化在理论层面上的发展方式，文章叙述的行政文化建设是存在于当前实践中的，它有利于行政文化朝着现代化方向发展，是在原有行政文化发展基础上，对行政文化的建设的改进方式，是批判地继承和有选择地发扬，而并不是抛弃原先的文化，创造全新的文化。路径依赖是新制度经济学的概念，是指人们一旦选择了某个体制，惯性的力量会使这一体制不断自我强化。路径依赖有两重作用：一是正效应，即推动组织朝着正反馈方向变化和发展；另一个是负效应，通过惯性力量使组织陷入或锁定在一种死循环的状态中。纵观我国行政文化的发展，其过程也具有明显的路径依赖的特点，一方面当过去已经形成的行政文化被行政组织成员广泛接受，行政文化作为一种共同的价值观，直接影响着行政目标的确立。同时，行政文化还能使行政人员、行政组织内部的各种力量在共同价值观的指导下，引导到一个共同的目标。可是另一方面随着行政组织内外环境发生变化而迫切要求文化作出适当改变时，这种一致性反过来会阻碍行政文化做出符合现实的变化。

二、我国行政文化建设中的问题

广义的行政文化是指行政意识形态，以及与之相适应的行政制度和组织机构。狭义的行政文化仅指行政意识形态，即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。中国当前正处在市场经济愈发繁荣的时期，我国的行政文化要与我国社会发展状况配套，也应产生了重要的变革，可是传统行政文化里还存在着许多弊端没有清除，现代性的行政文化具有许多阻碍因素，下文将对建设过程中的重要阻碍因素做出说明。

（一）无限政府的行政观念

无限政府的明显特性渗透在政府的规模、权力以及政府的职能中。在无限政府观念的影响下，政府的规模越发膨胀，机构无限增加，甚至同样职责和构造的机构存在多个，冗官冗员的现象屡见不鲜，造成政府机构效率低下，成本上升。无限政府观念下的政府权力也不断扩张，导致政府组织对经济，文化以及社会事务全方位地控制与管辖。此外由于政府通常是对上级政府的监督而缺少下级以及政府之外独立机构的监督，缺少必要的外部约束，政府权力就会毫无节制地扩张。而在无限政府理论下的政府职能也在无节制扩张，因此政府负责着很多自己“管不了”“管不好”“不该管”的社会事务，造成了政府资源的不必要浪费，也对原本管理这些事务的社会非政府组织造成了一定影响。无限政府的行政理念严重影响着现代化行政文化建设。

（二）官僚主义的行政伦理

被官僚主义渗透的行政机构以及行政组织成员关心自己的既得利益，忽略人民群众的需要，不关心人民群众的利益，并且只是一味地发号施令而不将行政工作落实到实处。在我国处理行政事务和国家整个政治生活中，官僚主义是普遍存在的严重问题。它严重危害行政组织成员的心理活动以及办事方式，轻则往往使得他们思想比较僵化，墨守成规，办事不追求效率，形式大于结果。重则使得行政组织成员做出欺上瞒下，压迫人民群众，徇私舞弊，贪污受贿等一系列违反行政法规法律的错误行为。官僚主义作为一种异化的行政伦理，是我行政文化长期积累所形成的一种弊端，既造成了人民群众对政府的不满以及不信任，同时会严重阻碍现代化的、为人民服务的行政文化的顺利发展。

（三）主观随意的行政意识

行政意识对行政组织成员的行动有着潜移默化的影响，但是主观随意性过强的行政意识使得行政机关对于行政事务的处理方式会有偏离正确规律的倾向，一切均听从个人的喜爱偏好。具体地说，就是在行政活动中行政长官个人说了算。我国政府尤其是地方政府的决策方式往往就是取决于一把手的判断，导致决策主观性太强，正确性难以保证的同时也难以解决行政事务的切实需要。主观随意性的行政意识的弊端也突出表现在新旧行政长官的接任过程中。前任为了自己的保留或者强化自己的政绩，在最后的在任时刻大范围大力度地调动财政资金，为自己的在任成果随意再加一笔，但往往是一种无用的“面子工程”。但是接任的行政长官由于要迫切立威，对于前任发起的行政任务忽略，只关注于自己的成就铸造。这样一种走马灯似的反复折腾，最后受损的永远是公共利益。在行政管理里，主观随意的行政意识普遍存在，促使行政权力扩张，极易滋生腐败，也会很大程度上制约其他行政人员积極性、主动性和创造性的发挥，行政效率低下，缺乏活力。主观随意性过强的行政意识是导致行政文化阻碍政治昌明，经济和社会发展的重要原因之一。上文论述的多种阻碍因素的出现，使得行政文化的建设困难重重。

三、行政文化建设中的路径依赖现象及其原因

诺斯认为，我们的社会演化到今天，我们的文化传统，我们的信仰体系，这一切都是根本性的制约因素，我们必须仍然考虑这些制约因素，认知心理学告诉我们，在复杂社会中的个人大都倾向于坚持自己已经形成的见解，个人关于社会的认识一旦形成就很难改变，其原因是世界观和价值观的建立成本高，人的世界观和价值观有强烈的学习效应，是一种正反馈，在其作用下，便形成路径依赖，行政文化一旦形成，通常也有这个特点。由此可见，有足够的理由要对我国的现行的行政文化进行改善。

（一）行政文化建设中的路径依赖形式

1.行政人员

行政文化的建设不仅离不开行政官员对于行政文化建设理智上的需要，也需要情感上做出相应的改变。现在行政文化下行政人员的思想态度，行为方式正如上述所说主观随意性强，官僚作风明显，现代化行政文化的建设意味着为官者不能再对公共权力的行使以自己的利益为出发点和落脚点，上级的权力也不能再是绝对至高无上的，下级及其他独立机构都可以对上级进行监督。行政人员尤其是行政长官大多都有很强的成就感，他们怀念历史，强调经验，趋向于把过去的成功经验在当今环境中加以复制。

2.社会群众

当前以“官本位”为典型的行政文化，社会群众是必不可少的一个主体和载体。从年年升高的“考公热”就可以看出，社会群众对于官职的崇拜以及以官职为荣。社会公众普遍认为当官有特权，有很多潜在的利益。可以通过谋得一官半职获取，可以得到人们的尊重，由于这种特权地位，越来越多的不同行业不同阶层的人都积极地加入考公大队。而且由于社会群众对于行政人员特权地位的认知根深蒂固，进入到行政序列的人往往都抱着为己谋私的心态，只顾及自己本人的利益，而不把社会中人民的公共利益作为处理事情的准则，这样会形成工作效率低下，人浮于事的消极工作现象。

（二）行政文化建设中路径依赖现象的成因

借鉴路径依赖理论，可知致使行政文化陷入僵化并阻碍行政文化建设的主要原因就是文化路径依赖现象，这种文化路径依赖现象的形成主要基于以下几个方面因素。

1.行政文化长时间积累的沉淀成本

行政文化是在中华五千年文化的发展中逐步出现的，为了提倡、贯彻、实施以前的行政文化，政府也曾经耗费众多的人力、物力、财力、资本。这些行政文化的初始投资成本随着时间的推移，单位成本和追加成本又会下降。这样下来也可能行政组织基于某种经济层面的思考，更加倾向对旧有的行政文化作更加深入的宣传，加深和巩固旧有的行政文化。因为，如果改进原有的行政文化甚至摒弃原有的不适应整个政治生活发展的行政文化，则初始宣传以及推广的行政文化沉淀成本就会有浪费。基于这方面的原因，原有行政文化可能倾向于进一步保持与完善。

2.思想观念的惯性

由于精神文化是行政文化的最主要组成部分，而精神文化又更多的是反映在行政人员的思想价值观念、意识形态和行为方式等方面，因此，它是一种软性的因素。通过长时间积淀来的思想价值观念，如“官本位”观念在行政人员和社会大众的心中也会具有一种稳固的心理导向作用，这种导向作用影响和制约着行政人员的行为习惯。如果行政文化在某个时候发生变动，产生与自身原来的认识相互不同的理念，便会受到行政人员本身的从内心的排斥与反对。这种思想观念根深蒂固，尤其是公务员终生任用制的特点，很多在任很多年的行政人员一时是很难接受新的思想观念的，这种强烈的思想观念惯性，使得任何旨在改变行政人员观念的行为都变得困难重重，从而使原有行政文化得以继续维持，严重时候它会进一步地加强，行政文化建设很难持续进行。

3.原有行政文化形成协同效应

行政文化的协同效应是指随着旧有的行政文化建设的深入加强，行政组织内部新参加的成员方便交流、沟通与协商，形成与老行政人员共同的语境，融入到群体之中，便会自发地接受原有行政文化的熏陶，而且随着时间的推移，这种趋向会一天一天强化，因此促使旧有的行政文化延伸到行政过程的各个阶段，每个行政人员都置身其中，这种情况就会强化原来的行政文化，而促使现代化的行政文化建設很难持续下去。

诺思等人认为路径依赖有三个层次：心智层面的路径依赖、共享心智固化后形成的制度层面的路径依赖以及制度的表现形式——经济和技术层面的路径依赖。上述行政文化建设阻碍因素更多也是人心理层面的因素，如果要打破行政文化建设中的路径依赖，从源头的心智层面的路径依赖开始破除才是合理的，具体到行政文化建设过程中，这就需要打破行政人员以及社会群众所一直坚持或信奉的行政观念，行政意识等。意识形态是一种最重要的策略，它可以强化路径依赖本身，但是也可以打破这种依赖。