精准扶贫脱贫资金审计研究

西安思源学院课题组

2016年6月，在审计署向第十二届全国人大常委会第二十一次会议所作的《关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露，1.5亿元扶贫资金被虚假冒领或违规使用，其中17个县将2000多万元用于弥补业务经费、发放福利等；8.7亿元扶贫资金闲置或浪费，其中闲置时间最长的超过15年。所以，扶贫资金审计监督就成为扶贫开发工作的一个重要环节，是促进国家扶贫开发政策更好地贯彻落实，不断加强和规范扶贫资金管理，提高扶贫资金使用效益的一个重要手段。审计机关必须进一步提高对扶贫资金审计监督重要性的认识，进一步加强和改进扶贫资金的审计工作。从而有助实现到2020年农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，建设一个惠及十几亿人口的小康社会。

一、精准扶贫脱贫资金审计目前存在问题

通过对陕西省国家级贫困县扶贫资金投放地区调研的结果分析，目前陜西省扶贫资金的财务审计工作虽然较之过去有了较大的提高，但仍然存在许多问题，主要包括审计方法效率低下、对审计发现的违法违规行为查处力度不够、审计结果不够公开等问题。具体表现如下：

（一）财政扶贫资金流程和管理制度不够完善

尽管各地区关于扶贫资金审计的相关制度正在近期相继补充制定当中，但仍不全面，比如对审计内容、范围和程序等的规定不够详细，可操作性差，对审计整改的具体要求不明确，未建立相应的审计评价体系等。同时，我国关于违法违规使用扶贫资金行为的督促整改工作还没有相应的比较完善的制度性文件与之配套，审计单位督促整改工作的细则也没有得到法律上的明确。

（二）审计方法陈旧致使审计效率低下

目前各县级审计单位在对扶贫资金进行审计工作时，主要采用“同级审计”方式，此外大部分地区的审计单位也赞同使用“上审下”和“交叉审计”的审计方法，希望以此弥补“同级审”存在的不足之处，提高审计工作的监督力度。不难看出，目前采用较多的“同级审计”方式使得审计单位的工作效率低下，审计单位的监督职能难以得到有效发挥，同时扶贫资金又具有投入规模较大、涉及范围较广的特征，导致“上审下” “交叉审计”方式难以完成对扶贫资金全面审计监督的职能，因此选择更适合扶贫资金特征需求的审计方式势在必行。

（三）事后审计作用有限

目前采用的结项审计方法，审计单位只是在扶贫资金项目竣工后进行验收，对项目建设支出的原始发票和工程账簿进行真实、合规性审核，审核通过后项目施工单位凭审核的建设发票到县级财政报账。因此，事实上事后审计方法只能保证扶贫资金项目在形式上的真实、合规性，而真正意义上的监督作用，也就是对项目的实质上的真实、合规性的监督审查却是很难实现的。

（四）审计成果利用不足

通过审计，不仅能揭露资金上的违规违纪现象，还能发现许多管理上的缺陷，并提出管理建议。近来扶贫资金审计揭露出的巨额资金闲置、浪费现象，反映出扶贫资金使用效率低下，存在管理安排不善。同时，审计工作的开展由于受各种条件限制往往就事论事，而对审计成果的利用不足，未能及时发挥引导作用，提高扶贫资金的使用效率。

（五）审计结果公开程度低

根据我们的统计发现，目前发布的精准扶贫脱贫审计的公告数量较少，有的地区涉及到了扶贫资金审计项目却从未发布过相应的审计结果公告。同时，部分地区在扶贫项目推进方面的政府信息公开工作也不到位，相关群众对关系切身利益的资金及项目的情况几乎不了解。

二、精准扶贫脱贫资金审计新模式的实现路径

（一）创新精准扶贫脱贫资金审计流程的实施路径

目前各基层审计人员缺少，贫困人口较多，扶贫资金量大，项目金额较小，贫困人口数量多等客观因素的存在，扶贫资金审计效率较低，不能达到预期的审计监管效果。

为了改变这种现状，建议设计运用大数据理论和大数据技术，构建精准扶贫脱贫资金审计监管综合模型，该模型有以下功能模块：扶贫资金申报审计功能，扶贫资金运用过程审计功能，扶贫资金结项审计功能，扶贫资金异地交叉互审功能， 扶贫资金审计全覆盖功能，不仅有效的规范扶贫资金审计的流程，也能够高效实现扶贫资金审计全覆盖，将大大提高扶贫资金审计的效率。

（二）创新精准扶贫脱贫资金审计技术的实施路径

建立审计实时监督系统，实施联网审计这是《实施意见》的要求。如果能建立起联网实时审计监督平台，那么审计部门就可以通过专用网络采集联网单位电子数据，实施日常动态监控，由事后审计问题向事中提示与风险防范结合转变，实现事后审计与事中审计相结合、静态审计与动态审计相结合，拓宽审计覆盖面，及时发现和纠正违纪违规问题，提高审计工作效率。

（三）创新精准扶贫脱贫资金申报、过程、结项审计的实施路径

精准扶贫审计包括了精准识别、精准监控和精准评估，其核心要义就是精准化理念，要求将精准化理念作为扶贫审计工作的基本理念，贯穿于扶贫工作的全过程。根据这一理念，课题组构建了互联网+精准审计服务平台项目库管理模型，用于精准识别扶贫对象、实现扶贫资金跟踪审计和事后的经济效益评价审计，通过这个服务平台践行精准扶贫资金审计全覆盖和促进异地交叉审计的作用。互联网+精准审计服务平台的建立基础是要按照扶贫资金审计需要，对扶贫办、财政局、住建局、民政局、人社局等有关单位的电子数据进行采集、整理，开展扶贫资金大数据分析比对审计。

（四）完善精准扶贫脱贫资金审计公告制度的实施路径

1. 完善现行相关扶贫资金审计公告制度的法律法规。根据委托代理关系的要求，审计单位向社会公众公开审计结果是其不可推卸的责任。为此，为了进一步促进审计结果向社会公众有效公开，必须对现行的审计结果公告制度进行修改完善。通过对现行《审计法》《审计法实施条例》的改革，可以有效促进扶贫资金项目审计结果的公开。

2. 提升审计结果公开工作的效率和效果。在公开审计结果时，审计单位应当注意通过多种渠道、采用多种方式、表现为多种形式向社会公众发布，务必使审计结果公开工作的覆盖面更广、更易接受、更加及时、准确；同时在审计结果公开方面应当逐步扩大审计公告内容的涵盖范围，务必做到向上级审计机关、同级人大、政府以及社会公众真实、准确、详尽的公告审计工作的整改结果，切实提高审计单位将审计成果转化为现实的工作力度，进一步提高审计工作的透明度和公信力，使社会公众更加了解审计结果。

三、结论与展望

扶贫资金审计是“十三五”时期的重点审计工作之一。而目前部分扶贫资金使用效率低下，存在资金闲置、浪费、冒领、挪用、违规使用、贪污腐败等行为，迫切需要加强对扶贫资金使用的监控。本课题基于当前我国扶贫资金监控对国家审计迫切的内在需求的背景下，通过对现状分析，发现目前我国扶贫资金审计在审计目标、审计内容、审计方法、成果利用、审计整改、信息公开、制度建设等方面还存在一些不足。针对这些不足，主要关注和研究扶贫资金使用的合规性和提升扶贫资金利用效果的绩效性。

本课题着重进行合规性和绩效审计内容、创新性扶贫资金审计方法、大数据技术下审计方法、提高审计成果利用率、强化审计整改、加大审计结果公告力度和逐步构建扶贫审计工作长效机制等方面的研究，力求能够提出完善扶贫资金审计的有益的对策建议。

（课题组成员：光昭、段兴民 此文系2017年度陕西省重点审计科研课题精减版）