政府投资审计工作的新发展

郭新刚

审计署下发的《关于进一步完善和规范投资审计工作的的意见》，对推动投资审计工作持续健康发展，更好发挥投资审计监督职能作用，使政府投资审计工作实现新发展起到了引导作用。

一、当前政府投资项目审计面临的挑战

（一）超越审计法定职权，存在法律风险。2017年2月，全国人大法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，明确指出在投资建设活动中，负责政府投资和以政府投资为主的建设单位与施工单位是平等的民事主体，建设工程合同属于民事合同。为维护国家法制统一，对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算的依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款，应当予以清理纠正。

因此弄清《审计法》第二十二条规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”这个审计主业，是做好政府投资审计的首要任务。即加强对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计监督，是审计机关的法定职责，审计机关能够审计，而且法定职责必须为，也应该将其纳入审计监督范围。

投资审计监督对象和范围应依据审计法相关规定确定，而不是以合同中是否约定“以审计结果作为竣工结算依据”为判断，这也符合“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定。无论合同双方是否规定“以审计结果作为竣工结算依据”，都应该按照审计法及实施条例、审计准则规定的程序和要求开展工作，即按照年度审计计划实施审计，审计结束后出具审计报告，下达审计决定，督促被审计单位整改。而实际上部分基层审计机关参与了各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计监督的项目验收、工程结算等管理活动，超越审计权限，一旦引起法律纠纷，审计机关很难胜诉。

（二）参与工程项目管理，裁判员运动员不分。按照《财政部、建设部关于印发〈建设工程价款结算暂行办法〉的通知》（财建〔2004〕369号）第十四条“2.单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算由总（承）包人编制，发包人可直接进行审查，也可以委托具有相应资质的工程造价咨询机构进行审查。政府投资项目，由同级财政部门审查。单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定，结算审查属于建设单位和财政部门的职责。当前有一些基层审计机关开展投资审计都是在替建设单位和财政部门搞结算审查，介入到项目建设管理环节，而真正的结算审计监督并没有开展，没有达到督促建设各单位履职尽责的目的，属于典型的干越俎代庖，吃力不讨好的事情。

（三）超过审计资源范围，存在质量风险。投资项目审计涉及项目建设各个环节、各个专业，尤其是新形势下探索的投资绩效审计包括经济效益審计、社会效益审计和环境效益审计等，要求审计人员不但要具备娴熟的财务、工程方面的知识，还需具备社会学、管理学、经济学、环境学等学科知识，并且能够综合运用。但是根据目前情况来看，在审计范围上，一些地方不考虑审计机关人力资源等实际情况，要求“凡投必审”，由此远远超过了审计机关人力资源等实际情况。在审计程序上，由于投资审计任务繁重与审计资源不足的矛盾日益突出，有的审计机关开展投资审计走所谓“简易程序”，审计项目的立项、取证、报告等一律从简。在审计内容上，有的地方只是实施单纯工程造价审计，以偏代全，这种只追求审减工程造价，忽视工程建设中的管理漏洞、责任缺失等问题的做法，偏离了审计监督的内在要求。上述问题的存在必然会影响审计监督质量，进而损害审计公信力。

（四）介入工程项目，廉政风险突出。一些地方强制要求将投资审计结果作为竣工结算的依据，部分审计机关甚至直接参与施工单位结算、决算的确认和审核，使得审计机关和审计人员深度介入建设单位与施工单位的利益纠葛，成为施工单位乃至社会中介机构等利益相关方“公关”“围猎”的对象，客观上加大了投资审计廉政风险防控难度。加上有的审计机关内控制度不完善或没有严格执行，工作中缺乏必要的公开透明和监督规范，存在较大的廉政风险隐患。

二、实现政府投资审计新发展的对策建议

（一）依法监督，突出重点。一方面坚持依法审计，做到不越权、不越位、不缺位，促进投资审计健康可持续发展；另一方面实事求是、量力而行，突出重点、精准对焦，统筹兼顾、综合实施，严格按照年度审计项目计划，围绕特定的审计目标，选择具体审计内容，进而由点及面、以小见大，才能开展好投资审计监督。

（二）完善法规制度，防范法律风险。通过修改地方投资审计法规，删除审计越权条款，补充跟进相关工作措施。如对地方法规中“审计报告应当作为办理政府投资项目竣工决算的依据”的规定就应该修改为“建设单位可以在招标文件中载明或在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据”通过将“应当”改为“可以”，这就把审计决定对被审计单位的行政法约束力，转化为建设（业主）单位与合同签约方的自愿的民事协议，也就理顺了政府工程审计与政府工程合同之间的法律关系，改变过去以审计法超越合同法，扩大了审计决定的效力范围，限制了民事权利的问题，也就从根子上解决了“以审代结（算）”存在的法律风险问题。

（三）加强研究总结，改善队伍结构。在配好工程专业技术人才的基础上，培养计算机、会计、审计方面的复合型人才，提升他们分析研究、依法定性和快速适应工程建设现代化和大数据时代特点的能力；充分利用社会审计组织用人机制灵活，技术优势明显的特点，积极探索和研究新的审计组织方式，面向社会审计“借力”“借智”“借技”，公开择优选择协审单位参与政府投资审计，做到外出成果、内防风险，实现“内外协同”“攻防兼备”。

（四）规范审计程序，加强计划管理。加强审计过程管理，严格执行国家审计准则和审计“八不准”纪律；加强审计结果管理，依法出具审计结果文书，严把审计质量关。同时要切实加强廉政风险防控，无论是机关工作人员还是聘用中介或人员，都须从严教育控制。除了经常开展廉政建设教育之外，更重要的是在关键环节上、关键节点上加强控制，把权力真正关进制度的笼子。