“一带一路”倡议下审计国际合作与交流路径研究

徐菲

一、中国审计的国际交往历史

世界审计组织（INTOSAI）成立于1953年，是一个由联合国成员国及其专业机构成员国的最高审计机关组成的专业组织，是国际公认的影响力最广泛、权威性最强的全球性公共审计领域专业组织，也是世界上规模仅次于联合国的第二大国际组织，目前拥有194个全权会员和5个协作会员。世界审计组织下属亚洲审计组织、欧洲审计组织、非洲审计组织等7个地区性审计组织。各国最高审计机关在世界审计组织的框架下开展交流合作，进行知识和经验共享。

1982年5月，审计署还在筹建时，世界审计组织第23次理事会批准我国成为世界审计组织成员，加入世界审计组织，正式开启新中国审计的对外交往。30多年来，审计外事工作坚持“服务国家大外交、服务审计事业发展”的指导思想，随着我国对外交往的深入和国际地位的提高，审计行业也不断深化对外交流，积极拓宽双边、多边合作范围。按照在国际交往中扮演的角色，中国审计的对外交往历史可大致分为三个阶段。

（一）学习者（1982至1991年）。1983 年 9 月审计署正式成立。按照“边组建，边工作，抓重点，打基础”的工作原则，审计署在成立的最初几年，逐步探索与世界审计组织交流与合作的途径，借鉴外国审计体制，学习国外先进的审计技术方法和经验，培训审计人员。由于国际审计交往的经验欠缺，审计署以学习者的身份与国外最高审计机关开展交流，邀请外国专家来华讲学、咨询，签订双边合作协议、开展长期合作，接受国外审计援助；有重点地对部分审计工作经验丰富的国家审计工作开展考察调研，了解外国的审计体制和法规体系，为建立适合中国国情的审计制度获取经验支持；有限参与世界审计组织的相关活动，逐步熟悉世界审计组织的规则和运作方式。

（二）合作者（1991至2003年）。进入二十世纪九十年代，审计署从以前学习外国经验，接受别国培训和设备援助为主，逐步转向平等交流、互相借鉴，“宣传中国、了解世界”并重。中国审计从原来单纯的学习者，逐步转变为平等互利的合作者。中国开始广泛参与世界审计组织的活动，并重点发展与亚洲审计组织的关系，参加研讨会、专家培训班等各类国际审计会议，并开始对一些欠发达国家开展援助培训。经过二十年的艰苦创业，中国审计已经形成了一个独具民族特色、行之有效的社会主义审计监督制度；已经积累了一整套丰富的、足与国外同行分享的审计工作经验与技术方法；已经培养了一支比较熟悉国际审计事务，较高素质的复合型审计人才队伍。在这一阶段，中国审计逐步走向世界、融入世界，并有能力向世界做出贡献。

（三）引领者（2003年至今）。伴随着我国综合国力的不断提升和审计事业的快速发展，审计外事工作取得了突破性进展。首先，中国审计国际地位显著提升，影响力不断扩大，在世界审计组织中的话语权不断增强，发挥积极的建设性作用。2013年，第21届世界审计组织大会在北京成功举办，中国接任世界审计组织理事会主席，并通过了大会的唯一成果性文件《北京宣言》。其次，审计外交已然成为我国公共外交的一个重要组成部分。中国审计署与150多个国家的最高审计机关建立了交流与合作关系，与30余个国家最高审计机关签订了双边合作协议，开展了形式多样、内容丰富、成效显著的审计交流与合作。再次，审计对外援助和宣传取得成果，创立了品牌。审计署面向非洲英语国家和法语国家、南太平洋地区最高审计机关组织了10余期审计长级别研修班。自“一带一路”倡议提出以来，审计署联合商务部召开了3期“一带一路”沿线国家审计官员研修班。此外，审计署还以举办研讨会、选派专家外出讲学等多种形式，大力开展对蒙古、越南、老挝、柬埔寨、印尼、巴基斯坦、斯里兰卡、泰国等周边国家的审计援外工作。经过三十多年的发展建设，中国审计外事工作历经从被动参与到主动融入，从单向受动到双向互动，从策略性跟进到战略性建设的发展。

二、中国审计的国际交往现状

（一）积极参与审计国际事务。2013年至2016年，审计长担任世界审计组织主席。三年来，审计署积极弘扬审计服务国家治理的理念，强化审计机关的独立性，引领世界审计组织密切关注联合国2030年可持续发展议程，积极参与全球治理，促进各国审计机关知识共享和能力建设，与其他各国最高审计机关一道，修订了《世界审计组织章程》，并制定了五年战略发展规划，得到了世界审计组织各成员国的广泛支持，以及联合国、捐助机构、全球反腐败机构及其他机构的高度认同，在国际社会的影响力大幅提升。2016年审计长卸任主席后，中国作为一个负责任的大国，仍然积极履行承担世界审计组织的责任和义务：参加了世界审计组织下设4个委员会的几乎全部工作组。在各个工作组中，审计署主动承办了环境审计、IT审计、职业准则、公共债务等多个会议，在各专项领域体现出积极态度和专业水准，为维持和提升中国审计在世界上的地位发挥了重要作用。审计署在亚洲审计组织中也居于核心地位，长期担任理事会成员，并两次担任亚洲审计组织主席。审计署在2017年2月举办的亚审理事会上被确定为亚洲审计组织秘书处唯一候选人。2018年在越南举办的亚审第14届大会上将正式宣布，一届任期三年，连任三届。除了活跃在世界审计组织舞台上，中国审计还积极探索跨领域的交流融合。审计数据采集国际标准项目由审计署、中国国家标准化委员会在我国审计标准的基础上向国际标准化组织（ISO）提出，2015年3月国际标准化组织（ISO）批准成立审计数据采集项目委员会，由中国承担主席和秘书处工作。近年来，中国在审计数据采集标准化领域开展了大量工作，通过实施审计数据采集国家标准，有效降低了审计数据的采集成本和使用成本。

（二）推进审计领域多边双边外交。经过三十多年的友好交往，审计署与美国、俄罗斯、印度等世界主要国家审计机关建立了定期会议、培训等机制，就共同关心的审计问题开展研讨，分享经验。审计署在稳步推进与大国审计的交流机制的同时，进一步完善多边双边审计会晤机制，通过高层互访、培训、研讨会、项目合作、專家讲学等多种形式，加强与世界各国审计机关的广泛联系与合作，探索接收其他国家和地区审计官员到中国审计机关学习、实践，为发展中国家最高审计机关提供能力和信息共享，进一步扩大中国审计的朋友圈。

（三）建立审计国际培训品牌。中国审计署自上世纪90年代以来开始援助欠发达地区。2000年以来，援外工作持续深入开展。尤其是“一带一路”倡议提出以来，中国审计署为配合国家大外交，开展了“一带一路”沿线国家审计官员培训。培训班学员级别从一线审计人员，到司局级干部，至部级审计官员，培训内容涉及面愈加广泛，包含环境审计、绩效审计、外资审计、联合国审计以及中国特色社会主义审计等。培训班效果良好，有助于受援国审计人员的能力建立和各国最高审计机关间的知识分享。

（四）承办来华审计硕士研究生项目。2016年6月，教育部部长袁贵仁与审计署审计长刘家义共同签署了关于合作设立“中国政府审计奖学金”项目谅解备忘录。该奖学金项目旨在为亚非拉及太平洋地区部分发展中国家培养审计专业人才。该项目预计在2016-2020年期间，资助250名来自上述地区和国家的优秀青年在中国攻读审计专业（政府审计方向）硕士学位。该合作立足于国家“一带一路”战略发展需求，有利于传播中国审计的理论成果和实践经验，加强中国审计的国际话语权，进一步提升国家人文交流软实力和国际影响力。2016年中国政府审计奖学金项目顺利启动，36个国家的50名审计官员已经到项目承办单位南京审计大学攻读审计专业硕士研究生。2017年，除了教育部中国政府审计奖学金项目，商务部奖学金项目也相应启动。两个项目在2017年共招收了44个国家的60名审计官员。

（五）加大审计对外宣传力度。除了举办国际审计培训、招收审计硕士留学研究生等途径进行对外宣传外，审计署还充分利用《世界政府审计杂志》等平台，积极向国际社会推介中国特色社会主义审计理论和制度、模式与方法，传播中国审计理念，分享中国审计经验，展示中国软实力。《中国特色社会主义审计理论研究（修订版）》英文版于2015年在全球正式发行，该书既是对中国国家审计经验的科学总结，也秉持世界审计组织“经验分享，人人共惠”的宗旨，与各国最高审计机关一起分享和交流中国审计的良好实践、成功经验、最新理念，对丰富世界审计理论体系，完善其架构发挥了积极作用。

（六）促进审计高等教育的国际交流与合作。南京审计大学是全国乃至全球唯一一所以审计命名的高等院校，每年承办多期由审计署主办的高水平国际会议、培训班。在审计署的推介下，共有来自美国、法国、南非、巴西等国的20余名审计长受聘南京审计大学荣誉教授，不定期来校讲学，分享审计前沿知识和各国公共部门审计的最佳实践。南京审计大学还与奥地利审计院、摩洛哥审计法院、泰国审计署、坦桑尼亚审计署等建立了长期友好的合作关系，并通过他们的推荐，与奥地利维也纳大学、摩洛哥工商管理高等学院、泰国马哈沙拉堪大学、坦桑尼亚达累斯萨拉姆大学等高校取得了联系，在学生互换、科研交流、合作办学等领域建立起合作。2016年起，南京审计大学开始承担为期五年的中国政府审计奖学金项目，为亚非拉和南太平洋地区的审计人员提供研究生学历教育。审计行业教育与国民教育的融合、人才培养模式的多元化为各国最高审计机关储备具有国际视野的高水平人才做出了贡献。

三、审计国际合作的发展路径

（一）深度参与审计相关准则制定。世界审计组织设有四个战略目标，每个战略目标下分设相关委员会和分委员会。四个委员会分别为职业准则委员会，能力建设委员会，知识分享与知识服务委员会，政策、金融和管理委员会。其中职业准则委员会主要负责通过制定和修订《最高审计机关国际准则》以及其他相关职业标准来帮助最高审计机关促进良治。职业准则委员会是世界审计组织，也是各国最高审计机关制定国际通用行业准则的最高机构，下设金融审计与会计分委员会、内部控制准则分委员会、合规性审计分委员会、绩效审计分委员会等4个分委员会。目前，职业准则委员会拥有53个成员最高审计机关，主席由巴西审计法院担任。审计署仅是合规性审计分委员会的成员，与中国的大国审计地位不相匹配。中国应更加深度参与审计相关准则制定，加强顶层设计话语权。

（二）加大对“一带一路”沿线国家审计的科研力度。在国际交流方面，审计署注重与世界主要国家，包括美国、法国、英国、加拿大等审计大国的最高审计机关交流学习审计理论和方法，比较中外审计的不同做法。然而，我国对于“一带一路”沿线国家的审计研究依然不足，对其审计理论和方法缺乏充分认知。我们可以担任亚洲审计组织秘书处为契机，加大对亚洲国家和其他“一带一路”沿线国家的审计研究，加强审计理论和最佳实务的交流，并创办审计学术期刊英文版，从而促进“一带一路”协同审计的有序高效开展。

（三）建立审计国际培训长效机制。自上世纪90年代以来，审计署开始为欠发达国家提供援助培训。近年来，审计署更是加大了援外培训力度，中国政府审计奖学金项目也是对外援助的一种形式。中国政府的善意受到了亚非拉等发展中国家的一致称赞。然而，我国尚未建立审计国际培训后的跟踪机制，援助反馈无从得知，援外效果大打折扣。因此，应统筹援外资源和信息，建立从培训到跟踪反馈的长效机制。此外，我国还可应某些国家最高审计机关的邀请，派遣专家前往该国讲授审计理论和实务，并帮助其建立起本国的审计教育培训机构，扩大受益面，做到“授人以渔”。

随着中国的崛起和新兴市场国家的迅速发展，国际格局正经历着深刻变革，中国在世界舞台上的地位日益举足轻重。国家良好治理和全球治理的迫切需要突出了审计在预防、揭示、抵御风险方面的作用。在加快“一带一路”建设的背景下，中国审计应总结发展经验，深化审计对外交流，继续在世界审计组织中发挥引领作用，承担大国的应尽责任和義务，践行世界审计组织“经验分享，人人共惠”的宗旨，进一步宣传中国特色社会主义审计的优秀做法，推动探索审计理论前沿与最佳实务，从而更好地发挥审计在促进国家良治和全球治理方面的作用。